3. Ý nghĩa của đề tài
1.2.1. Nguồn gốc hình thành, chế độ quản lý, sử dụng đất công ích các thời kỳ
Bất kỳ một quy định pháp luật nào, cũng có sự bắt đầu từ thực tế cuộc sống, gắn liền với sự hình thành và phát triển lâu dài, tạo thành vấn đề mà nhà nước và xã hội cần quan tâm, trong quản lý và thực thi. Là một chế định mang nhiều ý nghĩa, đất công ích cũng có của riêng mình cái nguồn gốc và bước định hình riêng trong lịch sử phát triển của đất nước, của pháp luật về đất đai ở Việt Nam
a) Sự xuất hiện của đất công ích 5% trước khi có Luật Đất đai năm 1987
Như một chế định đặc thù, đất công ích của xã, phường, thị trấn hiện diện từ rất sớm trong đời sống của nhân dân. Tuy tên gọi khác nhau nhưng về ý nghĩa thì
không khác nhiều, chủ yếu phục vụ cho nhu cầu của nhân dân ở địa phương, làng xã. Trước hết, có thể bắt đầu từ loại đất công làng xã có từ thời phong kiến, nó chia cấp cho những người trong làng xã đó sử dụng theo quy định của Nhà nước trên nguyên tắc “ruộng làng nào làng đó hưởng”. Ruộng công làng xã đã được hình thành từ thời Lý – Trần – Hồ (1010 – 1407) và nó tồn tại cho đến năm 1953, và bị xóa bỏ khi có Luật cải cách ruộng đất được ban hành ngày 04/02/1953. Trong suốt thời gian tồn tại đó đất công làng xã như là tiền thân, là điểm khởi phát đầu tiên của đất công ích [11].
Luật cải cách ruộng đất năm 1953 ra đời, được Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa công bố tại Sắc lệnh số 197/SL ngày 19/12/1953, như một bước phát triển mới về chính sách ruộng đất ở Việt Nam thời bấy giờ. Nhưng trong quy định này không tìm thấy chi tiết nào dành cho loại đất liên quan đến đất công ích, chỉ đề cập rất ít đến diện tích đất công mà còn được gọi là công điền, công thổ.
Năm 1959, với bản điều lệ tóm tắt của hợp tác xã nông nghiệp bậc thấp, thuật ngữ đất 5% bắt đầu xuất hiện, tuy không hoàn toàn giống đất công ích 5% như hiện nay nhưng có thể ghi nhận đó như là một quy định tương tự, làm nền cho các chế định sau này về đất công ích.
Bắt đầu từ năm 1980, Nhà nước ta chính thức xác lập chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai trong bản Hiến pháp năm 1980, ở giai đoạn này lại không tìm thấy có quy định cụ thể nào hình thành nên đất công ích, mặc dù có sự tồn tại của loại đất này và nó hiện diện dưới dạng đất công thuộc về nhân dân.
Như vậy, đất công ích trong giai đoạn trước khi có sự ra đời của Luật Đất đai là một quy định không rõ ràng, tồn tại dưới dạng trộn lẫn với tổng thể đất đai rộng lớn của cả nước, không có sự phân chia, nên nó được định hình một cách mờ nhạt.
c) Đất công ích trong tiến trình hình thành và phát triển của Luật Đất đai
Sau quyết định công nhận chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai, năm 1987 Luật Đất đai đầu tiên ra đời, trở thành một ngành luật độc lập trong hệ thống pháp luật Việt Nam, được coi như là bước luật hóa các chính sách về chế độ ruộng đất,
văn bản luật này đã đặt nền móng đầu tiên, bền vững cho hệ thống địa chính nước ta. Tuy vậy, những quy định của luật trong giai đoạn này vẫn còn ở mức sơ khai, cho nên đất đai tiếp tục vận hành theo cơ chế Nhà nước bao cấp về đất, do đó đất không có giá trị và càng không được giao dịch tự do trên thị trường. Đất công ích cũng chưa được định hình riêng, vẫn tiếp tục hiểu theo nghĩa chung và chưa tách khỏi tổng thể của loại đất công thuộc toàn dân mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu.
Được ghi nhận trong Hiến pháp năm 1992, quy định tại Điều 17 “đất đai,
rừng núi, sông hồ, nguồn nước {…} đều thuộc sở hữu toàn dân”, một lần nữa được
khẳng định, cũng như những quy định trước, đất đai vẫn thuộc sở hữu chung của toàn dân, của cả nước không phân ra diện tích cho từng địa phương riêng và chưa có loại đất nào mang tên là đất công ích.
Dựa trên chế độ sở hữu đất đai, được ghi nhận trong văn bản có giá trị pháp lý cao nhất của cả nước (Hiến pháp năm 1992), Luật Đất đai năm 1993 là văn bản luật thứ hai ra đời quy định về đất đai ở Việt Nam, được Quốc hội thông qua năm 1993 tiếp thu những tinh hoa của Luật Đất đai năm 1987, kết hợp với sự đổi mới cho phù hợp với thực tiễn, Luật Đất đai năm 1993 đã có nhiều bước tiến bộ hơn so với văn bản trước. Một số nội dung đổi mới quan trọng có thể kể đến là đất đai có giá và giá đất do Nhà nước quy định, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất có năm quyền chuyển dịch đất đai trên thị trường, và đây coi như là cột mốc đầu tiên, đánh dấu sự hình thành quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích của xã, phường, thị trấn. Luật Đất đai bắt đầu có sự phân biệt và tách loại đất công ích ra khỏi hệ thống đất công của cả nước thuộc sở hữu toàn dân, trao về tay chính quyền cấp xã, được tự chủ trong việc quản lý và sử dụng vào mục đích công ích của địa phương mình, được ghi nhận ở Điều 45 Luật Đất đai năm 1993. Cụ thể hơn về quản lý, sử dụng loại đất này với văn bản quy định về việc giao đất cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp, ban hành kèm theo Nghị định số 64/CP ngày 27/9/1993, sau đó lại được sửa đổi bổ sung trong nghị định số 85/CP.
Luật Đất đai năm 2003, tiếp thu và hoàn thiện hơn về sự tồn tại của loại đất công ích tại Điều 72, được hướng dẫn thi hành tại Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ. Nhìn chung, giai đoạn này đất công ích được quy định không khác gì so với Luật Đất đai năm 1993. Cụ thể là nếu như ở Luật Đất đai năm 1993, quy định đất công ích mà mỗi xã giữ lại không quá 5% trong tổng diện tích của loại đất trồng cây hàng năm, đất trồng cây lâu năm và đất nuôi trồng thủy sản. Tuy nhiên khi nhìn lại về tổng thể thì điểm khác biệt này không đáng kể, vì về bản chất thì hai điều luật ở hai giai đoạn của Luật Đất đai (Điều 45 Luật Đất đai năm 1993 và Điều 72 Luật Đất đai năm 2003) đều khẳng định đất công ích là đất nông nghiệp, nhưng Điều 72 đã cụ thể hóa đất nông nghiệp tại Điều 45 Luật Đất đai năm 1993 ra thành từng loại đất. Đến Luật Đất đai năm 2013, việc quản lý, sử dụng đất công ích đã được Luật hóa tại Điều 132, về bản chất toàn bộ nội dung, phương pháp quản lý đều được kế thừa từ Điều 72 của Luật Đất đai năm 2003.