Xét dưới góc độ là một hành động, quản lý nói chung được định nghĩa là “sự tác động có tổ chức, có hướng đích của chủ thể quản lý tới đối tượng quản lý nhằm đạt mục tiêu đã đề ra” [40, tr.9].
Kết hợp khái niệm quản lý nói chung và khái niệm QLNN về GTĐT (đã được trình bày tại mục 1.1.4), có thể thấy rằng, hoạt động quản lý được diễn ra thông qua sự tương tác giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý. Vì thế, yếu tố cấu thành chủ yếu cho hoạt động QLNN về GTĐT là: chủ thể quản lý và đối tượng quản lý trong GTĐT.
Tuy nhiên, do có sự khác nhau về chủ thể quản lý và tính chất của đối tượng quản lý nên hoạt động quản lý đối với các lĩnh vực của đời sống xã hội diễn ra là không giống nhau. Sự khác biệt về các hoạt động này được thể hiện ở các phương pháp và công cụ mà chủ thể quản lý lựa chọn sao cho phù hợp với đặc điểm của đối tượng quản lý để đạt được mục tiêu một cách tốt nhất. Sự kết hợp công cụ quản lý và phương pháp quản lý được thể hiện thông qua những nội dung và hoạt động cụ thể của chủ thể quản lý.
Từ sự phân tích trên cùng với kết hợp khái niệm QLNN về GTĐT (đã được trình bày tại mục 1.1.4), có thể rút ra những vấn đề chung của QLNN về GTĐT bao gồm: chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, phương pháp quản lý, công cụ quản lý, nội dung quản lý, các hoạt động quản lý. Sau đây là nội dung cụ thể của những vấn đề này.
1.2.1. Chủ thể quản lý
Chủ thể QLNN nói chung là nhà nước với hệ thống các cơ quan nhà nước trong đó hệ thống các cơ quan HCNN là chủ thể trực tiếp thực hiện chức năng QLNN đối với tất cả các lĩnh vực trong đời sống xã hội.
Cơ quan HCNN là “tổ chức cơ cấu có thẩm quyền mang tính quyền lực - pháp lý có hiệu lực bắt buộc đối với xã hội” [44, tr.85].
Thẩm quyền pháp lý của cơ quan HCNN được thể hiện thông qua các hoạt động [44, tr.86]:
- Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật hành chính có tính chất bắt buộc đối với các tổ chức, cá nhân thuộc quyền và đối với toàn xã hội trong phạm vi thẩm quyền được pháp luật quy định.
- Kiểm tra việc thực hiện các văn bản do mình ban hành đối với các đối tượng thuộc phạm vi điều chỉnh của văn bản.
Cơ quan HCNN thực hiện chức năng QLNN trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, vì thế các cơ quan này được tổ chức thành hệ thống cơ quan HCNN để thực hiện chức năng QLNN trong từng lĩnh vực khác nhau.
Như vậy, trong lĩnh vực GTĐT, chủ thể quản lý sẽ là hệ thống các cơ quan HCNN được tổ chức để thực hiện chức năng QLNN về GTĐT. Tùy theo cách thức tổ chức khác nhau ở mỗi đô thị và ở mỗi nước mà các cơ quan này có tên gọi khác nhau nhưng nhìn chung được chia thành 2 loại cơ quan theo thẩm quyền quản lý:
- Cơ quan có thẩm quyền chung: là cơ quan có chức năng và thẩm quyền quản lý mọi mặt đời sống xã hội trên phạm vi lãnh thổ trong đó có lĩnh vực GTĐT (ví dụ: Chính phủ; UBND thành phố, thị xã, thị trấn).
- Cơ quan có thẩm quyền riêng là cơ quan chỉ có chức năng và thẩm quyền quản lý đối với lĩnh vực GTĐT (ví dụ: Bộ GTVT và các cơ quan cấp dưới) hoặc cơ quan quản lý một mặt của lĩnh vực GTĐT (ví dụ như: Bộ Công an và các cơ quan cấp dưới quản lý đối với việc lưu hành phương tiện giao thông, Bộ Tài chính và các cơ quan cấp dưới quản lý đối với các loại thuế và phí liên quan tới GTĐT,…..).
