3.2.4.1 Đổi mới cơ chế phân cấp quản lý ngân sách
Phân cấp quản lý NSNN là vấn đề lớn, phức tạp đòi hỏi phải được nghiên cứu giải quyết thỏa đáng theo nguyên tắc rõ ràng, ổn định, công bằng, hợp lý, đảm bảo lợi ích của cả trung ương và địa phương. Nghị quyết Trung ương 3 (khóa VIII) nêu rõ: “phân định trách nhiệm, thẩm định giữa các cấp chính quyền theo phương hướng phân cấp rõ hơn cho địa phương, kết hợp quản lý chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ, thực hiện đúng nguyên tắc tập trung dân chủ” đã cho thấy quan điểm đổi mới phân cấp quản lý NSNN hiện nay không chỉ nhằm tạo ra sức mạnh tổng hợp thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội bức xúc mà còn khuyến khích và tạo điền kiện thuận lợi hơn cho các cấp chính quyền địa phương làm chủ ngân sách cấp mình. Để thực hiện quan điểm đó phải có bước đi và giải pháp thích hợp. Trước mắt cần mở rộng phân cấp cho địa phương thẩm quyền quản lý kinh tế - xã hội trong nhiều lĩnh vực, khẳng định mỗi địa phương là một pháp nhân công quyền, có nguồn lực riêng và tổ chức bộ máy phù hợp để tăng tính tự quản và tự chịu trách nhiệm, được chủ động tìm kiếm và huy động các nguồn vốn.
Cần cơ cấu lại tổ chức bộ máy hành chính, gắn phân cấp quản lý NSNN với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội và hành chính. Phân biệt rõ đâu là đơn vị hành chính cơ sở, đơn vị hành chính trung gian; đâu là đơn vị hành chính đô thị và đâu là đơn vị hành chính nông thôn để có cơ sở đổi mới một cách cơ bản và sâu sắc hệ thống chính quyền địa phương. Phân loại các đơn vị hành chính theo quy mô diện tích, dân số, đặc điểm
và chỉ số phát triển kinh tế - xã hội làm cơ sở cho việc xây dựng các chính sách phù hợp với từng đơn vị hành chính. Tổ chức hợp lý, tinh gọn bộ máy, không nhất thiết ở trung ương có bộ, ngành nào thì địa phương cũng có cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân. Hình thành hệ thống hành chính ổn định, chuyên môn hóa cao trên cơ sở phân định chức năng nhiệm vụ, nội dung cụ thể của chính quyền các cấp.
Mạnh dạn áp dụng phân quyền, ủy quyền, tự quản với mục tiêu là làm cho chính quyền trung ương chỉ tập trung vào sức lực để thực hiện những chức năng, nhiệm vụ có tính chiến lược quốc gia, hàm lượng chất xám cao, tầm nhìn rộng. Đối với chính quyền địa phương, ngoài việc thực hiện nhiệm vụ bắt buộc gắn với nguồn tài chính công tại chỗ và nguồn tài chính công bổ sung từ cấp trên còn được thực hiện những nhiệm vụ có tính tự quản do chính quyền địa phương tự đề ra phù hợp với đặc thù của địa phương, không trái pháp luật. Cách làm này vừa khẳng định chính quyền địa phương là một bộ phận không thể thiếu được, không kết cấu vào bộ máy nhà nước, vừa đảm bảo được nguyên tắc chính quyền trung ương lãnh đạo thống nhất theo Hiến pháp và pháp luật, địa phương có quyền chủ động, sáng tạo trong khuôn khổ pháp luật và chịu sự kiểm tra, giám sát của trung ương.
Để tạo thế chủ động và tính độc lập tương đối của ngân sách địa phương cần nghiên cứu mở rộng hơn các quyền tự chủ tài chính của địa phương ban hành mức thu phù hợp, xóa bỏ hình thức hỗ trợ theo số chênh lệch thu - chi, thực hiện bổ sung cân đối ngân sách cho những địa phương có khó khăn nhất dựa theo các tiêu thức cụ thể về dân số, thu nhập bình quân đầu người, vị trí địa lý, mức độ hưởng thụ các dịch vụ công.
