6. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
2.1. Thực trạng pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trƣờng
VIỆT NAM
2.1. Thực trạng pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trƣờng môi trƣờng
2.1.1. Sơ lược lịch sử hình thành và phát triển pháp luật xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường
Pháp luật bảo vệ môi trƣờng là lĩnh vực pháp luật ra đời muộn so với lĩnh vực khác. Trƣớc thời kỳ Đổi mới (12/1986), chúng ta chỉ có một vài quy định về bảo vệ môi trƣờng rải rác trong một số văn bản quy phạm pháp luật. Và các văn bản quy phạm pháp luật này không phải là văn bản chuyên biệt về môi trƣờng. Sau khi đi vào xây dựng nền kinh tế thị trƣờng việc mở rộng sản xuất, kinh doanh là tất yếu. Chính điều đó đặt ra yêu cầu bảo vệ môi trƣờng, tài nguyên thiên nhiên trƣớc sự tác động tiêu cực của phát triển kinh tế với các yếu tố này. Năm 1993, Luật Bảo vệ môi trƣờng ra đời nhƣ một bƣớc ngoặt lớn trong lịch sử xây dựng và phát triển lĩnh vực pháp luật này. Lần đầu tiên ở nƣớc ta có một văn bản quy phạm pháp luật riêng biệt về bảo vệ môi trƣờng. Đứng trƣớc tình hình đó, nhu cầu ban hành văn bản về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng là tất yếu. Nhƣng phải một thời gian dài sau đó, nƣớc ta mới có Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng. Cụ thể đó là Nghị định số 26/CP ngày 26/04/1996 của Chính phủ. Cũng từ đây, công tác xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng dần đƣợc chú trọng. Có thể nói, Luật Bảo vệ môi trƣờng năm 1993 và Nghị định số 26/CP ngày 26/04/1996 đã góp phần rất lớn và công tác đấu tranh, phòng chống vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trƣờng. Ngày 12/05/2004, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 21/2004/NĐ-
CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng thay thế Nghị định số 26/CP.
Luật Bảo vệ môi trƣờng năm 2005 ra đời có nhiều nội dung mới thay thế Luật Bảo vệ môi trƣờng năm 1993. Chính phủ ban hành Nghị định số 81/2006/NĐ-CP ngày 09/08/2006 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng thay thế Nghị định 121/2004/NĐ-CP nhằm phù hợp giữa quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng và Luật bảo vệ môi trƣờng 2005. Đứng trƣớc bối cảnh Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002 đƣợc sửa đổi bổ sung (năm 2007, 2008), nhiều quy định của Nghị định số 81/2006/NĐ-CP, thể hiện rõ sự lỗi thời. Chính vì vậy, ngày 31/12/2009, Chính phủ ban hành Nghị định số 117/2009/NĐ-CP về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng thay thế Nghị định số 81/2006/NĐ-CP.
Khi Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 ra đời thay thế Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 2002 (sửa đổi bổ sung năm 2007, 2008) trƣớc đây, Nghị định số 117/2009/NĐ-CP cần đƣợc sửa đổi để phù hợp với Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020). Hơn nữa, nhiều quy định trong Nghị định số 117/2009/NĐ-CP không đáp ứng nhu cầu xử phạt trƣớc sự phát triển của kinh tế - xã hội mới. Ngày 30/12/2013, Chính phủ ban hành Nghị định số 179/2013/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng thay thế Nghị định số 117/2009/NĐ-CP. Luật Bảo vệ môi trƣờng năm 2014 ra đời có nhiều nội dung mới so với Luật Bảo vệ moi trƣờng năm 2005. Sau đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 155/2016/NĐ-CP ngày 18/11/2016 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng thay thế Nghị định số 179/2013/NĐ-CP nhằm phù hợp với Luật Bảo vệ môi trƣờng mới. Và tính đến thời điểm hiện tại, Nghị định số 155/2016/NĐ-CP ngày 18/11/2016 vẫn đang có hiệu lực thi hành.
2.1.2. Những quy định pháp luật hiện hành về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường trong lĩnh vực bảo vệ môi trường
Nội dung chủ yếu của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng đƣợc quy định trong Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020)và Nghị định số 155/2016/NĐ- CP ngày 18/11/2016. Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định những vấn đề cơ bản về xử lý vi phạm hành chính. Trên cơ sở những quy định đó, Chính phủ ban hành những Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực cụ thể. Những nội dung chủ yếu của pháp luật xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng gồm:
2.1.2.1. Hành vi vi phạm
Nghị định số 155/2016/NĐ-CP ngày 18/11/2016 quy định những hành vi bị coi là vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng theo hƣớng liệt kê. Cùng với liệt kê những hành vi đó, Nghị định xác định luôn mức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả cho từng hành vi đó. Ví dụ tại Điều 16 của Nghị định này có quy định: “Hành vi thải bụi, khí thải vượt quy chuẩn kỹ thuật về chất thải từ 1,1 đến dưới 1,5 lần hoặc thải bụi, khí thải vượt quy chuẩn kỹ thuật về chất thải dưới 1,1 lần trong trường hợp tái phạm, vi phạm nhiều lần bị xử phạt như sau:
a) Phạt tiền từ 10.000.000 đồng đến 20.000.000 đồng trong trường hợp lưu lượng khí thải nhỏ hơn 500 m³/giờ;
Nghị định cũng xác định rõ các hành vi vi phạm hành chính có liên quan đến lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng mà không quy định tại Nghị định này thì áp dụng theo quy định tại các Nghị định khác của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nƣớc có liên quan để xử phạt. Ví dụ: Hành vi thăm dò, khai thác nƣớc dƣới đất thuộc trƣờng hợp phải đăng ký mà
không đăng ký sẽ bị xử phạt theo quy định tại Nghị định số 33/2017/NĐ-CP ngày 03/04/2017 Quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tài nguyên nƣớc và khoáng sản.
