b) Hoàn thiện nội dung và phương thức QLNN về GDĐH, QLNN theo hướng đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học
2.1. Quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của trường đại học ở Việt Nam 1 Quyền tự chủ của trường đại học
2.1.1. Quyền tự chủ của trường đại học
Trong hơn ba thập niên trước khi công cuộc đổi mới đất nước được tiến hành vào năm 1986 thì vấn đề tự chủ đa ̣i ho ̣c hầu như không được đặt ra. Các trường đại học được xem như cơ quan nhà nước cung cấp dịch vụ công cộng theo kế hoạch tập trung và là công cụ thực hiện nhiệm vụ chính trị. Theo Vũ Ngọc Hải (2007), “Trong nền kinh tế tập trung bao cấp, trường đại học gần như không có quyền tự chủ, nhất nhất mọi nhu cầu, mọi việc... đều thực hiện theo kế hoạch cứng nhắc có sẵn từ trên dội xuống.” [39, tr. 91].
Quyền tự chủ chỉ được quan tâm kể từ khi nền KTTT định hướng XHCN được xác lập. “Ý tưởng trao quyền tự chủ cho các trường đại học hầu như chỉ được xuất hiện khi nền kinh tế tập trung bao cấp chuyển sang nền KTTT...”, cũng theo Vũ Ngọc Hải (2007). Trong nền KTTT, quyền tự chủ trở thành điều kiện không thể thiếu đối với trường đại học, nhất là các trường công lập, trong sứ mạng phục vụ nhiều thành phần kinh tế với nhu cầu đa dạng hơn, cũng như trong việc tranh thủ đầu tư của xã hội. Sự phát triển kinh tế cùng quá trình đẩy mạnh CNH và HĐH đất nước làm tăng nhu cầu GDĐH chưa từng có. Báo cáo của Bộ GD&ĐT (2010) cho thấy số sinh viên tuyển mới năm 1987 gấp 1,47 lần so với năm 1976, năm 2009 gấp 14,76 lần so với năm 1987 [18]. Nhu cầu GDĐH quá lớn trong khi khả năng đáp ứng tài chính của Nhà nước có hạn nên các trường cần được chủ động để tìm kiếm nguồn lực khác ngoài NSNN.
Quyền tự chủ của trường đại học công lập gần như được xác lập theo quan niệm phân cấp hay trao quyền lại, tức là khả năng chủ động mà một trường có được
là nhờ vào sự phân phối lại các quyền hành động (cho phép) hơn là dựa trên địa vị pháp lý mang tính độc lập được luật định rõ ràng. Các trường hầu như không có khả năng hành động độc lập, luôn phải chịu sự chỉ đạo hay phê duyệt của cơ quan nhà nước. Cách thức xác lập quyền tự chủ này được thể hiện rõ qua báo cáo của Bộ GD&ĐT (2001): “... Phân cấp triệt để cho các trường tất cả các khâu trong tuyển sinh... Phân cấp triệt để trong đào tạo thạc sĩ, phân cấp hợp lý và đúng Luật Giáo dục trong đào tạo tiến sĩ...” [5, tr. 13].
