“Cơ chế” là “cách thức mà theo đó một quá trình được thực hiện"[30]. Cơ
chế thường được nhắc tới nhiều trong các đời sống chính trị và pháp lý khi đề cập tới cơ chế điều hành và quản lý xã hội. Cơ chế được hình thành từ những quy định pháp luật liên quan tới thành lập, cơ cấu tổ chức, nguyên tắc hoạt động, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, tổ chức trong xã hội. Nói tới cơ chế thanh tra, giám sát ngân hàng có thể hiểu đó là hệ thống vận hành trong hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng của ngân hàng trung ương, bao gồm trong đó tất cả các yếu tố: chủ thể thanh tra, giám sát ngân hàng; đối tượng thanh tra, giám sát ngân hàng; nguyên tắc thanh tra, giám sát ngân hàng; phương pháp thực hiện nghiệp vụ thanh tra, giám sát ngân hàng; nội dung của thanh tra, giám sát ngân hàng…
1.2.2.1. Chủ thể thanh tra, giám sát ngân hàng
Các quy định về chủ thể tiến hành hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng không hoàn toàn giống nhau giữa các nước. Tuy nhiên, có một đặc điểm chung là ở hầu hết các quốc gia, hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng đều được giao cho một cơ quan chuyên môn nhất định – với tư cách là một định chế độc lập với cơ quan quản lý hoặc một định chế trực thuộc một cơ quan quản lý nhất định.
Mô hình thứ nhất, chủ thể thanh tra giám sát ngân hàng là một cơ quan
chuyên trách trực thuộc Ngân hàng trung ương và do Ngân hàng trung ương trực tiếp chỉ đạo, điều hành các hoạt động nghiệp vụ. Cơ quan này được thiết kế như là một bộ phận trong cơ cấu tổ chức của Ngân hàng trung ương nhằm giúp Ngân hàng trung ương thực hiện những chức năng cơ bản mình. Trong khoảng 10 năm gần đây, một số nước theo mô hình này đã thực hiện một bước cải cách, theo hướng tách cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng ra khỏi cơ cấu tổ chức của
20
Ngân hàng trung ương để tiến hành chuyên môn hóa hoạt động của cơ quan này, tăng tính độc lập trong quá trình kiểm tra, giám sát của cơ quan này trong mối quan hệ với Ngân hàng trung ương. Hiện nay, mô hình hoạt động thứ nhất này đang được áp dụng ở Việt Nam và một số nước khác. Trong tương lai, chúng ta cần lựa chọn một hướng cải cách sao cho phù hợp với thông lệ quốc tế về cơ quan thanh tra ngân hàng.
Mô hình thứ hai, chủ thể thanh tra, giám sát ngân hàng là một cơ quan
chuyên trách trực thuộc Bộ Tài chính. Mô hình này đồng nhất hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng với hoạt động quản lý hành chính nhà nước về tài chính. Theo đó, Bộ Tài chính là cơ quan trực tiếp chỉ đạo, điều hành hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng vì mục tiêu ổn định và đảm bảo an toàn cho nền tài chính quốc gia cũng như cho hệ thống tín dụng.
Mô hình thứ ba, chủ thể thanh tra giám sát ngân hàng là một chế định độc
lập nằm ngoài hệ thống các cơ quan quản lý hành chính. Mô hình này hiện nay được áp dụng rộng rãi ở nhiều nước trên thế giới, với mục tiêu tách bạch chuyên môn giám sát ngân hàng với chuyên môn thuần túy về quản lý hành chính công.
Trong giai đoạn hiện nay, với định hướng mục tiêu xây dựng phương pháp thanh tra, giám sát dựa trên cơ sở rủi ro và áp dụng chuẩn mực quốc tế về giám sát ngân hàng (các nguyên tắc cơ bản của Ủy ban Basel), hầu hết các quốc gia đã tìm cách trao quyền thanh tra, giám sát ngân hàng cho một cơ quan chuyên trách và hoạt động một cách chuyên nghiệp. Chẳng hạn, Ba Lan có Ủy ban Giám sát Ngân hàng Ba Lan (CBS), Cơ quan quản lý tiền tệ Singapore (MAS), Ủy ban Quản lý Ngân hàng Trung Quốc (CBRC), Cơ quan thanh tra Ngân hàng Úc (APRA)…
1.2.2.2. Đối tượng thanh tra, giám sát ngân hàng
Mục đích của hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng là nhằm bảo đảm sự ổn định của hoạt động ngân hàng, bảo đảm sự an toàn trong hoạt động tín dụng đối với người cho vay, chính vì thế, đối tượng của hoạt động thanh tra,
21
giám sát ngân hàng là những chủ thể có khả năng gây ảnh hưởng đến sự an toàn của hoạt động kinh doanh ngân hàng.
