lý nhà nước về giao thông đô thị
1.3.1. Bối cảnh hội nhập phát triển
Hội nhập quốc tế là sự gắn kết của một quốc gia với khu vực và thế giới trên các lĩnh vực cơ bản của đời sống xã hội, đó là các lĩnh vực kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội. Hội nhập quốc tế là xu thế khách quan của thế giới và là nhu cầu nội tại của mỗi quốc gia mà trước hết từ nhu cầu của nền kinh tế của quốc gia đó.
Hội nhập quốc tế thường gắn liền với sự phát triển bởi các nguồn lực kinh tế cơ bản được luân chuyển giữa các quốc gia nên thúc đẩy các quốc gia hòa vào nhịp phát triển chung của thế giới. Các nguồn lực kinh tế đó bao gồm [93]:
- Dòng luân chuyển các hàng hóa và dịch vụ thông qua các hoạt động xuất nhập khẩu giữa các quốc gia;
- Di chuyển lao động thông qua dòng người di cư từ nơi này đến nơi khác, từ quốc gia này đến quốc gia khác;
- Dòng vốn dịch chuyển thông qua các hoạt động đầu tư đến các quốc gia có lợi thế về tài nguyên và nhân công giá rẻ;
- Dòng công nghệ thông qua các hoạt động nghiên cứu và phát triển quốc tế.
Như vậy, quá trình hội nhập của các quốc gia vào thế giới trên tất cả các lĩnh vực kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, công nghệ được thực hiện bởi các hệ thống hạ tầng mang tính toàn cầu như mạng thông tin, mạng giao thông vận tải và mạng lưới thương mại. Tùy từng điều kiện cụ thể của các quốc gia mà mức độ, tốc độ và lĩnh vực hội nhập quốc tế là khác nhau song đây là xu hướng tất yếu của thế giới trong những thập kỷ đầu của thế kỷ XXI này. Nhận biết được xu hướng này sẽ giúp cho các quốc gia xác định được chiến lược cho con đường phát triển của mình, chủ động hội nhập để tận dụng các cơ hội của thời đại để phát triển, điều này đặc biệt quan trọng đối với các nước đang phát triển.
Quá trình hội nhập quốc tế thực sự đã diễn ra trong nhiều thế kỷ với việc mở rộng các khu dân cư, tăng cường các mối liên kết giữa các khu dân cư nhờ các hoạt động giao thông và thương mại. Tuy nhiên, tốc độ toàn cầu hóa đã tăng rất mạnh trong những thập kỷ gần đây [53, tr.1]. Trước tốc độ hội nhập quốc tế ngày càng gia tăng nhanh chóng tại các quốc gia đang phát triển, một câu hỏi đặt ra khi nghiên cứu về quản lý đô thị là: sự hội nhập quốc tế cải thiện hay làm suy giảm các hoạt động kinh tế, xã hội và quản lý của các thành phố?
Xem xét quá trình hội nhập quốc tế trên thế giới có thể thấy rõ rằng, hội nhập mang lại cơ hội phát triển nhưng cũng đặt ra rất nhiều thách thức cho các thành phố. Hội nhập quốc tế tác động mạnh mẽ đến quá trình đô thị hóa
bởi nó làm cho nền sản xuất xã hội - động lực phát triển chính của đô thị, phát triển với tốc độ ngày càng cao do sự tập trung dân số và các nguồn lực phát triển được diễn ra nhanh chóng và linh hoạt, nhưng đồng thời bên cạnh đó làm cho các mối quan hệ của đô thị cũng trở nên phức tạp hơn, khó giải quyết hơn. Hội nhập quốc tế là động lực chính của tăng trưởng và phát triển đô thị nhưng nếu các thành phố không có chính sách phát triển phù hợp, không có một chiến lược quản lý đúng đắn để giải quyết các vấn đề đặt ra thì sự phát triển của các thành phố này sẽ gặp rất nhiều khó khăn, không những không được hưởng lợi ích từ toàn cầu hóa mang lại mà ngược lại sẽ còn làm trầm trọng thêm những điểm yếu của chúng như: tình trạng đói nghèo, nhà ở, thất nghiệp, an ninh trật tự, dịch vụ công, ách tắc giao thông, ô nhiễm môi trường, và các vấn đề khác nữa.
