III. Thực trạng thu hỳt và sử dụng vốn ODA trong ngành điện
2. Những tồn tại trong thu hỳt và sử dụng vốn ODA trong ngành điện
+ Sự ràng buộc và cỏc điều khoản chặt chẽ của vốn vay: Nhỡn chung cỏc dự ỏn, dịch vụ tư vấn sử dụng vốn vay ODA đều cú những điều khoản ràng buộc nhất định mà những điều kiện ràng buộc đú đụi khi gõy bất lợi cho phớa Việt Nam. Cỏc nguồn vốn tài trợ ODA song phương của cỏc nước (trừ Nhật Bản) thường ràng buộc điều kiện người trỳng thầu phải là cỏc nhà thầu của nước đú hoặc phải sử dụng vật tư thiết bị cú xuất xứ từ nước đú. Như vậy, hiệu quả đầu tư của cỏc dự ỏn sử dụng nguồn vốn ODA ớt nhiều bị ảnh hưởng do ý nghĩa cạnh tranh trong việc đấu thầu thực hiện dự ỏn bị mất đi. Thớ dụ như: dự
ỏn nhà mỏy thuỷ điện sụng Hinh sử dụng vốn SIDA (ODA của Thuỵ Điển). Phớa Thuỵ Điển yờu cầu phải do nhà thầu Thuỵ Điển thực hiện. Kết quả là dự ỏn được giao thầu cho hóng ABB của Thuỵ Điển thực hiện. Hay một số dự ỏn mua sắm trạm biến ỏp trung thế sử dụng vốn ODA của Bỉ, Tõy Ban Nha đều do cỏc nhà thầu của những nước này thực hiện.
Đối với cỏc dự ỏn sử dụng vốn ODA của Nhật, mặc dự phớa Nhật đồng ý cho đấu thầu cạnh tranh quốc tế nhưng phải sử dụng tư vấn của Nhật. Bằng cỏch này, hầu hết cỏc dự ỏn sử dụng vốn ODA Nhật cuối cựng lại vẫn do cỏc nhà thầu Nhật Bản trỳng thầu thực hiện, vớ dụ như dự ỏn điện Phỳ Mỹ 1 (tập đoàn Mitsubishi Heavy Industries trỳng thầu), dự ỏn điện Phả Lại 2 (nhúm liờn danh Sumitomo/G.E/Hyundai trỳng thầu).
Hầu hết cỏc khoản ODA đa phương ràng buộc một số điều kiện như cải cỏch cơ chế và cỏc chỉ số tài chớnh của ngành điện. Cỏc điều kiện ràng buộc của WB và ADB với ngành điện cơ bản bao gồm: tỉ suất tự đầu tư của Tổng cụng ty điện lực phải đạt 30% và tỉ suất thanh toỏn nợ cao gấp đụi chi phớ cận biờn dài hạn (khoảng 7 US cent), và cơ cấu lại bộ mỏy quản lý để thỳc đẩy thương mại hoỏ và tư nhõn hoỏ trong ngành điện.
Khụng phải tất cả cỏc điều kiện mà cỏc nhà tài trợ đưa ra đều cú thể đỏp ứng được nhanh chúng, do vậy, nú cú thể ảnh hưởng tới cam kết tài trợ vốn ODA cũng như tốc độ giải ngõn nguồn vốn này cho ngành điện.
+ Gỏnh nặng trả nợ: Vốn vay ODA vào ngành điện làm tăng gỏnh nặng nợ nước ngoài lờn đụi vai của Nhà nước núi chung và ngành điện núi riờng. Hiện tại tỉ trọng nợ nước ngoài của Việt Nam tương đương khoảng 45% tổng GDP của đất nước. ODA chiếm tới 4/5 tổng nợ nước ngoài của ngành điện. Nợ đó trở thành một vấn đề cần quan tõm của ngành kể từ năm 1998, thời điểm ngành bắt đầu tiến hành thanh toỏn cỏc khoản nợ theo lịch trỡnh. Cỏc khoản thanh toỏn nợ gốc và lói làm hạn chế khả năng tự đầu tư và tỉ suất thanh toỏn nợ trong tương lai của cỏc doanh nghiệp sản xuất và kinh doanh điện trong
nước. Do vậy, gỏnh nặng nợ lớn khụng thể đảm bảo tớnh bền vững về tài chớnh cho ngành điện về lõu dài.
Biểu đồ 18: Nợ dài hạn và giải ngõn vốn ODA trong ngành điện
Nguồn: EVN, Bỏo cỏo Hợp tỏc phỏt triển của UNDP.
+ ODA làm giảm nguồn đầu tư tư ngõn sỏch: Sự gia tăng về lượng vốn ODA vào ngành điện cú tỏc động nhất định tới kế hoạch phõn bổ ngõn sỏch đầu tư của Nhà nước cho ngành điện, làm giảm nguồn đầu tư nhà nước vào ngành này. Tỡnh huống này sẽ đẩy Chớnh phủ vào tỡnh thế lưỡng nan với tư cỏch là người quản lý và điều hành đầu tư trong trường hợp nguồn ODA vào ngành này giảm sỳt.
