Nội theo hướng quản lý giao thông đô thị bền vững
Từ những phân tích thực trạng và những vấn đề đặt ra trong QLNN về GTĐT tại thành phố Hà Nội (được trình bày tại mục 2.4), dựa trên cơ sở lý thuyết về quản lý GTĐT bền vững (được trình bày tại mục 1.4) và những căn cứ đề xuất (trình bày tại mục 3.1), tác giả đề xuất đổi mới QLNN về GTĐT tại Hà Nội trong thời kỳ hội nhập và phát triển theo hướng quản lý GTĐT bền vững với những nội dung chính sau đây:
3.2.1.Chuyển từ quản lý cung về giao thông sang quản lý cầu về giao thông
Quản lý cầu về giao thông là thuật ngữ được sử dụng chung cho các chiến lược sử dụng hiệu quả nguồn lực giao thông. Quản lý cầu về giao thông nhấn mạnh tới việc vận chuyển của con người và hàng hóa chứ không chỉ là việc đi lại của các phương tiện giao thông và do đó đưa ra sự ưu tiên đối với giao thông công cộng và các phương tiện giao thông không động cơ.
Cách giải quyết này khác với cách truyền thống là ưu tiên cho sự đi lại bằng ô tô, chẳng hạn bằng cách mở rộng đường để tăng vận tốc ô tô và tăng thêm diện tích đất để làm chỗ đỗ xe.
Hình 3.1: Cầu Thanh Trì, một cây cầu lớn bắc qua sông Hồng được xây dựng bằng nguồn vốn ODA của Nhật Bản.
Quản lý cầu về giao thông là một cách ứng phó được sử dụng ngày càng nhiều để giải quyết những vấn đề trong GTĐT. Theo tổ chức GTZ, quản lý cầu về giao thông đặc biệt thích hợp ở các thành phố của những nước đang phát triển bởi vì chi phí thấp và mang lại nhiều lợi ích [70, tr.1].
Cũng như những thành phố của các nước đang phát triển, thành phố Hà Nội bị hạn chế về nguồn lực xây dựng hạ tầng giao thông. Trong khi nhu cầu đi lại tăng cao thì nhiều đường phố của Hà Nội nhỏ hẹp và đông đúc, thiếu chỗ đỗ xe, và sử dụng đường hỗn hợp, dẫn tới xung đột về không gian và tai nạn giao thông. Vì vậy, quản lý cầu về giao thông sẽ là sự lựa chọn tốt nhất để giải quyết các vấn đề đặt ra GTĐT bởi lẽ quản lý cầu về giao thông sẽ giải quyết được các vấn đề đặt ra trong GTĐT theo những cách sau:
- Quản lý cầu về giao thông làm tăng sự lựa chọn về cách thức đi lại và khuyến khích người dân lựa chọn hình thức đi lại hiệu quả nhất cho mỗi chuyến đi của mình.
- Một quy hoạch quản lý cầu về giao thông tốt sẽ xác định tỷ lệ không gian dành cho đường sá và không gian đỗ xe hiệu quả hơn, tăng khả năng lựa chọn hình thức đi lại cho người dân.
- Trong nhiều trường hợp, quản lý cầu về giao thông hiệu quả ngay từ những bước đầu của giai đoạn phát triển đô thị sẽ tránh được những vấn đề phức tạp trong GTĐT và sẽ đóng góp vào sự phát triển đô thị bền vững.
Các chương trình quản lý cầu về giao thông hiệu quả thường bao gồm sự kết hợp những khuyến khích sử dụng các phương tiện thay thế với các biện pháp khống chế sử dụng phương tiện giao thông cá nhân.
Như vậy, quản lý cầu về giao thông chính là việc lựa chọn ưu tiên cho những loại hình giao thông nào được khuyến khích ở đô thị. Sự ưu tiên này làm thay đổi cách sử dụng các nguồn lực trong giao thông như cách sử dụng đường, cách thiết kế bãi đỗ xe, cách điều chỉnh tốc độ giao thông, chi phí và đầu tư. Sự lựa chọn ưu tiên cũng không phải chỉ là chiến lược đơn lẻ mà nó là
cách tiếp cận về mặt quy hoạch có thể tác động đến chính sách và các quyết định trong quy hoạch và bao hàm nhiều chiến lược quản lý cầu về giao thông cụ thể.