Đối với lĩnh vực GTĐT, hội nhập quốc tế có những tác động tích cực từ những ảnh hưởng sau đây:
Sự phát triển của khoa học công nghệ
Những thành tựu to lớn của khoa học công nghệ ngày càng được áp dụng rộng rãi trong tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội trong đó có GTĐT. Khoa học công nghệ tạo ra những phương tiện giao thông ngày càng hiện đại với tốc độ vận chuyển hành khách và hàng hóa ngày càng nhanh chóng và tiện nghi, thỏa mãn ngày càng tốt hơn nhu cầu của người dân. Bên cạnh đó, khoa học công nghệ cũng tạo ra những vật liệu mới và công nghệ mới trong xây dựng hạ tầng giao thông để có thể tạo ra các công trình hạ tầng giao thông hiện đại. Sự phát triển này giúp cho chính quyền đô thị có thêm điều kiện để nâng cấp và hoàn thiện hệ thống giao thông song cũng đồng thời đặt ra vấn đề lựa chọn định hướng phát triển hệ thống GTĐT tương ứng với khả năng về nguồn lực của đô thị. Tình hình đó đặt ra yêu cầu phải mở rộng hơn nữa phạm vi tham gia của các chủ thể khác vào xây dựng và phát triển hệ thống GTĐT cũng như việc tổ chức điều hành hoạt động GTĐT.
Đặc biệt, sự phát triển mạnh mẽ của công nghệ thông tin làm thay đổi mạnh mẽ cách thức quản lý và công cụ quản lý nhà nước nói chung và QLNN về GTĐT nói riêng.
Mối quan hệ quốc tế
Mối quan hệ quốc tế phát triển giúp chính quyền các đô thị mở mang liên kết, hợp tác với các đối tác nước ngoài trong lĩnh vực GTĐT cũng như QLNN về GTĐT. Theo đó thúc đẩy các hoạt động đào tạo nâng cao năng lực quản lý, hỗ trợ kỹ thuật và tài chính.
Sự luân chuyển dòng vốn đầu tư trên bình diện quốc tế
Giao thông đô thị là một loại cơ sở hạ tầng cần rất nhiều vốn đầu tư. Nguồn tài chính mạnh là một trong những điều kiện đảm bảo cho sự phát triển GTĐT. Chính vì thế mà chính quyền các thành phố rất cần vốn từ các nguồn khác để bổ sung thêm vào nguồn tài chính cho phát triển hạ tầng giao thông. Sự thuận lợi hay khó khăn của luân chuyển dòng vốn đầu tư trên bình diện quốc tế cũng góp phần bổ sung hay hạn chế nguồn vốn đầu tư phát triển hạ tầng GTĐT. Đây cũng là cơ sở để chủ thể quản lý xác định hướng và cách thức huy động nguồn vốn quốc tế để phát triển hệ thống GTĐT trong đô thị.
Ở khía cạnh tiêu cực, hội nhập quốc tế có thể làm trầm trọng thêm những vấn đề về GTĐT tại các nước đang phát triển đó là, ùn tắc và tai nạn giao thông, ô nhiễm môi trường do hoạt động giao thông gây ra. Hậu quả cuối cùng là làm ảnh hưởng tiêu cực tới sự phát triển bền vững của đô thị.
1.3.2. Sự cần thiết phải đổi mới quản lý nhà nước về giao thông đô thị
1.3.2.1. Do yêu cầu từ bối cảnh hội nhập và phát triển đối với giao thông
đô thị
Bối cảnh hội nhập và phát triển là một điều kiện khách quan tác động đến hầu hết các quốc gia trên thế giới. Sự thành công hay thất bại của các quốc gia phụ thuộc rất nhiều vào sự nắm bắt, tận dụng cơ hội cũng như nhận định và chủ động ứng phó với những nguy cơ từ hội nhập mang lại. Nói cách
khác, đó là sự nhận thức được những yêu cầu của hội nhập để phát triển các lĩnh vực trong đời sống xã hội.