3.2.4.2 Hoàn thiện cơ chế quản lý và điều hành ngân sách
Tập trung rà soát lại các văn bản chế độ không còn phù hợp để xây dựng các văn bản mới. Cơ chế mới xây dựng cần phải thể hiện tính công khai, minh bạch, công bằng và rõ ràng, không chồng chéo.
Các đơn vị sử dụng ngân sách phần lớn là các cơ quan hành chính nhà nước và các đơn vị sự nghiệp có hoạt động gắn liền với các chức năng của bộ máy nhà nước. Một trong những "đầu vào" quan trọng của các cơ quan này là những khoản chi thường
xuyên từ ngân sách và "đầu ra" là những dịch vụ công nhằm đáp ứng các nhu cầu có tính chất chung cho toàn xã hội. Việc khoán chi phí cho các cơ quan nhà nước cũng như giao quyền tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp phải thực hiện theo Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25 tháng 4 năm 2006 của Chính phủ; khối phòng ban theo Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17 tháng 10 năm 2005 của Chính phủ; khối xã, thị trấn thực hiện theo Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22 tháng 10 năm 2009 của Chính phủ.
Thời gian tới, nên mở rộng quyền tự chủ về tài chính cho các cơ quan quản lý hành chính nhà nước và các đơn vị sự nghiệp nhà nước cung cấp các dịch vụ công thiết yếu bằng cơ chế "khoán" để tạo động lực, nâng cao năng suất lao động và hiệu quả sử dụng các nguồn nhân lực tài chính được giao, đồng thời có tiêu chuẩn rõ ràng để đánh giá số lượng và chất lượng của dịch vụ công mà cơ quan, đơn vị có trách nhiệm cung cấp; gắn chặt cơ chế chi ngân sách với việc "mua" các dịch vụ công cơ bản dành cho người dân, đặc biệt dành cho bộ phận dân cư có thu nhập thấp.
Đối với các dịch vụ công không thiết yếu phải đổi mới cơ chế cung cấp dịch vụ công phù hợp với cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Các đơn vị sự nghiệp nhà nước cung ứng dịch vụ công không thiết yếu có quyền tự chủ về tài chính, được hạch toán đủ chi phí, tự cân đối thu, chi. Xã hội hóa việc cung cấp các dịch vụ công không thiết yếu, khai thác các nguồn lực trong xã hội để đáp ứng nhu cầu đa dạng, kể cả nhu cầu của bộ phận dân cư có thu nhập cao. Nhà nước nên tạo môi trường lành mạnh bình đẳng theo pháp luật để thúc đẩy tổ chức, cá nhân và các đơn vị sự nghiệp của nhà nước phát triển ngày càng đa dạng các dịch vụ công. Tuy nhiên, nhà nước phải có quy chế giám sát chất lượng các dịch vụ công, ngăn chặn việc ép giá, nâng giá đối với các dịch vụ công không có yếu tố cạnh tranh.
Tập trung đổi mới công tác lập dự toán, xây dựng định mức chi phù hợp, tăng cường vai trò trách nhiệm của cấp cơ sở, ứng dụng tin học xây dựng cơ sở dữ liệu thí điểm việc phân bổ kinh phí theo "đầu ra".
Lập, chấp hành, quyết toán ngân sách là 3 khâu của quy trình ngân sách gắn liền với các quyền quyết định, quyền quản lý quyền kiểm tra giám sát của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, trong đó lập dự toán giữ vai trò hết sức quan trọng, không những cung cấp thông tin cần thiết nhất cho quản lý NSNN ngắn hạn, trung hạn, dài hạn mà còn tạo cơ sở cho việc đề xuất hay thay đổi các chính sách, chế độ tài chính hiện hành. Vì vậy, việc đổi mới công tác lập dự toán phải được coi là ưu tiên số 1 trong quy trình ngân sách, khắc phục tính hành chính trong công tác lập dự toán để đơn giản hóa quy trình, vừa đảm bảo được nguyên tắc tập trung nhưng cũng tôn trọng dân chủ ở cơ sở. Bên cạnh đó, việc lập dự toán phản ánh được mối liên hệ cơ bản trong việc lựa chọn và cân đối các nguồn lực tài chính phục vụ nhu cầu đầu tư phát triển và ổn định kinh tế tài chính.
