lý giao thông đô thị bền vững nhằm đáp ứng yêu cầu của bối cảnh hội
nhập và phát triển
1.4.1. Khái niệm giao thông đô thị bền vững và quản lý giao thông đô thị bền vững
1.4.1.1. Khái niệm giao thông đô thị bền vững
Phát triển bền vững là “sự phát triển đáp ứng nhu cầu của hiện tại mà không làm ảnh hưởng đến khả năng đáp ứng nhu cầu của các thế hệ trong
tương lai” [91]. Từ định nghĩa này, GTĐT bền vững được phát biểu là “một loạt các hoạt động giao thông cùng với cơ sở hạ tầng tương ứng không để lại những vấn đề hay những phí tổn cho các thế hệ tương lai phải giải quyết hoặc phải gánh chịu” [91].
Phát triển hệ thống GTĐT bền vững bắt đầu với việc tổ chức không gian đô thị. Hệ thống GTĐT bền vững giảm nhu cầu đi lại bằng cách giảm số lượng chuyến đi và khoảng cách của các chuyến đi. Thông qua tổ chức không gian đô thị, giúp làm giảm khoảng cách giữa các khu chức năng và khu ở cho nên làm cho con người phải đi lại ít hơn trong việc tiếp cận với các loại hàng hóa và dịch vụ.
Một hệ thống GTĐT bền vững có mục tiêu phục vụ của chính mình và bảo vệ cảnh quan cùng các nguồn tài nguyên chứ không chỉ đơn giản là chỉ hướng tới hiệu quả sử dụng mạng lưới đường sá. Mục đích chính của hệ thống GTĐT bền vững là tối đa hóa việc sử dụng hệ thống giao thông để đạt được các mục tiêu kinh tế, xã hội và môi trường mà không phải hy sinh khả năng của thế hệ tương lai trong việc thực hiện các mục tiêu đó [83].
Mục tiêu của hệ thống GTĐT bền vững là [88, tr.5]:
- Giảm nhu cầu giao thông, đặc biệt là giảm việc sử dụng các phương tiện giao thông cơ giới bằng cách giảm số lượng chuyến đi và chiều dài chuyến đi.
- Tăng cường sử dụng các loại hình giao thông bền vững (như đi bộ và sử dụng các phương tiện giao thông không có động cơ).
- Sử dụng hiệu quả hệ thống giao thông hiện có và hạn chế sử dụng tất cả các nguồn lực (tài nguyên, nguồn lực vật chất và nguồn lực tài chính).
- Tăng hiệu quả sử dụng năng lượng và nâng cao tiêu chuẩn đối với khí phát thải từ các phương tiện giao thông cơ giới.
Từ những phân tích trên đây, tác giả đưa ra khái niệm GTĐT bền vững được sử dụng trong luận án như sau: GTĐT bền vững là hệ thống giao thông cân đối giữa khả năng cung cấp dịch vụ giao thông với nhu cầu giao thông trên cơ sở sử dụng hiệu quả cơ sở hạ tầng giao thông và các nguồn lực để đảm bảo giảm thiểu những tác động tiêu cực tới kinh tế, xã hội và môi trường
đô thị.
1.4.1.2. Khái niệm quản lý giao thông đô thị bền vững
Cho tới nay, chưa có một tài liệu nào đưa ra khái niệm quản lý GTĐT bền vững một cách rõ ràng mà trong tất cả các tài liệu có đề cập tới quản lý GTĐT đều cho thấy mục tiêu của quản lý GTĐT là hướng tới phát triển GTĐT bền vững.
Theo tác giả S.I.Oni thì hệ thống GTĐT bền vững có thể được thực hiện thông qua [83]:
- Tập trung vào sự di chuyển của hành khách và hàng hóa chứ không phải tập trung vào sự vận hành của phương tiện giao thông hoặc làm giảm sự di chuyển thông qua sử dụng bưu chính viễn thông hoặc sự thay đổi trong sử dụng đất.
- Tăng cường sử dụng các chính sách dựa trên thị trường để khuyến khích đổi mới trong các hoạt động GTĐT nhằm giảm thiểu chi phí xã hội và môi trường.