3.2.2. Tích hợp quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch giao thông đô thị Một trong những mục tiêu chính của hệ thống GTĐT bền vững là giảm nhu cầu đi lại đặc biệt là đi lại bằng các phương tiện giao thông cơ giới bằng cách giảm số lượng chuyến đi và khoảng cách chuyến đi.
Theo các tác giả Mayer và Miller [74], các hoạt động của đô thị và hệ thống giao thông có sự tác động tương hỗ với nhau trong quá trình hình thành, vận hành và phát triển. Cơ sở hạ tầng giao thông và sự sẵn sàng về phương tiện và dịch vụ vận tải quyết định việc lựa chọn địa điểm sử dụng đất đối với toàn bộ hoạt động (kinh tế, xã hội, hạ tầng) ở đô thị. Trong quy hoạch phát triển đô thị, mạng lưới hạ tầng GTĐT là cơ sở để định dạng và phân khu chức năng trong đô thị cũng như là cơ sở để xác định vị trí các công trình hạ tầng khác trong đô thị. Do đó, GTĐT có vai trò định dạng cấu trúc không gian của đô thị và mức cung ứng của phương tiện và dịch vụ vận tải giữ vai trò quyết định cấp độ của các hoạt động diễn ra tại các điểm điểm khác nhau trong không gian đô thị.
Ở chiều ngược lại, việc lựa chọn địa điểm của các hoạt động đô thị đặt ra những yêu cầu về mức độ cung ứng phương tiện và dịch vụ vận tải. Lịch trình của các hoạt động tại các vị trí khác nhau trong đô thị quyết định đặc điểm về không gian và thời gian của nhu cầu giao thông. Đặc tính đó sẽ quyết định hướng, tuyến đường, vận tốc và lưu lượng giao thông trong đô thị.
Việc tổ chức không gian thành phố ảnh hưởng đến chiều dài của chuyến đi và số lượng chuyến đi bởi sự phân bố các khu chức năng trong thành phố đáp ứng nhu cầu dịch vụ và hàng hóa cho người dân tạo nên nhu cầu giao thông. Vì thế, tổ chức không gian đô thị có thể giúp ích đáng kể trong việc quản lý cầu về giao thông trong thành phố.
Nói cách khác, giao thông và đô thị có mối quan hệ phụ thuộc, ảnh hưởng lẫn nhau theo cách phức hợp và động [62, tr.147]. Việc mở mang những con đường mới tới những nơi kém phát triển sẽ tạo ra sự tăng trưởng ở đó vì giúp cho những khu vực này có thể tiếp cận đến những khu vực khác. Giao thông vì thế mà trở thành tiền đề cho sự phát triển. Theo chiều ngược lại, cách thức sử dụng đất và xây dựng công trình sẽ tạo nên nhu cầu đi lại, một quy hoạch tốt sẽ thực sự làm giảm nhu cầu đi lại bằng phương tiện giao thông cơ giới. Do mối quan hệ hai chiều này nên tích hợp giữa giao thông và phát triển đô thị là một điều kiện cơ bản để phát triển bền vững trong tương lai. Chỉ có sự quản lý của cơ quan nhà nước mới có thể tạo ra sự tích hợp này.
3.2.3. Thay đổi hướng lựa chọn ưu tiên đầu tư hạ tầng giao thông
đô thị
Do có sự thay đổi định hướng từ quản lý cung về giao thông sang quản lý cầu về giao thông (trình bày tại mục 3.2.1) nên hướng lựa chọn ưu tiên đầu tư hạ tầng GTĐT cũng phải thay đổi.
Sự thay đổi này sẽ chuyển từ hướng ưu tiên mở rộng mạng lưới đường sang hướng đầu tư cho giao thông công cộng. Sự chuyển hướng này có ý nghĩa trên cả 2 mặt: một mặt, tăng khả năng vận chuyển hành khách; mặt khác, làm giảm việc sử dụng các phương tiện giao thông cá nhân.
Tại thành phố Hà Nội, bên cạnh những tuyến đường sắt đô thị cùng các tuyến BRT được xác định trong quy hoạch và đang được xây dựng [14] , cần phải đầu tư phát triển thêm những tuyến LRT ở nhiều tuyến khác trong Thành phố.