Quyền tự chủ của trường đại học được ghi nhận trong Luật Giáo dục năm 1998 và năm 2005 với bốn nhóm quyền có tính khung: i) về học thuật; ii) về tổ chức và nhân sự; iii) về nguồn lực vật chất; và iv) về hợp tác, cho thấy sự chuyển biến tích cực trong nhận thức của các cấp quản lý về tự chủ đại học. Các nhóm quyền đã bao quát được nội hàm tổ chức đại học tự chủ mà Ashby and Anderson (1966) đã nêu như được trình bày ở phần lý luận của Luận án, có “mở rộng” phạm vi tự chủ ở nội dung hợp tác nhưng lại không xác lập một nội dung quan trọng là quyền tự chủ học thuật của cá nhân. Điều này làm quyền tự chủ thiếu “tinh thần tự chủ” và “khập khiễng”, làm cho việc phát huy khả năng chủ động và trách nhiệm học thuật của cá nhân và nhà trường gặp khó khăn. Nó cũng phản ảnh sự nhận thức chưa đúng mức về vai trò của tổ chức đại học và đối tượng học thuật. Hệ quả là quyết định học thuật thường bị “lu mờ” trước quyết định hành chính. Tuy nhiên, nếu tiếp cận từ gốc độ quyền con người, sự công nhâ ̣n quyền tự do ngôn luâ ̣n, báo chí và được thông tin của công dân trong Hiến pháp 1992 cho thấy quyền tự do ho ̣c thuâ ̣t cũng được thừa nhận trong chừng mực nào đó.
Hạn chế khác là khung pháp lý tự chủ về đánh giá, tức tự quyết định các tiêu chuẩn và phương pháp đánh giá trong đào tạo hay nghiên cứu cũng chưa được xác lập cụ thể. Mặc dù về đánh giá có quy định “tự đánh giá chất lượng giáo dục” (theo Điều 58) nhưng chưa đủ bảo đảm sự chủ động đánh giá thực sự.
Quyền tự chủ được quy đi ̣nh đan xen với tự chịu trách nhiệm không chỉ dễ dẫn đến sự lẫn lộn mà còn làm cho sự phân đi ̣nh giữa chúng khó khăn hơn. Quy định về huy động, quản lý, sử dụng các nguồn lực ở Điều 60, khoản 4, cho thấy điều này.
Một trường được chủ động “huy động” hay “kiếm tiền” là khả năng tự quyết định trong khi “quản lý” và “chi tiêu” hay “xài tiền” theo cách có hiệu quả lại là khả năng về tự chịu trách nhiệm. Sự phân định không rõ ràng giữa quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm là nguyên nhân của tình trạng không ít trường đại học cố tận thu trong khi xao lãng trách nhiệm sử dụng hiệu quả nguồn lực.
Một thực tế khác là không ít quy định chưa bảo đảm được sự tự chủ một cách triệt để và cùng với tập quán lập pháp mà theo đó các quy định trao quyền đa phần là có kèm theo ràng buộc khác đã làm cho quyền tự chủ chẳng những không thể trực tiếp đi vào cuộc sống mà còn lệ thuộc vào sự hướng dẫn, cơ cấu và phân phối lại theo ý chí chủ quan của Bộ ngành. Việc quy định trường đại học được tự chủ “xây dựng chương trình” nhưng bị giới hạn bởi quy định kèm theo là “đối với các ngành nghề được phép đào tạo” hay việc được tự chủ trong “hợp tác” nhưng phải “theo quy định của Chính phủ” ở Điều 60, khoản 1 và 5, là minh chứng về sự tự chủ không triệt để và khả năng chi phối cao của các cơ quan QLNN đối với hoạt động của trường đại học.