- Nâng cao hiệu quả sử dụng cơ sở hạ tầng hiện có bằng những biện pháp kỹ thuật và mạng lưới giao thông đa phương thức.
- Giải quyết các vấn đề GTĐT một cách hệ thống.
Các hoạt động trên liên quan trực tiếp đến quản lý GTĐT và đều thuộc trách nhiệm của chính phủ hoặc chính quyền đô thị, đó chính là các hoạt động quản lý GTĐT. Những hoạt động quản lý GTĐT bền vững này được đưa ra dựa trên quan điểm về sử dụng nguồn lực hiệu quả thông qua những biện pháp mang tính kỹ thuật và kinh tế và quan điểm hệ thống.
Từ phân tích trên, có thể hiểu rằng quản lý GTĐT bền vững là sự quản lý dựa trên cơ sở sử dụng hiệu quả các nguồn lực thông qua sự phối kết hợp các biện pháp mang tính kinh tế và kỹ thuật trong một hệ thống nhằm hướng tới mục đích phát triển hệ thống GTĐT bền vững tại các đô thị.
1.4.2. Một số mô hình quản lý giao thông đô thị bền vững
1.4.2.1. Mô hình 4 trụ cột
Mô hình 4 trụ cột của quản lý GTĐT bền vững được tác giả Christopher Kennedy và đồng nghiệp thuộc trường Đại học Toronto (Canada) công bố vào tháng 7 năm 2005 trên Tạp chí Transport Review.
Với hướng nghiên cứu về quá trình tiến tới GTĐT bền vững, các tác giả đã nghiên cứu tập trung vào 4 thành tố cơ bản là: (i) thành lập những cơ quan có hiệu lực để tích hợp quy hoạch sử dụng đất với giao thông; (ii) tạo ra cơ chế tài chính công bằng, hiệu quả và ổn định; (iii) đầu tư chiến lược vào cơ sở hạ tầng chủ yếu; và (iv) sự hỗ trợ đầu tư thông qua thiết kế ở cấp địa phương [68]. Đây chính là 4 trụ cột của GTĐT bền vững (Hình 1.1).
(i) Trụ cột thứ nhấtliên quan đến vấn đề quản lý nhà nước.
Các nhà quy hoạch đô thị hay các nhà quản lý giao thông hiểu được sự cần thiết của GTĐT bền vững và mong muốn thực hiện được mục tiêu này. Tuy nhiên, trong hầu hết các trường hợp, các nhà quản lý không được ủy quyền, không có trách nhiệm và không có quyền lực hoặc được hỗ trợ để ra các quyết định phù hợp với sự phát triển bền vững. Nguyên nhân phổ biến của tình hình này là do sự phân chia trách nhiệm giữa các nhà quản lý giao thông và các nhà quy hoạch sử dụng đất. Vì thế, cần phải tích hợp quy hoạch sử dụng đất với GTĐT. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là: làm thế nào để thành lập được những cơ quan hiệu lực để tích hợp quy hoạch sử dụng đất với giao thông?
Hình 1.1: Bốn trụ cột của giao thông đô thị bền vững
Nguồn: [68]
Theo các tác giả, cơ quan hiệu lực tích hợp quy hoạch sử dụng đất với giao thông (hay gọi là cơ quan quản lý giao thông cấp vùng) cần phải có được sự cân bằng về một số đặc điểm sau: khu vực đại diện, cấu trúc, dân chủ, và triết lý thị trường (Hình 1.2).
-Khu vực đại diện: đạt được sự cân bằng về đại biểu đại diện cho lợi ích của cộng đồng địa phương với người đại diện cho lợi ích của cả đô thị nói chung. Trong những trường hợp nhất định, các cộng đồng lân cận phải chịu đựng thiệt thòi để theo đuổi những mục tiêu giao thông của cả vùng. Nếu không có sự kiểm soát phát triển vùng thích hợp, sự cạnh tranh giữa nhiều
XÃ HỘI MÔI TRƯỜNG KINH TẾ Quản lý nhà nước Tài chính Cơ sở hạ tầng Vùng lân cận
chính quyền địa phương của các thành phố lân cận với các thành phố đang phát triển sẽ dẫn đến “cuộc chạy đua xuống đáy” với sự phát triển tràn lan trong các khu vực đưa ra những chi phí phát triển thấp nhất hoặc các ưu đãi khác. Vì thế, ở một mức độ nào đó, cần có sự đại diện ở cấp khu vực.