Đối với lĩnh vực GTĐT, từ sự phân tích về những ảnh hưởng tích cực và tiêu cực (như đã trình bày tại mục 1.3.1), có thể rút ra những yêu cầu từ bối cảnh hội nhập và phát triển đối với GTĐT tại các thành phố như sau:
Một là, GTĐT phải trở thành một yếu tố đóng góp vào sự phát triển đô thị bền vững về tất cả các mặt kinh tế, xã hội và môi trường.
Ở bất kỳ đô thị nào, GTĐT đóng một vai trò quan trọng trong quá trình hình thành và phát triển của đô thị. Xét một toàn diện, giao thông đô thị có ảnh hưởng lớn đến sự phát triển bền vững của đô thị. Điều đó thể hiện trên các khía cạnh chủ yếu sau đây:
- Về kinh tế, GTĐT tham gia vào khâu vận chuyển đầu vào và đầu ra trong một chu trình sản xuất sản phẩm trên địa bàn đô thị và là một phần của chi phí sản xuất. Vì vậy, sự vận chuyển thông suốt và giá thành vận chuyển sẽ liên quan trực tiếp đến giá thành sản phẩm, quyết định tính cạnh tranh của sản phẩm trên thị trường.
- Về xã hội, giao thông đô thị phục vụ cho các mục đích đi lại khác nhau của con người nhưng tựu chung lại đó là sự giao lưu, tương tác giữa con người với nhau. Sự giao lưu này làm lan tỏa những tác động về văn hóa, xã hội giúp nâng cao hiểu biết và trí tuệ của những người dân sống trong đô thị. Do vậy, sự thuận tiện trong GTĐT cũng là một trong những tiêu chí phản ánh chất lượng sống của đô thị.
- Về môi trường, GTĐT liên quan đến việc sử dụng năng lượng. Theo một báo cáo của Tổ chức Hỗ trợ Định cư (HABITAT) thì hoạt động giao thông tiêu thụ khoảng 40% tổng năng lượng tiêu thụ ở các nước phát triển, và đến 80 - 90% tổng năng lượng tiêu thụ ở các nước đang phát triển (do ở những nước này các ngành công nghiệp chưa phát triển nên năng lượng chủ
yếu là dùng trong giao thông) [65]. Việc tiêu thụ phần lớn năng lượng như vậy làm cho vai trò của giao thông nói chung, GTĐT nói riêng có ý nghĩa quan trọng đối với sự phát triển bền vững của đô thị.
Như vậy, GTĐT là một lĩnh vực quan trọng của đời sống KT - XH đô thị, nó liên quan đến mọi hoạt động kinh tế, hoạt động sinh hoạt trên địa bàn đô thị và do vậy nó là một trong những yếu tố làm nên chất lượng sống của đô thị. Vì thế, GTĐT là một lĩnh vực quan trọng đóng góp vào sự phát triển bền vững của đô thị trong thời kỳ hội nhập và phát triển.
Hai là, tận dụng tối đa những cơ hội từ hội nhập quốc tếđể phát triển GTĐT.
Những cơ hội từ hội nhập quốc tế mang lại cho sự phát triển GTĐT là không nhỏ đối với các thành phố của các quốc gia, đặc biệt là các quốc gia đang phát triển. Tuy nhiên, mức độ tận dụng được những cơ hội này thì lại tùy thuộc vào từng quốc gia, từng đô thị.
Sự thu hút và tiếp nhận nguồn lực từ bên ngoài để phát triển GTĐT phụ thuộc vào đường lối phát triển, khung pháp lý và các chính sách của các quốc gia cũng như khả năng của bộ máy quản lý và nguồn nhân lực có thể sử dụng được những nguồn lực từ bên ngoài một cách hiệu quả.
Chính vì vậy, chính phủ các quốc gia nói chung và chính quyền các thành phố nói riêng cần nhận thức được những cơ hội đến từ hội nhập quốc tế, học hỏi những thành công của các thành phố khác để điều chỉnh đường lối phát triển, khung pháp lý và chuẩn bị bộ máy cũng như nguồn nhân lực để nâng cao khả năng thu hút và sử dụng có hiệu quả nguồn lực có thể có được từ hội nhập quốc tế cho phát triển GTĐT.
