b) Hoàn thiện nội dung và phương thức QLNN về GDĐH, QLNN theo hướng đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học
1.2.4.Các mô hình quản lý nhà nước về giáo dục đại học
Quản lý nhà nước về GDĐH dựa trên 4 mô hình có tính bao quát là: i) Kiểm soát nhà nước hay Nhà nước kiểm soát (state control model), ii) Giám sát nhà nước hay Nhà nước giám sát (state-supervising model), iii) Dựa vào thị trường (market- based model); và iv) Quản lý công mới (the new public management).
- Ở Mô hình kiểm soát nhà nước, nhà nước thành lập, sở hữu, tài trợ, kiểm soát và quản lý chặt chẽ các trường đại học, theo Vught (1993) [110, tr. 27]. Dựa trên “sự kiểm soát và việc lập kế hoạch theo lý trí”, nhà nước điều khiển các quyết định và hành động của các nhân tố khác trong hệ thống, trực tiếp lập kế hoạch chiến lược và phân phối các ưu tiên cho các trường, theo Taylor và Miroiu (2002) [106, tr. 20]. Bộ giáo dục quốc gia nắm quyền kiểm soát tập trung các trường và các chính khách trực tiếp bổ nhiệm hiệu trưởng. Trường đại học có quyền tự chủ rất hạn chế, rất thụ động, hầu như lệ thuộc hoàn toàn vào cơ quan nhà nước.
Hình thức Nhà nước toàn trị (the sovereign state) của Olsen (1988) được Gornitzka & Maassen (2000) phát triển cho thấy GDĐH được xem như là công cụ để tiếp cận các mục tiêu chính trị, kinh tế và xã hội, các trường đại học phải thực hiện vai trò nghị sự chính sách GDĐH của nhà nước [83, tr.270]. Tự chủ chỉ xuất hiện khi nhà nước quá tải, khi đó, một số quyết định có tính kỹ thuật có thể được chuyển giao cho cấp trường. Hình thức QLNN theo kế hoạch hóa tập trung và bao cấp mà Liên
Xô và các nước XHCN áp dụng trước đây là đơn cử về sự kiểm soát cao độ đối với trường đại học mặc dù cũng có một sự phân cấp quyền hạn nhất định cho các trường, theo Lâm Quang Thiệp (2000) và Lê Văn Giạng (2001) [29, tr. 53], [35, tr. 378, 379].
Mô hình có tính kiểm soát tạo thuận lợi trong đầu tư tập trung nguồn lực, dễ dàng định hướng hoạt động của trường đại học nhằm đạt được mục tiêu quốc gia ngắn hạn. Tuy nhiên, nó không khuyến khích sự tự chủ và tính trách nhiệm; không giúp giải quyết vấn đề tài chính và làm xói mòn các nguyên tắc quản trị tốt. Sự tham gia sâu của các chính khách có nguy cơ dẫn đến tham nhũng, xin cho hay chủ nghĩa cơ hội (The Task Force on HE & Society, 2000) [108, tr. 53]. Các trường bị cô lập đối với các mục tiêu chính sách công cộng.
- Sự khiếm khuyết của Mô hình kiểm soát đã thối thúc các nước chuyển sang
Mô hình giám sát nhà nước dựa trên “sự tự điều chỉnh”. Theo đó, nhà nước ảnh hưởng hạn chế hơn đối với trường đại học nhưng vẫn giữ vai trò quản lý vĩ mô, giám sát hệ thống và “điều khiển từ xa”. Trường đại học được trao quyền quyết định tương lai của mình, thiết lập các ưu tiên dựa trên những nguồn lực đa dạng hơn của cả nhà nước và tư nhân. Theo The Task Force on HE & Society (2000) thì mục đích việc giám sát là nhằm cân bằng trách nhiệm của nhà nước với yêu cầu tự chủ của trường đại học [108, tr. 53]. Sự cân bằng được thực hiện thông qua các cơ chế đệm, cơ chế phối hợp đảm bảo chất lượng, việc hướng dẫn chính sách và duy trì hệ thống chịu trách nhiệm. Trong một số lĩnh vực hoạt động, các trường chịu sự chi phối của cơ chế thị trường, tự do hoặc có kiểm soát, theo Taylor và Miroiu (2002) [106, tr. 20]. Mô hình giám sát cho thấy nhiều ưu điểm, vừa đảm bảo sự quản lý của nhà nước, vừa khuyến khích được sự tự chủ.
