III. TỔ CHỨC QUẢN LÝ CÁC HOẠT ĐỘNG BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG
1.Chính sách tài khóa
(Sử dụng tư liệu bài viết “Tăng cường hiệu quả phối hợp giữa chính sách tiền tệ và chính sách tài khoá ở Việt Nam”, TS - Nguyễn Đại La, trang web NHNN.
Bài viết “Đánh giá mức độ bền vững của ngân sách nhà nước Việt Nam trong điều kiện hiện nay”, TS Bùi Đường Nghiêu, Tạp chí Nghiên cứu Kinh tế, số 1/2006).
Nhiều năm qua, chính sách tài khóa của nước ta được điều hành một cách thận trọng với mục tiêu nhằm bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô, tiền đề cho phát triển kinh tế bền vững. Cụ thể, thực hiện chính sách cân đối ngân sách một cách tích cực và ngày càng có những tiến bộ quan trọng, có dự trữ, giữ bội chi ở mức hợp lý, tổng nợ khu vực công (cả nợ nước ngoài và nợ trong nước) thấp, luôn ở tình trạng có thể kiểm soát được. Tuy nhiên đi sâu vào tìm hiểu quy mô và cơ cấu thu, chi NSNN còn có nhiều điều bất ổn, có nguy cơ đe dọa đến tính bền vững và có chất lượng của Ngân sách Nhà nước (NSNN).
a. Thu NSNN
Từ trước những năm 1990, NSNN thường xuyên bị thâm hụt trầm trọng và thường phải bù đắp bằng cách NHTW phát hành tiền mới hoặc từ các khoản vay nợ nước ngoài. Từ sau năm 1990, thâm hụt NSNN đã giảm dần tới mức hợp lý, quản lý NSNN đã được tăng cường theo hướng không ngừng cải thiện thu Ngân sách.
Về cơ cấu thu, đã dựa vào nguồn nội lực trong nước là chính, chiếm khoảng 98%,
thu từ viện trợ nước ngoài chiếm phần không đáng kể. Chính sách thuế được đổi mới theo hướng đa dạng hóa cơ sở thuế để tăng thu, mỗi năm thu thuế chiếm khoảng 13% GDP. Tuy nhiên, các khoản thu ít có tính ổn định bền vững chiếm tỷ trọng lớn như thu từ dầu thô; từ nhà đất; thu sổ xố kiến thiết; thu từ xuất nhập khẩu… Cụ thể chiếm 59,4% tổng thu NSNN năm 2004, chiếm 55,73% năm 2005. Trong đó chiếm tỷ trọng cao nhất là dầu thô chiếm 22,4% tổng thu NSNN năm 2004; các hoạt động liên quan đến XNK chiếm 21,3%. Các khoản thu có tính bền vững là các khoản thu từ các sắc thuế (chủ yếu là thuế thu GTGT, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân, thuế thu nhập đặc biệt) thu từ các doanh nghiệp chỉ chiếm dưới 50% tổng thu NSNN (40,6% năm 2004; 44,27% năm 2005). Cơ cấu thu theo thành phần kinh tế đã có những bước chuyển biến theo hướng thu từ khu vực kinh tế ngoài Nhà nước có xu hướng tăng, đặc biệt thu từ khu vực có vốn đầu tư nước ngoài mới xuất hiện từ năm 1994 nhưng đến nay đã chiếm 9,8% tổng thu NSNN. Cơ cấu thu phản ánh tính chưa bền vững của NSNN, qua đó cho thấy hiệu quả của nền kinh tế còn thấp đóng góp chưa nhiều vào Ngân sách quốc gia.