Ba là, giải quyết triệt để những nguy cơ làm trầm trọng thêm những vấn
đề trong GTĐT.
Ở khắp nơi trên thế giới, hầu hết các thành phố lớn đều đang phải đối mặt với các vấn đề về giao thông đó là, gia tăng ùn tắc, ô nhiễm môi trường,
phụ thuộc nhiều vào ô tô, xe buýt bị tắc nghẽn trong thành phố, hạ tầng giao thông bị xuống cấp [9, tr.1].
Nguyên nhân của tình trạng này một phần là do quá trình hội nhập quốc tế làm cho các nguồn lực thường tập trung vào các trung tâm - các thành phố lớn và kéo theo đó là dòng di chuyển dân cư từ nông thôn ra các thành phố này để đáp ứng nhu cầu về việc làm. Trong khi đó, hầu hết các thành phố chưa có chiến lược để ứng phó một cách chủ động đối với hiện tượng này.
Những vấn đề về GTĐT có nguy cơ ngày ngày càng trầm trọng khi mà chính quyền của rất nhiều thành phố dù rất cố gắng nhưng chưa thực sự tìm được cách giải quyết một cách hệ thống. Tình hình GTĐT như vậy đã gây những ảnh hưởng tiêu cực tới sự phát triển của các thành phố [59, tr.5].
Vì thế, muốn cho GTĐT đóng góp vào sự phát triển bền vững của đô thị thì nhất thiết phải giải quyết triệt để những nguy cơ làm trầm trọng thêm những vấn đề GTĐT, tiến tới tạo dựng được hệ thống GTĐT bền vững.
1.3.2.2. Do những hạn chế trong quản lý giao thông đô thị
Một số nghiên cứu về tình hình GTĐT và quản lý GTĐT tại các thành phố trên thế giới, đặc biệt là tại những thành phố của các nước châu Á đã cho thấy nguyên nhân chính làm cho những nỗ lực giải quyết các vấn đề về GTĐT bị thất bại là do những hạn chế trong quản lý GTĐT tại các thành phố này.
Một công trình nghiên cứu của ADB đã chỉ ra những hạn chế trong quản lý GTĐT tại các thành phố của các nước châu Á là [55, tr.1 - 2]:
- Các quy hoạch giao thông thường bắt nguồn từ mô hình hộp đen chứ không bắt nguồn từ bằng chứng thực nghiệm nên tính khả thi rất thấp.
- Việc lập quy hoạch giao thông thường được coi là nhiệm vụ của các chuyên gia chứ không lôi cuốn được sự tham gia của các bên liên quan, nhất là thiếu sự tham gia của người dân (người sử dụng cuối cùng các dịch vụ về giao thông).
- Các chuyên gia về quy hoạch luôn có xu hướng tìm kiếm điều họ muốn. Những giả thiết cốt lõi của các nhà quy hoạch là có thể dự báo được tương lai, nguồn vốn là sẵn có và các dự án là có thể thực hiện được. Nhưng trên thực tế, tương lai là không thể dự đoán, nguồn lực luôn có hạn và việc thực hiện luôn có nhiều cản trở. Vì thế, quy hoạch không đáp ứng với mong muốn.
- Các thể chế của thành phố cản trở hiệu quả hoạt động quản lý đô thị và các cơ quan ra quyết định cho thấy họ không có khả năng đưa ra những quy hoạch, các dự án và các chính sách mà họ đã hứa hẹn.
- Giao thông không được quản lý một cách hệ thống. Việc phân tích rủi ro, quản lý rủi ro và đánh giá thực thi hiếm khi được thực hiện, kết quả của các dự án và chính sách rất ít khi được đánh giá để xem là chúng có thành công hay không.
- Khung pháp lý không rõ ràng và không chắc chắn cho việc ra quyết định cũng làm hủy hoại những nỗ lực ở cấp thành phố.
Như vậy, những yêu cầu về từ bối cảnh hội nhập phát triển đối với GTĐT cùng những hạn chế trong quản lý GTĐT tại các thành phố trên thế