- Ở Mô hình dựa vào thị trường thì vai trò thị trường được nhấn mạnh và xem như cơ chế phối hợp. Người ta quan niệm đào tạo và nghiên cứu có thể trao đổi chứ không đơn thuần là hàng hoá công cộng. Khái niệm chỉ huy và kiểm soát ít được nhấn mạnh và quản lý các trường đại học có sự dịch chuyển, từ can thiệp đến đánh giá. Vai trò của nhà nước không bị thu hẹp mà là được xác định lại, một mặt, khơi dậy sức mạnh các lực lượng thị trường, tạo áp lực để thúc đẩy chất lượng và cạnh
tranh giữa các trường, còn mặt khác thì phát hiện, ngăn chặn hay điều chỉnh khuyết tật của thị trường. Chức năng các trường công được nhận thức lại và quá trình tư nhân hoá GDĐH được đẩy mạnh. Các trường đại học phải cân nhắc tín hiệu thị trường và phải cạnh tranh trong tuyển sinh hay nghiên cứu. Tài trợ công chỉ ở mức tối thiểu và các trường phải chịu “áp lực kinh doanh”, cũng theo Taylor và Miroiu (2002) [106, tr. 21]. Ưu điểm của mô hình này là nó bảo đảm được sự tự chủ cao của một trường đại học, nhất là thúc ép được việc cải thiện chất lượng và giảm chi phí nhờ cơ chế cạnh tranh. Tuy nhiên, sự cạnh tranh có thể dẫn tới sự phân tầng chất lượng và mức học phí trong hệ thống GDĐH, người nghèo thì thường khó tiếp cận tầng chất lượng cao. Đặc biệt, đó là nguy cơ về vai trò nhà nước bị vô hiệu hoá và sự bóp méo thị trường.
- Ở hình thức Quản lý công mới, quản lý GDĐH dựa trên cơ chế thị trường. Việc quản lý của nhà nước đối với các trường đại học gắn với sự đo lường kết quả thực hiện, các hệ thống quản lý và theo dõi cũng như sự gia tăng các hệ thống kiểm toán trong khi việc trao quyền quản lý chính thức thì mang tính thầu khoán, theo Ferlie, Musselin & Andresani (2008) [80, tr.335]. Nhà nước thực hiện vai trò “lái thuyền” hơn là “chèo thuyền”. Người ta xem đây như là dạng thức kinh doanh với sự tiếp cận giám sát chất lượng. Trong đó, có sự kết hợp giữa sự tự chủ thủ tục, nhất là trong quản lý tài chính và điều hành với sự giám sát của nhà nước trong đào tạo và nghiên cứu. Đặc điểm chung của hình thức này là: i) tăng cường chức năng quản trị bên trong nhà trường; ii) nhà nước và nhà trường cùng thiết lập các ưu tiên, bao gồm: hợp đồng hoá quan hệ nhà nước và trường đại học, đánh giá mục tiêu và sử dụng chỉ số thực hiện; iii) định hướng khách hàng, tập trung vào chất lượng; và iv) giá trị bằng tiền với sự nhấn mạnh chi phí hoàn trả. Vai trò của nhà nước là phát triển thị trường GDĐH nội bộ, vừa khuyến khích các nhà cung cấp tư nhân tham gia vừa chấp nhận sự rút khỏi thị trường của các nhà cung cấp công thất bại. Nhà nước theo đuổi chính sách phát triển giá thành đúng chi phí đào tạo và các hợp đồng nghiên cứu thì được trao đổi theo thị trường. Bộ và các cơ quan của Bộ thực hiện điều khiển các trường bằng việc xây dựng các mục đích và hợp đồng thành tích rõ ràng.
Thách thức lớn nhất của mô hình này là nó đòi hỏi năng lực quản lý tốt của cả cấp trường và cấp hệ thống, nhất là khả năng xác định mục tiêu phù hợp có thể đánh giá được.