Theo thông lệ quốc tế, đối tượng thanh tra, giám sát ngân hàng chủ yếu là các TCTD, phổ biến nhất là các ngân hàng thương mại. Ngoài ra còn có các đối tượng khác mà hoạt động của nó liên quan đến hoạt động ngân hàng.
1.2.2.3. Nguyên tắc thanh tra, giám sát ngân hàng
Nhắc tới cơ chế của hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng không thể không nhắc tới những nguyên tắc làm nền tảng cơ sở cho hoạt động này. Mặc dù có sự khác nhau giữa quy định của các nước về nguyên tắc thanh tra, giám sát ngân hàng nhưng hầu hết nguyên tắc thanh tra, giám sát ngân hàng đều có điểm chung đó là phải tôn trọng tính tối cao của pháp luật, đảm bảo tính khách quan, trung thực khi tiến hành phân tích, đánh giá sự kiện và đưa ra các quyết định giải quyết nhanh chóng, kịp thời, hiệu quả.
Để nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra, giám sát ngành ngân hàng, nhằm đưa ra những chuẩn mực quốc tế trong hoạt động này, Ủy ban Basel về giám sát ngân hàng đã đưa ra 25 nguyên tắc cơ bản đảm bảo hiệu quả cho một hệ thống thanh tra, giám sát ngân hàng hiện đại. Quan điểm của Basel là sự yếu kém trong hệ thống ngân hàng của một quốc gia có thể ảnh hưởng tới sự ổn định về tài chính không chỉ trong phạm vi quốc gia đó mà trên phạm vi toàn cầu. Chính vì thế, đây là vấn đề cần được cơ quan giám sát tại các quốc gia và Ủy ban Basel về Giám sát Nghiệp vụ ngân hàng đặc biệt quan tâm. Bộ nguyên tắc cơ bản của Ủy ban Basel bao hàm một số nhóm nội dung chủ yếu sau:
- Nhóm 1: Các Nguyên tắc thuộc cụm chủ đề về điều kiện tiên quyết cho việc giám sát ngân hàng hiệu quả: cụm chủ đề này được thể hiện bởi nguyên tắc
1. Nguyên tắc chỉ ra điều kiện của một hệ thống giám sát nghiệp vụ ngân hàng có hiệu quả là: i) phải có một khung pháp lý phù hợp; ii) phân định mục tiêu, nguồn lực và trách nhiệm rõ ràng giữa các cơ quan giám sát; iii) quy định về chia sẻ và bảo mật thông tin.
22
Nguyên tắc số 1 quy định rõ: Một hệ thống giám sát nghiệp vụ ngân hàng có hiệu quả phải là một hệ thống phân định trách nhiệm và mục tiêu rõ ràng đối với từng cơ quan tham gia trong quá trình giám sát các ngân hàng. Mỗi cơ quan đó phải có nguồn lực hoạt động độc lập và phù hợp. Phải có một khung pháp lý phù hợp cho việc giám sát nghiệp vụ ngân hàng, bao gồm cả các điều khoản liên quan đến quyền hạn của các tổ chức ngân hàng và công tác giám sát hiện nay của chính họ; quyền giải quyết những vấn đề liên quan đến việc tuân thủ luật pháp, các vấn đề về an toàn hoạt động của các ngân hàng, và quyền được bảo vệ hợp pháp đối với các chuyên gia giám sát. Đồng thời có các quy định cần thiết về việc chia sẻ thông tin giữa các chuyên gia giám sát và việc bảo mật các thông tin đó.