- Cấu trúc: theo lý thuyết tổ chức, cơ quan quản lý tích hợp quy hoạch sử dụng đất và giao thông cần nằm giữa cấu trúc thứ bậc chặt chẽ ở mức độ cao và cấu trúc lỏng lẻo ở mức độ thấp.
- Dân chủ: cần phải thiết lập sự cân đối thích hợp về quyền lực giữa các nhà quản lý chuyên môn và các nhà quản lý được bầu. Cần phải quan tâm đặc biệt tới mối quan hệ tác động qua lại giữa phát triển đô thị, hệ thống giao thông và kinh tế đô thị.
Hình 1.2: Sự kết hợp tối ưu trong việc thành lập cơ quan quản lý hiệu lực cho quy hoạch sử dụng đất và giao thông
Nguồn: [68] Khu vực đại diện Cấu trúc Dân chủ Triết lý thị trường Địa phương/ cộng đồng Chính quyền cấp cao hơn Cấu trúc lỏng lẻo Thứ bậc
Bầu cử Chuyên môn
không bầu
Thị trường
tự do Mệnh lệnh và kiểm
Sự tham gia của người dân cũng là điều kiện quan trọng cho sự phát triển bền vững của các thành phố. Bất kỳ vấn đề quan trọng nào kể cả việc hướng tới sự bền vững sẽ đòi hỏi sự thay đổi trong thái độ, nhận thức và lối sống của cộng đồng nói chung.
- Triết lý thị trường: thể hiện ở cách tiếp cận về vai trò thị trường trong cung cấp và thực hiện các dịch vụ giao thông và kiểm soát sử dụng đất. Tùy thuộc vào triết lý thị trường mà cơ quan quản lý giao thông cấp vùng có thể là cơ quan có quy mô lớn để kiểm soát và điều hành giao thông (khi theo triết lý mệnh lệnh và kiểm soát) hay là cơ quan có quy mô nhỏ hơn chỉ để ký kết các hợp đồng dịch vụ giao thông với khu vực tư (khi theo triết lý thị trường tự do).
- Trách nhiệm của cơ quan quản lý giao thông cấp vùng bao gồm: + Phát triển các quy hoạch giao thông chiến lược của vùng rộng, + Kiểm soát toàn vùng, kiểm soát quy hoạch và thiết kế đô thị, + Quản lý cơ sở hạ tầng trong dài hạn,
+ Đảm bảo lịch trình và cước phí giao thông hợp lý,
+ Có trách nhiệm phát triển chính quyền địa phương ở một mức độ nhất định,
+ Hỗ trợ hậu cần cho vận tải hàng hóa trong đô thị,
+ Có nghĩa vụ theo dõi và làm giảm sự phát thải khí của các phương tiện giao thông.
(ii) Trụ cột thứ hai: tạo ra cơ chế tài chính công bằng, hiệu quả và ổn định
Phát triển nguồn tài chính hiệu quả và dài hạn cho hệ thống giao thông là điều kiện thiết yếu cho sự phát triển của các thành phố kể cả hoặc cho đầu tư cơ sở hạ tầng mới hoặc cho khai thác và bảo trì hệ thống giao thông hiện có.
Các nhà nghiên cứu đã đưa ra 2 quan điểm về nguồn tài chính trong giao thông. Quan điểm thứ nhất cho rằng, nguồn tài chính cho phát triển GTĐT được lấy từ việc tăng phí sử dụng đường và ùn tắc giao thông [75]. Quan
điểm thứ hai lại cho rằng, nguồn tài chính này có được từ cơ chế tài chính hoặc từ khu vực tư (PPPs) [81].