1.2.2. Đối tượng quản lý
Theo khái niệm QLNN về GTĐT (được trình bày tại mục 1.1.4), đối tượng của QLNN về GTĐT là các quá trình và hành vi trong lĩnh vực GTĐT. Các quá trình và hiện tượng này được hình thành và phát sinh trong sự tương tác giữa các yếu tố động (con người, phương tiện) với các yếu tố tĩnh (công trình giao thông). Như vậy, có thể thấy rằng, đối tượng của QLNN về GTĐT bao gồm các quá trình, hành vi liên quan tới các yếu tố:
- Hệ thống cơ sở hạ tầng GTĐT: các hoạt động liên quan tới xây dựng, cải tạo, phát triển, khai thác và sử dụng hệ thống hạ tầng GTĐT.
- Phương tiện giao thông: các hoạt động liên quan đến vận hành phương tiện giao thông ở đô thị như việc lưu hành phương tiện giao thông, tiêu chuẩn kỹ thuật phương tiện, các loại phương tiện giao thông trong đô thị,…
- Người tham gia giao thông: hành vi của người tham gia giao thông như sử dụng phương tiện giao thông, việc chấp hành luật lệ giao thông.
1.2.3. Phương pháp quản lý
Phương pháp quản lý là cách thức mà chủ thể quản lý tác động vào đối tượng quản lý nhằm đạt mục tiêu mà chủ thể đã xác định. Công tác quản lý được thực hiện tốt khi chủ thể quản lý lựa chọn đúng phương pháp quản lý.
Hoạt động quản lý HCNN nói chung có đối tượng tác động là con người - chủ thể của các hành vi trong các lĩnh vực của đời sống xã hội, vì thế hoạt động QLNN về GTĐT cũng sử dụng các phương pháp quản lý cơ bản tác động vào con người như: phương pháp hành chính, phương pháp tuyên truyền - giáo dục và phương pháp kinh tế. Ngoài ra, do GTĐT là một lĩnh vực thuộc hạ tầng kỹ thuật đô thị nên trong quản lý GTĐT không thể không kể tới phương pháp kỹ thuật. Việc sử dụng đúng đắn và có hiệu quả phương pháp quản lý phụ thuộc vào tình huống quản lý, đối tượng quản lý và đặc biệt là trình độ, năng lực của nhà quản lý.
Trong QLNN về GTĐT, các phương pháp quản lý trên được vận dụng như sau:
Phương pháp hành chính là phương pháp đặc thù của hoạt động QLNN (sử dụng quyền lực công, mang tính cưỡng chế) bởi nó “có tính bắt buộc, chấp hành theo luật pháp, quy tắc,… của bộ máy nhà nước” [39, tr.233]. Phương pháp hành chính được thực hiện trong QLNN về GTĐT thông qua các mệnh lệnh hành chính được ban hành bởi các chủ thể quản lý đối với các chủ thể thực hiện các hành vi trong lĩnh vực GTĐT.
Phương pháp tuyên truyền - giáo dục là phương pháp tác động tới nhận thức và tình cảm của các chủ thể thực hiện hành vi để từ đó lôi cuốn các chủ thể thực hiện các hành động thuộc đối tượng quản lý chấp hành và thực hiện những gì mà chủ thể quản lý mong muốn [38, tr.120]. Trong QLNN về GTĐT, người tham gia giao thông là một bộ phận cấu thành của hệ thống GTĐT nên việc sử dụng phương pháp này để tác động lên ý thức chấp hành pháp luật về giao thông là hết sức cần thiết.
Phương pháp kinh tế là phương pháp tác động của chủ thể quản lý tới
đối tượng quản lý thông qua lợi ích kinh tế. Phương pháp này được thực hiện thông qua việc lựa chọn và sử dụng hệ thống đòn bẩy kinh tế như giá cả, lãi suất, thuế, phí,…[40, tr.60]. Phương pháp kinh tế được sử dụng trong QLNN về GTĐT thể hiện thông qua các chính sách khuyến khích hoặc hạn chế, ví dụ như: giảm giá cước để khuyến khích người dân sử dụng phương tiện vận tải hành khách công cộng, tăng lệ phí cấp phép phương tiện giao thông để hạn chế sử dụng phương tiện giao thông cá nhân, giảm thuế thu nhập doanh nghiệp để khuyến khích tư nhân tham gia vào đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông,…
Phương pháp kỹ thuật là quản lý thông qua các tiêu chuẩn và yêu cầu kỹ thuật đối với đối tượng quản lý. Các công trình GTĐT và phương tiện giao thông là những yếu tố kỹ thuật trong hệ thống GTĐT, để đảm bảo chất lượng hoạt động của hệ thống, đòi hỏi các yếu tố này phải đạt được các tiêu chuẩn kỹ thuật đã được xác định. Căn cứ trên các tiêu chuẩn kỹ thuật đó, các cơ quản quản lý sẽ ra các quyết định cho phép hoặc không cho phép vận hành công trình hoặc phương tiện giao thông, đồng thời đó cũng là căn cứ để các cơ quan quản lý kiểm tra, đánh giá chất lượng của việc thực hiện các dự án về công trình giao thông để ra quyết định nghiệm thu hoặc không nghiệm thu đối với công trình.
