2. NGHIÊN CỨU NGOÀI NƯỚC
1.2.1. Khái niệm và bản chất quản lý nhà nước về giáo dục đại học đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học
bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học
Về tổng thể, quản lý nhà nước là sự điều chỉnh (regulation) bằng quyền lực nhà nước thông qua cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo phương thức và mức độ khác nhau nhằm định hướng và phát triển KT-XH mà trong đó có GDĐH, duy trì trật tự và kỷ cương, thỏa mãn nhu cầu của người dân và nhà nước.
Quản lý của nhà nước về GDĐH là việc nhà nước sử dụng quyền lực công để điều khiển (steering) hoạt động GDĐH theo mục tiêu của mình. Lê Văn Giạng (2001) xem đó là việc quyết định các chủ trương quản lý; tổ chức bộ máy để thực hiện nhiệm vụ và chủ trương quản lý; lựa chọn, sắp xếp cán bộ và bộ máy; giáo dục, bồi dưỡng và ra chính sách khích lệ cán bộ; kiểm tra và đánh giá kết quả việc quản lý [35, tr.324]. Còn Trần Kiểm (2006) thì cho rằng đó là những tác động tự giác của chủ thể quản lý đến tất cả các mắt xích của hệ thống nhằm thực hiện có chất lượng và hiệu quả mục tiêu phát triển GDĐH [46, tr.36].
Dưới gốc độ quản trị, QLNN gần với khái niệm quản trị bên ngoài công (public external governance), đó là cơ cấu và quá trình mà theo đó các hệ thống và trường đại học quản lý các hoạt động thường xuyên cũng như ra các chính sách dài hạn của mình, các chính phủ và chính quyền địa phương tham gia quản lý GDĐH. Theo Kaplin and Lee (2007), đó là quá trình ra quyết định và quá trình thực hiện hay không thực hiện các quyết định [95, tr.18, 21]. Hình thức quản trị GDĐH cấp độ quốc gia thì rất đa dạng. Trong khi đó, dưới gốc độ điều chỉnh thì QLNN là sự ảnh hưởng với mức độ khác nhau, từ can thiệp cho đến tạo thuận tiện đối với hoạt động GDĐH, theo Neave và Vught (1994) [99].
Quản lý nhà nước về GDĐH được cấu thành từ ba yếu tố: i) chủ thể quản lý, là các cơ quan có thẩm quyền, chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước nhưng có sự thay đổi gần đây theo hướng chính quyền trung ương tăng cường uỷ thác chức năng quản lý cho các cấp và tổ chức khác; ii) khách thể quản lý, là hệ thống GDĐH và hoạt động; và iii) mục tiêu, là việc đảm bảo trật tự trong mọi hoạt động GDĐH nhằm đào tạo nhân lực bậc cao cho xã hội.
Quản lý nhà nước về GDĐH phản ánh tình hình xã hội, bản chất hệ thống chính trị, sự quản trị quốc gia, mối quan hệ giữa nhà nước và nhà trường và cách thức điều khiển GDĐH; có một số tính chất và đặc điểm chủ yếu dưới đây.
- Tính lệ thuộc vào chính trị: QLNN là để đáp ứng yêu cầu của nhiệm vụ chính trị, tuân thủ các chủ trương và chính sách GDĐH của cơ quan hay tổ chức chính trị.
- Tính thường xuyên: Hoạt động QLNN được duy trì đều đặn, liên tục để bảo vệ, giúp đỡ, cung cấp và quy định GDĐH.
- Tính quyền lực nhà nước: Hoạt động QLNN thể hiện tính quyền lực.
- Tính xã hội: Một mặt, QLNN luôn tôn trọng yếu tố xã hội và mở rộng dân chủ; còn một mặt, GDĐH phát triển trong mối quan hệ hữu cơ với các quá trình KT- XH. GDĐH là sự nghiệp của nhà nước và xã hội, quá trình triển khai QLNN về GDĐH có sự kết hợp giữa nhà nước và xã hội.
- Tính pháp lý: QLNN phải tuân thủ quy định pháp luật và đảm bảo tôn trọng pháp luật.
- Tính chuyên môn nghiệp vụ: QLNN đảm bảo chuẩn mực kiến thức và kỹ năng, đội ngũ học thuật phải đáp ứng yêu cầu về ngạch, bậc và chức danh.