Về quy mô thu, quy mô thu Ngân sách năm 2005 tăng 28 lần so với năm 1990,
bình quân tăng 24,4%/năm. Tỷ suất thu NSNN từ 13,8% so GDP năm 1991 tăng lên
22,5% vào năm 2005. Quy mô thu Ngân sách tăng cả về số tuyệt đối và tỷ trọng so với GDP dù trong bối cảnh chúng ta thực hiện rất nhiều chính sách ưu đãi, miễn, giảm thuế như: miễn thuế sử dụng đất nông nghiệp, bỏ thu sử dụng vốn, để lại tiền trích khấu hao tài sản cho doanh nghiệp tái đầu tư, thực hiện cắt giảm thuế quan phục vụ hội nhập quốc tế... Thu từ thuế và phí không những đáp ứng đủ chi thường xuyên mà ngày càng dành nhiều hơn cho đầu tư phát triển và trả nợ. Tuy nhiên, tỷ suất thu NSNN vẫn còn nằm trong
khoảng thấp (quy mô thu từ 17% - 25% được coi là “ngưỡng” trung bình của các nước đang phát triển). Song so với Malaixia, Thái Lan, Inđônêxia, Philípin có quy mô thu NSNN từ 17 – 19%, thì quy mô thu NSNN của Việt Nam cao hơn các nước này. Có thể đánh giá, quy mô thu NSNN của nước ta hiện này nằm trong vùng hợp lý và đảm bảo được sự bền vững nguồn thu của NSNN.
b. Chi NSNN
Về quy mô chi, quy mô chi bình quân các năm 2001 – 2004 đạt 25,4% GDP, cao
hơn mức bình quân 22,1% của giai đoạn năm 1996 – 2000. Quy mô chi của năm sau thường cao hơn năm trước. Năm 2000, đạt 23,4% GDP; năm 2001 đạt 24,8%; năm 2002 đạt 25%; năm 2003 đạt 26,2% và năm 2004 đạt 25,6% (đã loại trừ chi trả nợ gốc khỏi các tính toán chi NSNN). Tuy nhiên, tốc độ tăng chi NSNN có chậm lại. Năm 2000 so với năm 1999 tăng 21,6%; năm 2001 so với 2000 tăng 15,8%; năm 2002 so với 2001 tăng 12,9%; năm 2003 tăng 18,3% (do tăng lương tối thiểu) và năm 2004 là 15,4%.
Biểu đồ 5: Quy mô chi NSNN và tốc độ tăng chi 2000 – 2004
Nhìn chung, quy mô chi NSNN không quá cao so với khả năng thu, không gây sức ép xấu đến cân đối NSNN. Nhìn ở góc độ khác, chi NSNN là một trong các yếu tố cấu thành của tổng cầu, việc tăng chi tiêu này trong một chừng mực nhất định sẽ có tác động nhanh, mạnh, mang tính chất dây chuyền đến tổng chi tiêu của toàn xã hội, góp phần thúc đẩy sức cầu, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Theo thông báo của Tổng cục Thống kê, tăng trưởng kinh tế năm 2003 đạt 7,24% là do có sự đóng góp chủ yếu của ngành xây dựng và công nghiệp (chiếm 53%), các ngành nông, lâm nghiệp – thuỷ sản và dịch vụ cộng lại có mức đóng góp thấp hơn (chiếm 47%). Chính sự đầu tư chi tiêu lớn của Nhà nước vào khu vực xây dựng và công nghiệp tạo ra đòn bẩy kéo theo đầu tư tư nhân góp sức vào việc tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên, tình hình thực hiện chi NSNN luôn luôn vượt dự toán là điều đáng xem xét. Năm 2005, một số khoản chi đã vượt dự toán khá lớn như chi sự nghiệp kinh tế vượt 30,2% so với dự toán, chi bổ sung quỹ dự trữ quốc gia vượt 58%, chi quản lý bộ máy vượt 11,9%, chi bù lỗ nhập khẩu ước 11.000 tỷ
0 5 10 15 20 25 30 2000 2001 2002 2003 2004
đồng… Tình trạng chi tiêu vượt quá dự toán đã phê chuẩn thể hiện kỷ luật tài chính chưa nghiêm và chứa đựng những nguy cơ tác động xấu đến tính bền vững, ổn định của NSNN.