- Nhóm 2: Các nguyên tắc thuộc cụm chủ đề cấp phép và cơ cấu: bao
gồm từ nguyên tắc 2 đến nguyên tắc 5, với các nội dung chính:
i) Xác định rõ ràng các hoạt động tổ chức tài chính được phép làm và chịu sự giám sát: Việc hoạt động dưới bất cứ hình thức nào dưới danh nghĩa hoặc sử
dụng danh nghĩa “ngân hàng” cần phải được kiểm soát chặt chẽ;
ii) Cơ quan cấp phép phải được trao quyền đưa ra các tiêu chí và bác bỏ đơn xin thành lập nếu không đạt yêu cầu. Tối thiểu quá trình cấp phép phải thực hiện các công đoạn là đánh giá cơ cấu sở hữu tổ chức của nghiệp vụ ngân hàng, Ban giám đốc và các cán bộ quản lý chủ chốt, kế hoạch kinh doanh và kiểm soát nội tại, dự báo tình hình tài chính tương lai, bao gồm cả vốn cơ bản. Nếu chủ sở hữu hoặc cơ quan mẹ đề xuất là một ngân hàng nước ngoài, cần phải có sự cho phép của chuyên gia giám sát nơi mà ngân hàng mẹ mang quốc tịch;
iii) Chuyên gia giám sát nghiệp vụ ngân hàng phải được có quyền rà soát và từ chối bất kỳ một đề xuất nào đối với việc chuyển quyền sở hữu hoặc quyền kiểm soát ngân hàng hiện tại cho các bên khác; Có quyền thiết lập các tiêu chí để rà soát việc bổ sung và đầu tư lớn của ngân hàng, đảm bảo là các chi nhánh hoặc cơ cấu của ngân hàng không bị chịu rủi ro hoặc làm cản trở đến hiệu quả hoạt động công tác giám sát. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
23
- Nhóm 3: Các nguyên tắc thuộc cụm chủ đề về các quy định và yêu cầu thận trọng: cụm chủ đề bao gồm từ nguyên tắc số 6 đến số 15. Nội dung chính
của nhóm nguyên tắc là đưa ra các chuẩn mực mà các chuyên gia giám sát nghiệp vụ ngân hàng được làm và nhất thiết phải biết xử lý trong hoạt động của mình ví dụ như: yêu cầu về an toàn vốn cho các ngân hàng, xác định rõ những khu vực nào của vốn ngân hàng chịu rủi ro; đánh giá các chính sách, thực tiễn hoạt động, các thủ tục cho vay vốn, đầu tư, việc kiểm soát vốn vay hiện tại và hồ sơ đầu tư của ngân hàng đó; đánh giá chất lượng tài sản và tính thích hợp của các điều khoản chống thất thoát và quỹ dự trữ thất thoát khoản vay. Cụ thể:
+ Đưa ra các yêu cầu về vốn an toàn và phù hợp cho tất cả các ngân hàng; Xác định rõ những khu vực nào của vốn ngân hàng chịu rủi ro; Tối thiểu đối với một ngân hàng quốc tế thì những yêu cầu đó không được thấp hơn những yêu cầu đã đưa ra trong Hiệp định vốn Basel và các tài liệu sửa đổi sau đó.
+ Đánh giá các chính sách, thực tiễn hoạt động, các thủ tục cho vay vốn, đầu tư, việc kiểm soát vốn vay hiện tại và hồ sơ đầu tư của ngân hàng đó.
+ Đánh giá chất lượng tài sản và tính thích hợp của các điều khoản chống thất thoát và quỹ dự trữ thất thoát khoản vay.
+ Phải biết chắc chắn là các ngân hàng có hoặc buộc phải có hệ thống quản lý thông tin để cơ quan quản lý xác định được các đối tượng vay và có những hạn chế nghiêm ngặt tránh hiện tượng ngân hàng chỉ tập trung cho một số bên vay nhất định.
+ Phải đưa ra các yêu cầu đối với việc cho vay một số công ty và cá nhân nào đó là dựa trên điều kiện tự do "trong tầm tay" (arm’s- length), và việc kéo dài thời hạn vay phải được giám sát chặt chẽ.
+ Phải biết chắc là các ngân hàng có các chính sách, biện pháp phù hợp xác định, giám sát và kiểm soát rủi ro quốc gia và rủi ro chuyển dịch trong các hoạt động cho vay và đầu tư quốc tế và việc duy trì khoản dự trữ phù hợp cho các rủi ro nói trên.
24
+ Phải biết chắc là các ngân hàng đã có một hệ thống đo lường, giám sát, kiểm soát chính xác những rủi ro thị trường, áp đặt những biện pháp hạn chế khi tiếp cận thị trường nhiều rủi ro ngay cả khi đã được bảo lãnh.
+ Phải biết chắc là các ngân hàng đã thiết lập quy trình quản lý rủi ro tổng thể phục vụ cho việc xác định, đo lường, giám sát và kiểm soát các rủi ro vật chất và nắm giữ vốn để ngăn ngừa rủi ro.
+ Phải biết là các ngân hàng có hệ thống kiểm soát nội bộ hiện tại phù hợp với tính chất và quy mô hoạt động của ngân hàng.