- Tính hiệu lực và hiệu quả: Quyết định QLNN đòi hỏi phải có tác dụng và kết quả thực thi phải được đánh giá từ nhiều gốc độ như kinh tế, xã hội... Chất lượng, hiệu quả và trật tự kỷ cương là thước đo trình độ, năng lực, uy tín của tổ chức quản lý GDĐH.
- Chịu sự tác động của cơ chế thị trường và xu thế GDĐH thế giới: QLNN phải cân nhắc tín hiệu từ thị trường và cũng không thể đứng ngoài sự chuyển biến của GDĐH toàn cầu.
Các công cụ chính sách điều khiển hệ thống GDĐH thường được sử dụng là
tài trợ, quy định, lập kế hoạch và đánh giá (VLk, Westerheijden & Wender, 2008) [109, tr.9].
Nói chung, QLNN về GDĐH là tác động (can thiệp hoặc không can thiệp) mang tính pháp lý của các chủ thể QLNN có thẩm quyền đến hoạt động GDĐH và
các yếu tố động lực (cơ sở GDĐH, tổ chức trung gian, khách hàng của cơ sở GDĐH: sinh viên, người sử dụng lao động v.v...) và hoạt động GDĐH thông qua hệ thống cơ chế, chính sách và chiến lược phù hợp với quy luật khách quan, khung cảnh quốc gia và quốc tế; nhằm phát huy cao nhất vai trò của cơ sở GDĐH, thực hiện mục tiêu phát triển hiệu quả, đảm bảo sự phù hợp và công bằng trong GDĐH.
Từ gốc độ khác, sự điều khiển bằng quyền lực công của nhà nước có thể thực hiện theo cách khuyến khích hay hạn chế sự tự chủ và tự chịu trách nhiệm của trường đại học, tức là nhà nước cũng có thể tác động nhằm bảo vệ, thúc đẩy và đưa sự tự chủ và tự chịu trách nhiệm của trường đại học đi vào cuộc sống. Nói cách khác, đó là QLNN về GDĐH đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học. Theo đó, nhà nước thống nhất quản lý hệ thống GDĐH và đảm bảo sự phù hợp với cơ chế quản lý kinh tế để hướng mọi sự “chú ý” vào mục tiêu chung, hạn chế sự phân tán nguồn lực và tạo sự hài hoà và tính hệ thống trong quản lý vĩ mô. Kết quả khảo sát ý kiến các nhà quản lý GDĐH qua Bảng 1.4, Mục 1, thể hiện sự đồng tình cao về đảm bảo sự thống nhất quản lý với hơn 94% ý kiến (M=3.45; S.D.=0,61). Đồng thời, ở Mục 2, có hơn 94% ý kiến (M=3,36; S.D.=0,61) đồng ý với cách đặt vấn đề là nhà nước có thể quản lý bằng cách giám sát, không nhất thiết phải bằng cách kiểm soát chi tiết.
Bảng 1.4: Bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm
Mục khảo sát Kiểutrả lời Trung bình (M) Độ lệch chuẩn (S.D.) Tần suất trả lời (F) (%) 4 3 2 1
1. Quản lý của nhà nước đảm bảo sự thống
nhất và phù hợp với cơ chế quản lý kinh tế Đ 3,45 0,61 51 43 6 0 2. Quản lý của nhà nước dựa trên quy định
và giám sát thay cho kiểm soát chi tiết. Đ 3,52 0,61 58 36 6 0 3. Nhà nước có thể ảnh hưởng tới trường
đại học thông qua pháp luật, chính sách, kế hoạch và giám sát
Đ 3,36 0,61 42 51 7 0
4. Tăng cường cạnh tranh góp phần nâng
cao chất lượng Đ 3,61 0,57 66 30 5 0
Ghi chú: Kết quả khảo sát 132 nhà quản lý GDĐH Việt Nam; Kiểu trả lời, Đ: Đồng ý; Tần suất trả lời, 4: Tích cực nhất, 1: Không tích cực nhất
Bản chất của đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm là nhà nước hướng tới việc tạo môi trường thuận lợi, bình đẳng để từng trường tự quyết định tương lai, tự lựa chọn ưu tiên phát triển và chịu trách nhiệm đối với phần công việc của mình mà không bị “cản trở”, ít nhất là từ nhà nước, nhà kinh doanh, hay tôn giáo. Điều này đặt ra một số yêu cầu sau đây. Thứ nhất, một số thẩm quyền quản lý không thuộc chức năng quản lý vĩ mô sẽ dần được chuyển giao. Thứ hai, xác định và thể chế hoá vai trò, chức năng các cấp quản lý. Thứ ba, thực hiện tốt công tác giám sát. Thứ tư, mở rộng dân chủ ở cấp trường. “Thực hiện mạnh mẽ phân cấp quản lý giáo dục; phát huy tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của các cơ sở giáo dục nhất là các trường đại học, …”, theo kết luận của Hội nghị TW 6 (khoá IX).