Biểu đồ 19: Quan hệ giữa giải ngõn ODA và NSNN cấp cho ngành điện
triệu USD 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1995 1996 1997 1998 1999
nợ dμi hạn giải ngân ODA
đv: triệu USD 0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 1995 1996 1997 1998 1999 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18
Nguồn: EVN, 1997-2000, bỏo cỏo Hợp tỏc phỏt triển của UNDP 1995-2000
Ngoài những vấn đề trờn, hiện cũn tồn tại những số hạn chế khỏc trong thu hỳt và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam như hạn chế về nguồn vốn, cỏc yờu cầu từ phớa nhà tài trợ như tăng giỏ điện, hiệu quả hoạt động của cỏc doanh nghiệp sản xuất và kinh doanh điện, hành lang phỏp lý, quản lý nợ nước ngoài, vốn đối ứng, v.v.
+ Thời gian chuẩn bị cỏc dự ỏn sử dụng vốn ODA: Thời gian chuẩn bị cỏc dự ỏn sử dụng vốn ODA như bỏo cỏo nghiờn cứu tiền khả thi, nghiờn cứu khả thi, đụi khi khụng đỏp ứng được cỏc điều kiện của nhà tài trợ, do đú tốn nhiều thời gian (khoảng từ 1 đến 3 năm). Điều này làm giảm hiệu quả của cỏc dự ỏn sử dụng vốn ODA.
+ Thương thảo cỏc hiệp định vốn vay: Việc thương thảo hiệp định vốn vay thường kộo dài từ 1–2 năm, làm trỡ hoón việc thực hiện cỏc dự ỏn điện và làm tăng chi phớ đầu tư bằng nguồn vốn ODA
+ Chậm giải ngõn vốn ODA: Việc chậm giải ngõn vốn ODA là tỡnh trạng phổ biến tại tất cả cỏc ngành, do vậy nú khụng thể trỏnh khỏi với ngành điện. Một số nguyờn nhõn chớnh dẫn tới giải ngõn chậm là:
- Vẫn cũn một số bất cập về khung phỏp lý về thu hỳt và sử dụng vốn ODA, đặc biệt biệt là cỏc chớnh sỏch về thuế đối với cỏc dự ỏn sử dụng vốn ODA;
- Vốn đối ứng: đõy cũng là một trong những nguyờn nhõn làm chậm tốc độ giải ngõn vốn ODA cho ngành điện. Do đặc thự của ngành là cỏc dự ỏn đầu tư thường cú quy mụ vốn rất lớn, chớnh vỡ vậy để tỡm được nguồn vốn làm vốn đối ứng cho những dự ỏn này là cả một vấn đề. Thớ dụ: Tổng dự toỏn cho cụng trỡnh đường dõy 500kV Pleiku-Phỳ Lõm là 2.048 tỉ đồng, tương đương 146,3 triệu USD, trong đú phần vật tư thiết bị vay vốn WB theo hiệp định tớn dụng 3034-VN là 98 triệu USD. Phần cũn lại (48,3 triệu USD) là vốn đối ứng của Việt Nam, đõy là một con số khụng nhỏ.
- Cụng tỏc chuẩn bị đầu tư của phớa Việt Nam, cụ thể ở đõy là của cỏc ban quản lý dự ỏn cũn kộo dài, do những vướng mắc, sai sút do cỏc cụng ty tư vấn chưa thực hiện đỳng cỏc quy định về nội dung, biờn chế cụng tỏc thiết kế cỏc dự ỏn, chất lượng đồ ỏn chưa đỏp ứng yờu cầu. Một phần nguyờn nhõn là do thiếu kinh nghiệm, trỡnh độ kỹ thuật và quản lý của phớa Việt Nam cũn hạn chế.
- Cụng tỏc đấu thầu, phờ duyệt kế hoạch đấu thầu, kết quả thầu, tuyển chọn tư vấn phức tạp kộo dài (thường phải mất từ 1–1,5 năm), do vậy ảnh hưởng nghiờm trọng tới tiến độ chung của dự ỏn như Dự ỏn cỏp ngầm 220kV Tao Đàn–Nhà Bố16, Dự ỏn cải tạo nõng cấp Nhà mỏy thuỷ điện Đa Nhim, ễ Mụn, v.v
- Những trở ngại trong cụng tỏc giải phúng mặt bằng, bồi thường giải phúng mặt bằng. Đối với cỏc cụng trỡnh đường dõy và trạm biến ỏp: vướng mắc chủ yếu là chưa thống nhất được đơn giỏ đền bự của địa phương với yờu cầu của dõn. Đối với cỏc cụng trỡnh nguồn, thỡ kinh phớ đền bự là rất lớn, nhiều cụng trỡnh phải tổ chức di dõn tỏi định cư với chi phớ chiếm trờn 20% tổng giỏ trị cụng trỡnh.
Việc giải ngõn chậm cú ảnh hưởng rất lớn tới ngành điện, đỏng kể nhất là: - Làm chậm tiến độ xõy dựng và kộo dài thời gian hoàn thành dự ỏn,.
- Rỳt ngắn thời gian õn hạn vốn vay, gõy ỏp lực ảnh hưởng tới kế hoạch trả nợ và đầu tư của ngành điện
- Làm tăng chi phớ đầu tư và ảnh hưởng tới hiệu quả kinh tế của dự ỏn - Ảnh hưởng xấu tới thu hỳt ODA vào ngành điện trong tương lai
+ Phỏt huy nguồn vốn ODA chưa hiệu quả: Một phần lớn vốn ODA trong cỏc dự ỏn điện được sử dụng vào dịch vụ tư vấn, quản lý, và cỏc hoạt động khụng