2.1.2.2. Hình thức xử phạt a. Hình thức xử phạt chính
Hình thức xử phạt chính giữ vai trò rất quan trọng trong xử phạt vi hạm hành chính lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng. Hình thức xử phạt chính gồm có:
- Phạt cảnh cáo
Theo quy định tại Điều 22 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), có hai trƣờng hợp cơ bản áp dụng biện pháp xử phạt cảnh cáo. Trƣờng hợp thứ nhất: áp dụng đối với cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính không nghiêm trọng, có tình tiết giảm nhẹ và theo quy định bị áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo; Trƣờng hợp thứ hai: áp dụng đối với mọi hành vi vi phạm hành chính do ngƣời chƣa thành niên từ đủ 14 tuổi đến dƣới 16 tuổi thực hiện. Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định điều kiện chung nhất áp dụng biện pháp cảnh cáo đó là: vi phạm hành chính không nghiêm trọng, có tình tiết giảm nhẹ và “nhƣờng” việc quy định các trƣờng hợp cụ thể nào bị phạt cảnh cáo cho các Nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong từng lĩnh vực cụ thể. Với quy định “theo quy định bị áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo”, các Nhà làm luật đã khẳng định rõ ràng, một hành vi vi phạm nếu không có quy định về áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo thì không áp dụng hình thức xử phạt này. Theo quy định của Nghị định số 155/2016/NĐ-CP, số lƣợng những hành vi bị áp dụng hình thức phạt cảnh cáo không nhiều.
- Phạt tiền
Phạt tiền nghiêm khắc hơn so với cảnh cáo vì phạt tiền tƣớc đi một phần quyền sở hữu của chủ thể vi phạm. Biện pháp phạt tiền đƣợc áp dụng khi không thể cảnh cáo đƣợc nữa. Điều đó có nghĩa là đối với một hành vi vi
phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng không đồng thời áp dụng cả cảnh cáo và phạt tiền. Theo quy định của Nghị định số 155/2016/NĐ-CP, đa số các hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng bị áp dụng hình thức phạt tiền. Nghị định quy định khung phạt tiền áp dụng cho từng hành vi vi phạm cụ thể. Ví dụ: “Phạt tiền từ 1.500.000 đồng đến 2.000.000 đồng đối với hành vi không xây lắp công trình bảo vệ môi trường
theo quy định” (điểm d khoản 1 Điều 8).
b. Hình thức xử phạt bổ sung
Khi thực hiện hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng, ngoài việc bị áp dụng hình thức xử phạt chính, các chủ thể vi phạm còn có thể bị áp dụng hình thức xử phạt bổ sung. Theo quy định của Nghị định số 155/2016/NĐ-CP, các hình thức xử phạt bổ sung gồm:
- Tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề (Giấy phép hành nghề) hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn
Trong quá trình hoạt động, các chủ thể có thể đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền cấp cho một hoặc một số loại giấy phép, chứng chỉ hành nghề nhất định. Giấy phép, chứng chỉ hành nghề trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng rất đa dạng, Ví dụ: Giấy chứng nhận đạt tiêu chuẩn môi trƣờng; Giấy phép quản lý chất thải nguy hại; Giấy phép xả nƣớc thải vào nguồn nƣớc; Giấy chứng nhận đủ điều kiện nhập khẩu phế liệu; … Tƣớc quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề là tƣớc bỏ quyền của chủ thể đƣợc cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền cho phép ghi trong giấy phép. Mục đích của hoạt động này là triệt tiêu điều kiện để chủ thể không thể tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm. Các giấy phép môi trƣờng do cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền cấp cho chủ thể có thể bị tƣớc nếu chủ thể có hành vi vi phạm liên quan trực tiếp tới các quy định về sử dụng giấy phép đó. Trong thời hạn bị tƣớc, chủ thể mất quyền tiến hành các hoạt động ghi trong giấy phép.
chỉ hoạt động có thời hạn. Theo đó, biện pháp này có tác dụng thay thế biện pháp tƣớc quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề. Về nguyên tắc, biện pháp này đƣợc áp dụng khi chủ thể vi phạm không có giấy phép, chứng chỉ hành nghề (Có thể là lĩnh vực hoạt động không cần thiết phải xin giấy phép, chứng chỉ hoặc chủ thể đã không thủ tục nghĩa vụ xin phép). Mục đích của biện pháp đình chỉ hoạt động có thời hạn cũng là ngăn chặn hành vi vi phạm, giảm thiểu đến mức tối đa những thiệt hại có thể gây ra cho môi trƣờng. Trong Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định rõ trƣờng hợp nào bị áp dụng biện pháp đình chỉ có thời hạn và thời gian đình chỉ là bao lâu.
- Tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính
Trong quá trình thực hiện hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng, các chủ có thể phải sử dụng những phƣơng tiện nhất định. Cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền khi phát hiện ra hành vi vi phạm hành chính thì sẽ áp dụng biện pháp cƣỡng chế để tang vật, phƣơng tiện, tiền, hàng hóa có liên quan trực tiếp tới vi phạm vào công quỹ nhà nƣớc. Việc tịch thu tang vật, phƣơng tiện nhƣ vậy cũng giúp ngăn chặn đƣợc hành vi vi phạm và những tổn thất gây ra cho môi trƣờng. Đồng thời, tang vật, phƣơng tiện cũng là chứng cứ để xác định có hành vi phạm pháp hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng hay không và nếu có thì mức độ nghiêm trọng nhƣ thế nào. Điều kiện để áp dụng hình thức xử phạt này là: Hành vi vi phạm nghiêm trọng đƣợc thực hiện do lỗi cố ý; Vật, tiền, hàng hóa, phƣơng tiện là tang vật trực tiếp của vi phạm hành chính hoặc đƣợc trực tiếp sử dụng để thực hiện hành vi vi phạm hành chính, mà nếu không có vật, tiền, hàng hóa, phƣơng tiện này, thì không thể thực hiện đƣợc hành vi vi phạm.
c. Biện pháp khắc phục hậu quả
Biện pháp khắc phục hậu quả có vị trí quan trọng trong công tác xử lý vi phạm hành chính là dựa trên nguyên tắc:“mọi hậu quả do vi phạm hành chính
xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020)). Nếu nhƣ việc sử dụng các biện pháp xử phạt để trừng phạt, răn đe và ngăn ngừa những chủ thể vi phạm thì việc áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả góp phần khắc phục những thiệt hại do hành vi vi phạm hành chính gây ra, duy trì trật tự quản lý nhà nƣớc, bảo vệ lợi ích chung của toàn xã hội và thể hiện đƣợc tính kiên quyết và triệt để trong xử lý vi phạm hành chính.
Các biện pháp khắc phục hậu quả trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng đƣợc quy định tại khoản 3 Điều 4 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP ngày. Theo đó, chủ thể có hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng ngoài bị áp dụng các hình thức xử phạt còn có thể bị áp dụng một hoặc nhiều biện pháp khắc phục hậu quả, nhƣ: Buộc khôi phục lại tình trạng môi trƣờng ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm hành chính gây ra; buộc trồng lại, chăm sóc và bảo vệ diện tích khu bảo tồn đã bị phá hủy, phục hồi sinh cảnh ban đầu cho các loài sinh vật, thu hồi nguồn gen từ các hoạt động tiếp cận nguồn gen trái pháp luật;
2.1.2.3. Thẩm quyền xử phạt
Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng đƣợc giao cho cơ quan quản lý hành chính nhà nƣớc. Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng hiện nay đƣợc quy định từ Điều 50 đến Điều 53 của Nghị định số 155/2016/NĐ-CP. Theo đó, thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng đƣợc trao chủ yếu cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp, Công an nhân dân, Thanh tra chuyên ngành. Ngoài ra, một số chủ thể khác cũng có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng nhƣng bị hạn chế hơn nhƣ: Bộ đội biên phòng, Cảnh sát biển, Hải quan, Kiểm lâm, Quản lý thị trƣờng, Thuế, Cảng vụ hàng hải, Cảng vụ đƣờng thủy nội địa. Nghị định số 155/2016/NĐ-CP xác định thẩm quyền xử phạt theo phƣơng án liệt kê biện
pháp xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả mà từng chủ thể có thẩm quyền đƣợc áp dụng.
Nghị định 155/2016/NĐ-CP đã quy định rất cụ thể thẩm quyền xử lý vi phạm của từng chủ thể. Việc phân định cụ thể này thể hiện tại Điều 54 của Nghị định. Theo đó, mỗi chủ thể có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng thuộc lĩnh vực và phạm vi quản lý của mình đối với các hành vi vi phạm đƣợc quy định chi tiết đến từng khoản, Điều của Nghị định. Ví dụ: “Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính theo thẩm quyền và phạm vi quản lý của mình đối với các hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường quy định tại các Điều 11, 19, 20, 28, 30, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46 và 47 của Nghị định này” (Điều 52).
2.1.2.4. Thời hiệu xử phạt
Nghị định số 155/2016/NĐ-CP không quy định về thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trƣờng. Vì vậy, xem xét vấn đề