Phạm vi và mức độ tự chủcủa trường đại học được xác lập, một mặt theo loại hình trường: trường đại học, đại học vùng hay đại học quốc gia, mặt khác thì theo yêu cầu chiến lược phát triển GDĐH ngắn hạn mà cụ thể là tập trung đầu tư cho một nhóm trường hay xây dựng mô hình đại học mới. Sự trao quyền mang tính phân biệt, cá biệt và nhấn mạnh yêu cầu ngắn hạn của Nhà nước cho thấy quyền tự chủ được xem như là đặc quyền hơn là một khả năng. Trước hết, đối với loại hình trường trường đại học, quyền tự chủ do Chính phủ quy định thông qua Điều lệ Trường đa ̣i ho ̣c 2003 với bảy nhóm quyền: i) hoạch định phát triển; ii) xây dựng chương trình, giáo trình, kế hoạch đào tạo, tuyển sinh, tổ chức đào tạo, công nhận tốt nghiệp, in ấn và cấp bằng; iii) huy động, quản lý, sử dụng các nguồn lực, hợp tác và liên kết nâng cao chất lượng và sự phù hợp; iv) đăng ký tham gia tuyển chọn, thực hiện nhiệm vụ và ký kết hợp đồng khoa học công nghệ; v) hợp tác, liên doanh, nhận tài trợ, góp vốn, sử dụng nguồn thu ngoài ngân sách; vi) nhận đất, thuê đất, vay vốn; và vii) tổ chức bộ máy nhà trường. Mặc dù được trao quyền nhưng trên thực tế thì khả năng chủ
động không có gì đảm bảo vì quyền chủ quản của Bô ̣ ngành cũng được ghi nhận ngay trong Điều lệ. Điều này cho thấy quyền tự chủ do luật định phải chịu “thách thức” từ các văn bản dưới luật do cơ quan hành chính quy định, nhận thức pháp lý về tự chủ có bước tiến nhưng còn thiếu sự đồng bộ.
Quyền tự chủ của đại học vùng đươ ̣c xác lâ ̣p chung với loa ̣i hình trường đa ̣i ho ̣c theo Điều lê ̣ Trường đa ̣i ho ̣c. Nghi ̣ đi ̣nh của Chính phủ lâ ̣p các đa ̣i ho ̣c vùng Thái Nguyên (số 31-CP ngày 4/4/1994) và Đà Nẵng (số 32-CP ngày 4/4/1994) không ghi nhâ ̣n quyền tự chủ nào. Vì vậy, về mă ̣t pháp lý, mô ̣t đa ̣i ho ̣c vùng hưởng quyền tự chủ “ngang bằng” với mô ̣t trường đa ̣i ho ̣c trực thuô ̣c nó. Thẩm quyền trội hơn mà một đại học vùng có được, xét về bản chất, là quyền chia lại, không tương xứng với vị thế một loại hình trường gồm nhiều trường đại học trực thuộc. Viê ̣c thực thi quyền tự chủ của đại học vùng có thể làm “phương ha ̣i” khả năng chủ động của các trường đại học thành viên.
Khác với các đại học vùng, quyền tự chủ của đại học quốc gia được Chính phủ quy định riêng theo Nghị định số 07/2001/NĐ-CP ngày 01/02/2001, biểu hiê ̣n của bước đột phá trong tư duy của nhà nước về bảo đảm tính độc lập nhiều hơn cho trường đại học công. Mặc dù chưa tới mức tự trị hay như các tập đoàn nhưng tổ chức đại học quốc gia có quyền tự chủ rất cao trong cung cấp dịch vụ GDĐH, nhất là trong đào tạo, nghiên cứu, tổ chức cán bộ, kế hoạch - tài chính và hợp tác quốc tế. So với các loại hình trường công khác, nó có được không gian tự chủ rộng nhất, cả quyền tự chủ thực chất và thủ tục mà trong phần lý luận có đề cập. Khả năng chủ động cao có được là nhờ được trao quyền theo cơ chế đặc biệt, đươ ̣c làm việc trực tiếp với Bộ ngành hay cơ quan của Chính phủ và khi cần có thể báo cáo với Thủ tướng. Điều này rất có ý nghĩa trong bối cảnh mà cơ chế “thỉnh thi ̣” và chờ phê duyê ̣t đang có ưu thế. Ngoài ra, là đơn vị đầu mối nhận các chỉ tiêu kế hoạch, đại học quốc gia có thể chủ động trong hoạch định phát triển. Tuy nhiên, quyền tự chủ ở một số mặt cũng chưa triê ̣t để, ví dụ như trong tuyển sinh, Đại học Quốc gia vẫn phải tuân thủ quy chế thi “ba chung” của Bộ GD&ĐT, trong công tác cán bộ vẫn chưa được quyền bổ nhiệm hiệu trưởng trường thành viên.