Với khả năng có được nguồn vốn từ bên ngoài ngày càng tăng khi Việt Nam hội nhập ngày càng nhiều với thế giới thì những dự án phát triển hệ thống GTCC ở Hà Nội có thể trở thành hiện thực.
3.2.4. Khai thác nguồn tài chính tiềm năng cho đầu tư phát triển hệ
thống giao thông đô thị
Tài chính là vấn đề quan trọng cho việc phát triển hệ thống GTĐT. Thành phố cần nguồn tài chính thích hợp để phát triển, để hoạt động và duy trì hệ thống giao thông và thực hiện các dự án trong tương lai. Theo truyền thống, các nguồn từ ngân sách nhà nước là nguồn chủ yếu cho phát triển hệ thống GTĐT.
Tuy nhiên, với tốc độ đô thị hóa cao, sự mở rộng không gian Thành phố nhanh chóng như hiện nay thì nguồn vốn từ ngân sách nhà nước không thể đủ cho nhu cầu phát triển hệ thống giao thông của Thành phố. Do vậy, ngoài nguồn vốn truyền thống, cũng cần phải huy động thêm nguồn tài chính từ các nguồn khác nữa.
Nguồn tài chính bổ sung vào nguồn tài chính truyền thống cần được huy động bằng 2 cách: một là, thông qua việc ban hành một số loại phí liên quan tới hoạt động GTĐT; hai là, huy động từ khu vực tư thông qua thực hiện mô hình PPPs.
Ban hành một số loại phí và lệ phí liên quan tới hoạt động GTĐT
Hiện nay, người dân ở Hà Nội đang phải trả một số loại cước và phí liên quan tới hoạt động GTĐT bao gồm: lệ phí trước bạ phương tiện giao thông, lệ phí chuyển quyền sở hữu phương tiện, lệ phí cấp phép lưu hành phương tiện, phí môi trường (thu qua giá xăng, dầu), phí đỗ xe, cước vận chuyển, phí sử dụng đường (mới bắt đầu thực hiện). Như vậy, nếu so sánh với bảng về các nguồn tài chính tiềm năng cho hệ thống GTĐT (Bảng 1.1) và từ kinh nghiệm của các thành phố khác thì vẫn còn những loại phí chưa được thực hiện ở Hà Nội đó là: phí ùn tắc, phí khí thải và phí hạn chế đi vào khu vực trung tâm. Trong thời gian tới, cần triển khai thu thêm những loại phí này.
- Khu vực trung tâm Hà Nội hiện đang quá tải, việc thu phí đi vào các khu trung tâm theo giờ và phí ùn tắc sẽ là cách hạn chế đáng kể lưu lượng đi vào những khu vực này trong những giờ cao điểm, từ đó giảm bớt những điểm đen về ùn tắc giao thông. Điều này cũng buộc người dân phải tính toán hợp lý hơn hành trình đi lại của mình, do vậy mà giúp điều hòa và giảm bớt số lượng chuyến đi.
- Việc thu phí khí thải là cần thiết để hạn chế sự đi lại bằng phương tiện giao thông cơ giới cá nhân khi mà số lượng loại phương tiện này đang có xu hướng tăng nhanh (đã trình bày tại mục 2.2.2).
Thực hiện mô hình PPPs
Dự án PPPs là loại dự án dựa trên hợp đồng hoặc thỏa thuận chuyển nhượng giữa nhà nước hoặc chính quyền thành phố và một công ty tư nhân để phía công ty tư nhân cung cấp một dịch vụ có thu phí sử dụng. Trong khi các dịch vụ thực hiện thông qua hình thức PPPs thay đổi về cách thức cung cấp dịch vụ nhưng trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc cung cấp loại dịch vụ đó không thay đổi [63, tr.16].
Một dự án PPPs theo nghĩa hẹp là cơ chế cho phép đóng góp tài chính phục vụ cho dự án giống như một khoản vay nhưng có ràng buộc và gắn trách nhiệm cho người vay (khu vực tư) vào việc đảm bảo sự tiến triển tốt của dự án.
Dự án PPPs ngày càng được sử dụng nhiều trong phát triển hạ tầng GTĐT bởi những lợi ích mà nó mang lại cho tất cả các bên liên quan, cụ thể như sau [28, tr.87 - 88]:
- Về phía nhà nước
+ Hạn chế việc sử dụng ngân sách nhà nước: khi tư nhân góp vốn vào dự án, nhà nước có thể tránh đóng băng nguồn vốn cho một lĩnh vực đặc biệt và giải phóng nguồn vốn này để sử dụng cho những mục đích quan trọng khác trong bối cảnh nguồn lực công hạn chế.