Về cơ cấu chi, chi Ngân sách tăng chủ yếu do nhu cầu chi tiêu thường xuyên,
chiếm khoảng 65% trong tổng chi Ngân sách thời kỳ 2000-2002 và giảm xuống 60% thời kỳ 2003-2005. Chi đầu tư chiếm tỷ trọng thấp nhưng đang gia tăng theo các năm. Bộ Tài chính đã thực hiện việc cơ cấu lại NSNN, từng bước xác định phạm vi Ngân sách như: tách hoạt động bảo hiểm xã hội ra khỏi Ngân sách; phân định rõ hoạt động sự nghiệp và quản lý hành chính công để có chính sách tài chính thích hợp; tăng tỷ lệ chi Ngân sách cho đầu tư phát triển; thực hiện cải cách tiền lương đi liền với tinh giản biên chế bộ máy và cải cách thủ tục hành chính; giảm mạnh và tiến tới xóa bỏ những khoản chi mang tính chất bao cấp trong Ngân sách, đặc biệt là chi hỗ trợ doanh nghiệp Nhà nước nước, cấp vốn lưu động; tăng chi Ngân sách cho phát triển sự nghiệp giáo dục - đào tạo hàng năm từ 1991 - 2005 tăng bình quân 24,5%/năm; tăng chi cho hoạt động khoa học và công nghệ năm 2000 đạt 2% tổng chi NSNN, tăng 22 lần so với năm 1991; tăng chi Ngân sách cho mục tiêu xóa đói giảm nghèo; đảm bảo Ngân sách cho các hoạt động y tế tăng bình quân 17,2%/năm, cho hoạt động văn hóa, thông tin và quản lý nhà nước đều tăng qua các năm. Thực hiện chính sách khuyến khích phát triển đối với các vùng kinh tế trọng điểm, đồng thời quan tâm đầu tư nhiều hơn cho các vùng khó khăn...
Chú trọng tới chi cho đầu tư phát triển, xây dựng cơ sở hạ tầng. Tỷ trọng chi đầu tư phát triển trong tổng chi NSNN từ 22,3% năm 1991 tăng lên 30,1% vào năm 2004. Tốc độ tăng chi đầu tư phát triển (ĐTPT) cao hơn so tốc độ tăng tổng chi NSNN và tốc độ tăng chi thường xuyên. Từ nhiều năm nay chi ĐTPT từ NSNN đều vượt dự toán và tăng cao so với năm trước. Năm 2003, chi ĐTPT tăng 13,9% so với năm 2002; năm 2004 tăng 15,7% so với năm 2003, đạt 8,3% GDP; năm 2005 tăng 14,1%, chiếm 8,5% GDP; dự toán năm 2006 chi ĐTPT đạt 80.000 tỷ đồng, tăng 12,7% so với ước thực hiện năm 2005. Nguồn vốn này ngoài việc đi vay từ công chúng, vay nước ngoài, Nhà nước vẫn phải vay từ hệ thống ngân hàng, nếu quản lý không tốt sẽ để lại hậu quả lâu dài. Nhất là trong điều kiện hiện nay, tình trạng lãng phí và thất thoát vốn trong đầu tư xây dựng cơ bản diễn ra khá phổ biến và nghiêm trọng thì càng phải thận trọng khi mở rộng đầu tư. Bên cạnh đó, việc bố trí vốn đầu tư XDCB còn thiếu tập trung và dàn trải. Năm 2005, bình quân một dự án do Trung ương quản lý chỉ được bố trí 6,8 tỷ đồng, địa phương quản lý chỉ là 3,15 tỷ đồng, cá biệt có những dự án chỉ bố trí được vài trăm triệu đồng. Việc xử lý nợ tồn đọng vốn đầu tư XDCB theo Nghị quyết của Quốc hội chưa thật tích cực. Tình trạng nợ cũ vẫn chưa giải quyết dứt điểm, nợ mới tiếp tục phát sinh. Chính những vấn đề còn bất cập trong quản lý, sử dụng vốn ĐTPT còn lãng phí, thất thoát, dàn trải, nợ đọng… là nguyên chính chính tiềm ẩn những tác động xấu, đe dọa sự bền vững của NSNN.