+ Phải biết là ngân hàng có chính sách, thực tiễn và cơ chế hoạt động phù hợp, bao gồm cả các quy định nghiêm ngặt về “hiểu rõ khách hàng của bạn”, nhằm thúc đẩy các tiêu chuẩn về đạo đức nghề nghiệp, trình độ chuyên môn trong ngành tài chính và ngăn ngừa các hiện tượng phạm pháp có thể xảy ra.
- Nhóm 4: Các nguyên tắc thuộc cụm chủ đề về giám sát nghiệp vụ ngân hàng hiện nay: bao gồm từ nguyên tắc số 16 đến nguyên tắc số 20.
Một hệ thống giám sát nghiệp vụ ngân hàng hiệu quả cần phải: + Bao gồm cả giám sát tại chỗ và không tại chỗ.
+ Thường xuyên liên hệ với Ban giám đốc ngân hàng và hiểu rõ về hoạt động của ngân hàng.
+ Xây dựng các biện pháp thu thập, rà soát và phân tích các báo cáo, thống kê của ngân hàng theo hình thức đơn lẻ và tổng hợp.
+ Có biện pháp thẩm định độc lập các thông tin giám sát thông qua kiểm tra trực tiếp tại chỗ hoặc sử dụng các kiểm toán viên độc lập.
+ Liên tục tăng cường yếu tố năng lực chuyên gia giám sát trong việc giám sát hoạt động của nhóm các ngân hàng một cách tổng quát.
- Nhóm 5: Nguyên tắc thuộc cụm chủ đề yêu cầu về thông tin: chủ đề này
có 1 nguyên tắc số 21 chỉ ra cán bộ giám sát phải biết chắc mỗi ngân hàng có hệ thống lưu trữ tài liệu phù hợp cho phép chuyên gia giám sát có thể tiếp cận và thấy được tình hình tài chính thực tế của ngân hàng.
25
- Nhóm 6: Nguyên tắc thuộc cụm chủ đề quyền hạn hợp pháp của chuyên gia giám sát: cụm chủ đề này có 1 nguyên tắc số 22 chỉ ra các biện pháp giám
sát bắt buộc để có thể đưa ra được hành động can thiệp kịp thời khi ngân hàng không đáp ứng được những yêu cầu cơ bản (ví dụ tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu không đảm bảo, năng lực quản trị điều hành yếu...). Trong trường hợp khẩn cấp, hoạt động can thiệp này bao gồm cả việc thu hồi giấy phép lập tức hoặc đề nghị thu hồi giấy phép hoạt động.
-Nhóm 7: Các nguyên tắc thuộc cụm chủ đề nghiệp vụ ngân hàng xuyên biên giới: cụm chủ đề này bao gồm từ nguyên tắc số 23 đến nguyên tắc số 25
với nội dung:
+ Thực hiện nghiệp vụ giám sát tổng hợp các tổ chức ngân hàng có giao dịch quốc tế, giám sát và áp dụng các thông lệ cơ bản phù hợp trong tất cả các giao dịch của các ngân hàng khi tiến hành giao dịch quốc tế, trước nhất là tại các chi nhánh, liên doanh và cơ sở ngân hàng quốc tế.
+ Thiết lập quan hệ và hệ thống trao đổi thông tin với các chuyên gia giám sát khác, trước nhất là với chuyên gia giám sát của nước sở tại.
+ Yêu cầu các ngân hàng nước ngoài hoạt động theo đúng các tiêu chuẩn ngang bằng tiêu chuẩn của các ngân hàng trong nước và phải trao đổi thông tin với các chuyên gia giám sát nước sở tại về hoạt động của mình nhằm có được sự giám sát tông quát và bình đẳng nhất. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Việc nghiên cứu và áp dụng thống nhất các nguyên tắc này của Ủy ban Basel sẽ là giải pháp tốt nhất để nâng cao năng lực giám sát ngân hàng ở tất cả các nước.
Uỷ Ban Basel hoàn toàn tin tưởng rằng việc áp dụng đồng nhất các nguyên tắc cơ bản ở mỗi nước sẽ là một bước đi quan trọng trong việc nâng cao tính ổn định tài chính của các quốc gia trong nội tại từng nước và trên toàn cầu.
Bộ nguyên tắc này được coi là chuẩn mực tốt nhất hiện nay cho việc thực thi hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng của mỗi quốc gia nói riêng và trên thế giới nói chung, khi mà hoạt động tín dụng ngân hàng đã vượt qua biên giới nhiều quốc gia, đòi hỏi sự hợp tác quốc tế mạnh mẽ và toàn diện [9].
26
1.2.2.4. Phương pháp thanh tra, giám sát ngân hàng
Hoạt động thanh tra, giám sát ngành ngân hàng trên thế giới thường được