Phương pháp kỹ thuật cũng được dùng để xác định mối quan hệ giữa cung (khả năng đáp ứng của hệ thống GTĐT) và cầu (nhu cầu giao thông) trong GTĐT để từ đó cũng sử dụng các biện pháp kỹ thuật kết hợp với các biện pháp khác để điều chỉnh mối quan hệ cung - cầu về GTĐT sao cho tiến tới cân bằng, giải quyết những vấn đề về giao thông trong quá trình phát triển đô thị.
1.2.4. Công cụ quản lý
Công cụ quản lý là những phương tiện mà chủ thể quản lý sử dụng nhằm định hướng, dẫn dắt, khích lệ, điều hòa, phối hợp hoạt động của các chủ thể có liên quan trong việc thực hiện mục tiêu đề ra.
Các công cụ trong QLNN về GTĐT gồm rất nhiều loại với những đặc điểm khác nhau nhưng nhìn chung bao gồm các công cụ chủ yếu là: pháp luật, quy hoạch và chính sách.
Pháp luật: là công cụ đặc thù của hoạt động QLNN, tạo khuôn khổ pháp lý cho các hoạt động liên quan đến GTĐT và là cơ sở để các cơ quan nhà nước điều chỉnh các hành vi liên quan đến GTĐT.
Quy hoạch: quy hoạch phản ánh mối quan hệ về không gian giữa hệ thống GTĐT với các công trình khác trong đô thị, quy hoạch GTĐT được phê duyệt cũng được coi là cơ sở pháp lý cho hoạt động QLNN về GTĐT. Chất lượng quy hoạch là ảnh hưởng tới hiệu quả và hiệu lực QLNN về GTĐT.
Chính sách: là những biện pháp do các cơ quan quản lý đề ra để giải quyết những thách thức đặt ra trong GTĐT, đó là sự kết hợp giữa những gì mà pháp luật quy định với những điều kiện hiện có để giải quyết những đòi hỏi của thực tiễn trong lĩnh vực GTĐT.
Mỗi loại công cụ trên có cách thức tác động khác nhau và được sử dụng trong những hoạt động quản lý khác nhau tùy từng điều kiện cụ thể và năng lực của chủ thể quản lý.
1.2.5. Biện pháp quản lý
Về lý luận, có thể tách rời các phương pháp, các công cụ để thấy rõ tính chất, đặc điểm, ưu điểm, nhược điểm, hướng tác động và hình thức thể hiện của chúng. Nhưng trong thực tế, giữa các phương pháp với nhau và giữa phương pháp quản lý và công cụ quản lý có mối quan hệ hữu cơ với nhau, không thể tách rời [40, tr.70 - 71]. Vì thế, trên thực tế quản lý, cần phải xem xét biện pháp quản lý mới đánh giá được đầy đủ chất lượng của công tác quản lý.
Biện pháp quản lý GTĐT là các thức giải quyết đối với các vấn đề GTĐT, là sự thể hiện việc vận dụng kết hợp giữa các phương pháp quản lý và công cụ quản lý để giải quyết các vấn đề trong lĩnh vực GTĐT. Các biện
pháp đúng đắn, phù hợp với tình hình thực tiễn sẽ giải quyết được vấn đề đặt ra, làm tăng hiệu lực, hiệu quả của hoạt động QLNN. Ngược lại, nếu các biện pháp đề ra không phù hợp với tình hình thực tiễn sẽ không giải quyết được vấn đề đặt ra, gây lãng phí nguồn lực và đặc biệt là làm mất lòng tin của người dân đối với nhà nước nói chung và đối với chính quyền thành phố nói riêng.