+ Chia sẻ rủi ro: những rủi ro gắn với việc thệ hiện một dự án hạ tầng giao thông có khá nhiều (rủi ro trong thiết kế, kỹ thuật, kinh tế, khai thác, tài chính,….). Khi có sự tham gia của khu vực tư, nhà nước sẽ giảm bớt được những rủi ro này.
+ Khai thác những lợi thế sẵn có của khu vực tư: do hoạt động vì mục đích lợi nhuận nên khu vực tư có những lợi thế hơn hẳn khu vực công đó là tính hiệu quả, tính linh hoạt và kỹ năng thực hiện tốt. Tất cả những lợi thế đó sẽ được đưa vào thực hiện để thực hiện dự án một cách tốt nhất.
- Về phía đối tác tư nhân, họ cũng có được những lợi ích từ PPPs như sau: + Được tham gia vào thị trường GTĐT.
+ Có được sự đảm bảo, tạo sự an toàn cho thực hiện dự án.
- Về phía người dân (người sử dụng cuối cùng): được hưởng dịch vụ có chất lượng cao với giá cả hợp lý.
Vì những lợi ích trên và do nhu cầu vốn để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông ở Hà Nội trong thời gian tới là rất lớn, cho nên chính quyền Thành phố cần nghiên cứu để nhanh chóng tạo điều kiện thuận lợi cho việc áp dụng hình thức huy động vốn này.
Mặc dù, hình PPPs mang lại nhiều lợi ích như trên nhưng để thực hiện tốt hình thức này đòi hỏi phía nhà nước cần phải đảm bảo những điều kiện nhất định đó là khung thể chế và khả năng kiểm soát về mặt kỹ thuật của các cơ quan nhà nước đối với dự án PPPs (vấn đề này sẽ được trình bày kỹ hơn về giải pháp thực hiện tại mục 3.3).
3.2.5. Mở rộng sự tham gia của người dân vào quá trình lập quy hoạch và ban hành chính sách giao thông đô thị
Sự tham gia của người dân trong hoạt động QLNN nói chung, hoạt động QLNN về GTĐT nói riêng và đặc biệt là vào quá trình lập quy hoạch và quá trình ban hành chính sách GTĐT là cần thiết bởi những lợi ích mang lại bao gồm:
- Sự tham gia của người dân là phương tiện hữu hiệu để huy động nguồn tài nguyên hiện có trên địa bàn thành phố, tổ chức và tận dụng năng lực, tính
sáng tạo của cộng đồng dân cư vào các hoạt động phát triển GTĐT. Vì thế, sự tham gia của người dân giúp nâng cao chất lượng quy hoạch GTĐT và nâng cao chất lượng ra quyết định về những vấn đề GTĐT của chính quyền.
- Sự tham gia của người dân vào quá trình lập quy hoạch GTĐT sẽ xác lập được nhu cầu đi lại và sở thích lựa chọn phương tiện giao thông, đó là một trong những căn cứ quan trọng để lập quy hoạch và định hướng chính sách quản lý cầu về giao thông.
- Sự tham gia của người dân giúp cho quy hoạch GTĐT và các dự án GTĐT được chấp nhận, khuyến khích người dân tham gia thực hiện và đảm bảo khả năng bền vững của quy hoạch và dự án GTĐT.
- Thành tố cơ bản nhất của mọi hệ thống giao thông là người sử dụng. Khi người dân tham gia vào quá trình ra quyết định sẽ có cơ hội tốt hơn để xác định nhu cầu của người dân.
Như vậy, khi mở rộng sự tham gia của người dân vào quá trình lập quy hoạch và ban hành chính sách GTĐT, người dân sẽ đóng hai vai trò, vai trò thứ nhất là vai trò chủ thể quản lý (ý kiến góp ý về quy hoạch và chính sách GTĐT), vai trò thứ hai là đối tượng tác động của hoạt động quản lý. Việc tham gia ở cả hai vai trò như vậy giúp người dân hiểu được mục đích quản lý GTĐT bền vững là hướng tới nâng cao chất lượng sống của họ