- Về lập dự toán: Nội dung dự toán phải đảm bảo yêu cầu phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và chủ động trong điều hành ngân sách.
- Về thu, phải dự báo sát sự biến động các nguồn thu, sự thay đổi của cơ chế chính sách có ảnh hưởng đến thu ngân sách, chú trọng khai thác các nguồn thu tiềm năng. - Về chi, phải xác định rõ những khoản chi trọng điểm, thứ tự ưu tiên các khoản chi, kiên quyết loại bỏ những khoản chi bất hợp lý.
Trong lập dự toán ngân sách cần giảm bớt các khâu, các thủ tục rườm rà, qua đó khắc phục được sự thương lượng "co kéo" giữa các cơ quan trong quá trình lập dự toán. Mở rộng hơn các quyền tự chủ tài chính tại địa phương trên cơ sở hoàn thiện hệ thống thông tin báo cáo trung thực, kịp thời kiểm tra, kiểm soát nghiêm ngặt.
Về quy trình chi NSNN: Thực hiện được nguyên tắc cấp phát thanh toán trực tiếp qua hệ thống Kho bạc nhà nước cho tất cả các đối tượng sử dụng ngân sách. Từ đó ngân sách được kiểm soát rất chặt chẽ và đúng mục đích, tăng thẩm quyền quyết định cho thủ trưởng đơn vị. Để thực hiện được điều này, cần hoàn thiện hệ thống định mức tiêu chuẩn chi tiêu, hoàn chỉnh công tác lập dự toán để làm căn cứ cho đơn vị sử dụng ngân sách ra lệnh chuẩn chi kèm hồ sơ thanh toán gửi Kho bạc Nhà nước để cấp phát thanh toán trực tiếp cho người hưởng lương, người cung cấp hàng hóa, dịch vụ hay người
nhận thầu. Tuy nhiên, cần linh hoạt đối với những khoản chi nhỏ, không nhất thiết phải cấp phát trực tiếp mà có thể giao quyền chủ động cho đơn vị chi tiêu theo dự toán được duyệt.
Kho bạc Nhà nước tham gia điều hành quỹ ngân sách để đảm bảo khả năng thanh toán của ngân sách. Cơ quan chủ quản phối hợp với cơ quan tài chính lập và phân bổ dự toán chi tiết cho các đơn vị trực thuộc của mình và gửi kết quả phân bổ cho Kho bạc Nhà nước để làm căn cứ cấp phát. Tiếp tục đẩy mạnh phân cấp, đổi mới công tác phân bổ kế hoạch đầu tư hướng dẫn tới xây dựng và điều hành kế hoạch đầu tư dài hạn, phân kỳ đầu tư gắn với mục tiêu các chương trình. Tăng cường vai trò trách nhiệm của chủ tài khoản, tăng trách nhiệm kiểm tra giám sát của phòng Tài chính - Kế hoạch huyện.
Về quyết toán ngân sách: Thủ trưởng các đơn vị sử dụng ngân sách chịu trách nhiệm về báo cáo quyết toán của đơn vị mình và các đơn vị trực thuộc. Cơ quan Kế hoạch - Tài chính chỉ thực hiện chức năng thẩm định và tổng hợp quyết toán đơn vị dự toán cấp I để tổng hợp và trình cấp có thẩm quyền. Quốc hội chỉ phê chuẩn quyết toán ngân sách trung ương và thông qua tổng hợp quyết toán NSNN; Hội đồng nhân dân huyện phê chuẩn quyết toán cấp mình và cấp dưới.