2. NGHIÊN CỨU NGOÀI NƯỚC
1.1.1. Quan niệm trường đại học và sự phân phối thẩm quyền
Trường đại học là một trong số ít tổ chức khá ổn định còn tồn tại cùng tổ chức nhà nước từ thời Trung cổ. Dưới sự dẫn dắt của nhà nước, thị trường hay phối hợp cả hai, nó thực hiện chức năng công cộng, cung cấp sản phẩm, dịch vụ đào tạo và nghiên cứu, với mục đích cơ bản là sáng tạo, phổ biến kiến thức và trao các học vị trong nhiều lĩnh vực. Trường đại học nói ở đây hàm ý các cơ sở đào tạo đại học nói chung, có thể là một đại học, trường đại học hay học viện.
Các trường đại học cùng hai nhóm nhân tố khác là: i) các tổ chức trực tiếp có liên quan đến việc tài trợ, quản lý hay hoạt động các trường, ví dụ như các cơ quan nhà nước; ii) các quy định chính thức và không chính thức, cùng sự tương tác giữa các nhân tố, tạo thành hệ thống GDĐH. Trong hệ thống này các cơ quan QLNN là thực thể vừa tác động vừa chịu sự tác động của các thực thể khác, thay mặt lợi ích chung của xã hội tạo môi trường thúc đẩy trường đại học tối đa hoá khả năng của nó. Các trường thường do nhà nước thành lập hoặc cho phép thành lập. Quan niệm về lợi ích công thường buộc các trường công lập, so với trường tư, phải gánh vác nhiệm vụ và chịu sự kiểm soát nhiều hơn, phải ổn định hơn trước biến động thị trường trong khi tự chủ thì bị hạn chế hơn. Các trường công lập có địa vị pháp lý đặc biệt trong mối quan hệ với nhà nước, phải chịu sự giám sát và đánh giá hoạt động của nhà nước, không thể hưởng sự tự chủ không giới hạn, phải chú trọng đến việc cân bằng lợi ích của nhà nước và người dân hơn là vì lợi nhuận.
Trường đại học, trực tiếp hay gián tiếp, mang lại lợi ích công về nhiều mặt. Nó góp phần cải thiện đời sống người dân và làm giàu xã hội, làm tăng năng suất lao động và tăng trưởng kinh tế dài hạn. Nó đào tạo nhân lực bậc cao then chốt cho cả khu vực công và tư bên cạnh việc sản sinh tri thức mới nhờ các hoạt đô ̣ng nghiên cứu, chuyển giao và phổ biến kiến thức. Nó cũng cung cấp không gian cho sự thảo
luận mở và tự do của các ý tưởng và giá trị, giúp định hình quốc gia và mở ra các diễn đàn thảo luận xã hội đa chiều, theo WB (1994) và The task force on HE and society (2000) [111, tr. 37, 38], [108, tr. 1,2]. Ngoài ra, Fiske (1996) còn xem nó là phương tiện nâng cao ảnh hưởng chính trị, thực hiện các chương trình và mục tiêu quyền lực [82, tr. v].
Vai trò to lớn của trường đại học đòi hỏi nó phải được quản lý, đầu tư, phát triển toàn diện ở cấp độ quốc gia và thậm chí là quốc tế, trên cơ sở GDĐH được xem là một dịch vu ̣ công theo khuyến nghị của UNESCO (1998) [29, tr.168]. Nhận thức đầy đủ vai trò và vị trí của trường đại học giúp nhà nước và cộng đồng lựa chọn và xây dựng chiến lược quản lý vĩ mô phù hợp.
Nói chung, trường đại học mang lại lợi ích công và góp phần quan trọng vào sự phát triển quốc gia. Nhà nước có trách nhiệm tạo môi trường đảm bảo phát huy tốt nhất vai trò của trường đại học.
Khả năng hành động chủ động hay sáng kiến của một trường phụ thuộc vào: i) sự phân phối thẩm quyền ra quyết định và ii) cơ cấu ra quyết định trong hệ thống GDĐH.
Trước hết, về sự phân phối thẩm quyền. Clark (1983) đã chia ra 6 cấp thẩm quyền ra quyết định trong hệ thống GDĐH, từ đơn vị cơ sở nhỏ nhất là bộ môn; đến cấp khoa, trường trực thuộc; cấp trường đại học; cấp hành chính học thuật đa trường (ví dụ như trường đại học liên bang); cấp tỉnh, bang hay vùng; và cấp chính phủ [19, tr.57]. Cách phân phối này không là sự phân cấp quản lý hay sự phân định giữa quyền quản lý vĩ mô và quyền quản lý sở hữu chủ hay chủ quản mà là sự phản ảnh thẩm quyền ra quyết định được trao ở từng cấp tham gia quản lý GDĐH . Tùy từng hệ thống quản lý, người ta đưa ra khuôn khổ và các thủ tục để đảm bảo sự đan xen thẩm quyền nhằm đạt được các thoả thuận về ưu tiên, về phân chia trách nhiệm các cấp, theo Groof, Neave, Svec (1998) [84, tr. 10].