Dưới góc độ lý thuyết, nguyên tắc chung trong việc đề ra biện pháp quản lý là [40, tr.72]:
- Thứ nhất, phù hợp với đối tượng quản lý về tính chất đặc điểm và thực trạng;
- Thứ hai, phù hợp xu hướng vận động của đối tượng quản lý;
- Thứ ba, đáp ứng yêu cầu của quy luật khách quan và không trái với nguyên tắc quản lý;
- Thứ tư, phù hợp với chủ trương, chính sách và pháp luật của nhà nước; - Cuối cùng, phù hợp với trình độ nhà quản lý và hệ thống công cụ quản lý hiện thời.
1.2.6. Nhiệm vụ quản lý
Nhiệm vụ của QLNN về GTĐT là thực hiện tất cả các chức năng liên quan đến hạ tầng giao thông và quản lý sự lưu thông của các loại phương tiện vận chuyển hành khách và hàng hóa. Nói chung, những nhiệm vụ này bao gồm [76]:
- Quy hoạch và phát triển hạ tầng giao thông,
- Quản lý mạng lưới hạ tầng giao thông và việc sử dụng mạng lưới đường bao gồm việc cấp phép lưu hành phương tiện và cấp phép lái xe,
- Tổ chức, phát triển và điều hành giao thông công cộng, - Huy động nguồn tài chính và đầu tư cho giao thông đô thị.
Những nhiệm vụ trên cho thấy, QLNN về GTĐT tác động và điều chỉnh đến tất cả các bộ phận cấu thành đối tượng quản lý của QLNN về GTĐT để
thực hiện đầy đủ các chức năng quản lý nhằm đạt được mục đích đề ra. Các nhiệm vụ được thực hiện trên cơ sở khung thể chế do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Tùy thuộc vào quy định pháp luật mà tại các đô thị của các quốc gia, các nhiệm vụ QLNN về GTĐT có thể không hoàn toàn giống nhau nhưng các nhiệm vụ cơ bản của QLNN về GTĐT bao gồm:
- Xây dựng khung thể chế QLNN về GTĐT, - Quy hoạch hệ thống GTĐT,
- Xây dựng hạ tầng GTĐT,
- Quản lý khai thác, sử dụng hạ tầng giao thông, - Bảo vệ hạ tầng giao thông,
- Tìm kiếm nguồn tài chính và sử dụng cho đầu tư phát triển GTĐT, - Quản lý sự vận hành của các loại hình giao thông và các loại phương tiện giao thông,
- Tổ chức vận hành giao thông trong đô thị, - Bảo vệ môi trường sống đô thị,
- Đảm bảo trật tự an toàn giao thông.
1.2.7. Các hoạt động quản lý
Khái niệm QLNN về GTĐT (mục 1.1.4) đã chỉ rõ, QLNN về GTĐT là hoạt động của các cơ quan quyền lực nhà nước nên hoạt động quản lý có đặc trưng khác biệt với các chủ thể quản lý khác trong xã hội đó là sử dụng quyền lực công. Với quyền lực này, các cơ quan HCNN thực hiện chức năng quản lý của mình thông qua các hoạt động thuộc 2 nhóm hình thức hoạt động là: những hoạt động mang tính pháp lý và những hoạt động ít mang tính pháp lý [42, tr.180 - 183]:
- Hình thức hoạt động mang tính pháp lý được thể hiện thông qua các hoạt động của cơ quan HCNN theo pháp luật quy định cụ thể gắn với việc ban hành và áp dụng các quy phạm pháp luật, hình thức này thể hiện rõ tính chất quyền lực của cơ quan HCNN.
- Hình thức hoạt động ít mang tính pháp lý biểu hiện thông qua những hoạt động không tạo ra sự thay đổi trong cơ chế điều chỉnh pháp luật, không làm phát sinh các quan hệ pháp luật hành chính. Các hoạt động này liên quan chặt chẽ tới thẩm quyền của các cơ quan HCNN.
Từ sự phân tích về các hình thức hoạt động của cơ quan HCNN trên đây kết hợp với đối tượng quản lý, có thể rút ra các hoạt động cụ thể QLNN về