Cơ chế tài chính thể hiện thông qua liệt kê những nguồn tạo ra nguồn thu từ việc sử dụng đường như trình bày tại Bảng 1.1 dưới đây.
Bảng 1.1: Các nguồn tài chính tiềm năng cho hệ thống giao thông đô thị
Nguồn thu không liên quan tới phương tiện giao thông
Nguồn thu liên quan tới phương tiện giao thông
Nguồn thu không liên quan tới vị trí
- Thuế cơ bản
- Thuế giao thông địa phương
- Thuế nhiên liệu
- Phí cấp phép lưu hành phương tiện
- Thuế trước bạ hay thuế chuyển quyền sở hữu phương tiện - Phí sử dụng phương tiện - Phí khí thải - Phí sử dụng đường - Phí ùn tắc - Phí đỗ xe - Cước vận chuyển Nguồn thu liên
quan tới vị trí
- Phí phát triển
- Phí tác động giao thông - Phí đi ngang qua khu đất - Thuế bất động sản đòn bẩy
Nguồn: [68]
Ngoài các nguồn được liệt kê tại Bảng 1.1, nguồn tài chính có được từ quan hệ đối tác công - tư cũng là một nguồn lực quan trọng cho phát triển cơ sở hạ tầng GTĐT. Vấn đề là tùy thuộc điều kiện cụ thể của từng đô thị mà lựa chọn cách thức và lĩnh vực để thiết lập mối quan hệ này sao cho đạt được lợi ích thỏa đáng của cả phía chính quyền và phía các tổ chức thuộc khu vực tư.
(iii)Trụ cột thứ ba, đầu tư chiến lược vào cơ sở hạ tầng chủ yếu
Sự đầu tư vào cơ sở hạ tầng GTĐT sẽ dựa trên loại phương tiện mà thành phố ưu tiên sử dụng. Hệ thống GTĐT bền vững hướng tới sử dụng các phương tiện vận tải thế hệ mới như: BRT, LRT,… Do vậy, chính quyền các
thành phố cũng phải hướng tới dành nguồn lực để phát triển hệ thống đường cho các loại hình vận tải đó hoạt động.
(iv) Trụ cột thứ tư, hỗ trợ đầu tư thông qua thiết kế địa phương
Trụ cột này đề cập tới sự liên kết của hệ thống giao thông đô thị với các khu vực lân cận bởi mối quan hệ này hình thành do nhu cầu đi lại của người dân đô thị từ thành phố mà họ ở tới các khu lân cận. Sự hỗ trợ này thể hiện sự kết hợp giữa hệ thống GTĐT với thiết kế của các khu lân cận sao cho đảm bảo sự đi lại của người dân là thuận lợi nhất.
1.4.2.2. Mô hình đổi mới theo 4 hướng
Với mô hình này, các tác giả nêu bật những hướng đổi mới mà các chính sách bền vững đã được thực hiện trong những năm gần đây tại các thành phố của các nước phát triển và sắp xếp chúng thành 4 nhóm hoạt động là: (i) Sự đi lại kiểu mới, (ii) Thành phố hậu cần vận tải (logistics), (iii) Hệ thống quản lý thông minh và (iv) Thành phố đáng sống [64].
(i) Sựđi lại kiểu mới
Chiến lược thứ nhất nổi lên là triển khai các công nghệ sáng tạo mới và các mô hình kinh doanh để tạo ra sự cạnh tranh thay thế việc sử dụng ô tô cá nhân. Những chiến lược “sự đi lại kiểu mới” này tạo điều kiện cho những cách thức đi lại mới và hiệu quả hơn bằng cách cung cấp cho hành khách những lựa chọn linh hoạt hơn, thuận tiện hơn và tích hợp hơn. Nếu thành công, các chiến lược này sẽ làm giảm khối lượng đi lại và do vậy tiến tới phát triển bền vững. Các chiến lược “sự đi lại kiểu mới” đã được thực hiện tại thành phố của các nước phát triển là: phát hành thông tin về giao thông, thu