Thực tế, nếu xét thẩm quyền ở ba cấp độ là Bộ máy hành chính chính phủ, Bộ máy hành chính/Hội đồng quản trị của trường đại học và Bộ môn/ Khoa có thể cho thấy một số cách phân phối thẩm quyền có tính bao quát là: i) kiểu châu Âu lục địa,
thẩm quyền chủ yếu được giao cho Khoa/Bộ môn, kế đến là Bộ máy hành chính của chính phủ, và một ít cho quản lý trường đại học; ii) kiểu vương quốc Anh, thẩm quyền chủ yếu giao cho Khoa/Bộ môn, sau đó đến cấp trường đại học, và rất ít cho Chính phủ; iii) kiểu Hoa Kỳ,với thẩm quyền chủ yếu được giao cho Hội đồng Quản trị và Bộ máy hành chính cấp trường, kế đến là Khoa/Bộ môn, và gần như rất ít cho cấp chính phủ; iv) kiểu kết hợp, trường hợp cụ thể là Nhật Bản, thẩm quyền có thể được phân giao cho bất kỳ cấp nào, tuỳ theo loại hình và đặc điểm văn hoá từng trường đại học. Bảng 1.1 cho thấy cách phân phối thẩm quyền ở hầu hết các hệ thống GDĐH không dành cho cấp chính phủ thẩm quyền ra quyết định nhiều nhất, chỉ ở mức (2), (3). Thẩm quyền nhiều nhất, mức (1), hầu như thuộc về cấp khoa/ bộ môn hay cấp trường. Ngoài ra, ở một số nước XHCN trước đây và ở một số nước Bắc Âu, thẩm quyền ra quyết định chủ yếu tập trung vào chính quyền trung ương, các trường hầu như không có quyền quyết định đáng kể.
Bảng 1.1: Cách thức phân phối thẩm quyền ở các quốc gia
Cấp thẩm quyền
Cách phân phối thẩm quyền
Châu Âu lục địa (Pháp, Ý, Bỉ, Áo, ...) Anh Hoa Kỳ Nhật Bản Các nước XHCN trước đây (Liên Xô,
Đông Âu cũ) Bộ máy hành chính
của Chính phủ
Bộ máy hành
chính/Hội đồng quản trị của trường đại học
Khoa/Bộ môn
Nguồn: Tổng hợp từ Phạm Phụ 2005, Clark 1983 [52], [19]
Cách thức phân phối thẩm quyền ảnh hưởng tới cách vận hành của hệ thống GDĐH và của từng trường đại học, theo Sanyal (2003) [56, tr.56]. Nó bị chi phối bởi chiến lược QLNN đối với GDĐH nói chung trường đại học nói riêng. Phương thức quản lý trung ương tập quyền hạn chế sự trao quyền cho trường đại học. Điều này đồng nghĩa với việc hạn chế sự linh hoạt hay sáng tạo của trường đại học. Mặt khác, các yếu tố bên ngoài cũng ảnh hưởng tới sự phân phối thẩm quyền và sự quản lý
trường đại học. Ví dụ như khi nhu cầu đào tạo tăng mà nguồn đầu tư công giảm thì nó thường dẫn đến sự phi tập trung trong quản lý GDĐH.
Từ gốc độ cơ cấu ra quyết định trong hệ thống GDĐH, Vught (1993) khái quát hai kiểu cơ cấu: i) “từ dưới-lên” và ii) “từ trên-xuống” [110, tr.20]. Với kiểu cơ cấu đầu, chính sách nhà nước thường theo sau các quá trình thay đổi do cấp trường chủ động. Các trường có quyền tự chủ cao còn cơ chế kiểm soát thì thường dựa vào thị trường cạnh tranh hơn là thẩm quyền pháp lý của nhà nước. Với kiểu cơ cấu thứ hai, nhà trường chỉ đơn thuần thực hiện các sáng kiến chính sách của nhà nước. Tuy nhiên, vai trò tuyệt đối của nhà nước thì cũng khó thực hiện trên thực tế bởi vì nhà nước cũng là một thành phần của hệ thống GDĐH. Các chính sách của nhà nước cũng chịu sự chi phối nhất định bởi các quy tắc, giá trị và lợi ích của những thành phần khác trong hệ thống.