Trường đại học công được xác lập địa vị pháp lý tự chủ đầy đủ, được trao quyền để hành động nhằm phát huy tốt nhất vai trò xã hội và khả năng tự điều chỉnh. Nhà nước cũng tôn trọng và bảo vệ quyền tự chủ học thuật của cá nhân học thuật. Xác lập trách nhiệm pháp lý về báo cáo, giải trình… với ít nhất là bốn nhóm đối tượng: i) nhà nước, ii) các nhà sử dụng lao động, iii) người học và iv) về chính ngành nghề đào tạo. Nghị quyết TW 2 (khoá VIII) chỉ rõ: “… phát huy quyền chủ động và trách nhiệm của địa phương và nhà trường”. Điều này không nhằm tạo ra sự khác biệt, đặc quyền hay tập trung (hoặc tạo đối trọng) quyền lực vào một cấp (hoặc giữa các cấp) nào đó mà là tạo ra cơ hội và tăng cường sự tham gia ở cấp trường.
Kết quả khảo sát các nhà quản lý GDĐH với 93% ý kiến đồng tình qua Bảng 1.4, Mục 3, cho thấy có nhận thức chung là nhà nước có thể tác động tới các trường đại học thông qua pháp luật, chính sách, kế hoạch và giám sát việc thực thi trách nhiệm xã hội.
Quản lý nhà nước đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm trên cơ sở phối hợp với thị trường có định hướng có nghĩa là tín hiệu thị trường được quan tâm. Thị trường tác động đến nhà nước và trường đại học bởi mối liên hệ cung và cầu và giữ vai trò phối hợp. Cơ chế phối hợp này bao gồm sự chỉ đạo dọc, phối hợp ngang và việc xây dựng cách thức phối hợp hoạt động hiệu quả phù hợp quy luật thị trường. Trong khi nhà nước là một thể chế, thì thị trường là một tuỳ chọn phù hợp trong số thể chế tồn
tại. Cơ cấu ra quyết định trong thị trường không có tính chủ ý hay nhắm tới cơ cấu luật pháp cụ thể mà là cố định phạm vi ra quyết định của chủ thể. Clark (1983) đã xác định ba “cực” trong tam giác phối hợp dựa trên thị trường gồm: i) Thẩm quyền nhà nước: Sự điều chỉnh điều khiển các quyết định và hành động của trường đại học theo mục tiêu; ii) Thị trường: Sự tổ chức hợp tác giữa con người dựa trên hình thức tương tác cơ bản là cơ chế phối hợp và trao đổi; và iii) Chủ thể học thuật: Khả năng phối hợp của “nhóm chuyên môn” để tác động và hướng dẫn các quyết định và hành động của trường đại học (được Neave & Vught, 1994 trích dẫn) [99, tr.5]. Cần nhận thức rằng các mối liên hệ hài hoà có thể tồn tại dưới sự điều chỉnh nhà nước và sự phối hợp thị trường. Nói như Bùi Đức Kháng (2005) thì vai trò nhà nước “mạnh nhưng không lấn át chức năng thị trường”, “nhà nước phải cộng tác với thị trường, chứ không thay thế thị trường.” [45, tr.23-29]. Sự định hướng, như định hướng XHCN, là biện pháp cần thiết để hạn chế sự khuyết tật của thị trường hay sự thiển cận vì lợi ích cục bộ nào đó. Mặc dù các yếu tố và nguyên tắc thị trường được theo đuổi nhưng phải đề phòng khuynh hướng phi chính trị hóa trong đào tạo đại học. Nói chung là cần có sự hiện diện của thị trường hay cận thị trường để tăng tính cạnh tranh và nhờ đó tăng chất lượng. Kết quả khảo sát các nhà quản lý GDĐH qua Bảng 1.4, Mục 4, cho thấy hơn 96% ý kiến (M=3,61; S.D.=0,57) đồng ý với quan điểm này.
Quản lý nhà nước về GDĐH theo hướng đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm có nhiều điểm rất khác so với QLNN theo kiểu kiểm soát tâ ̣p trung (xem Bảng 1.5).
Bảng 1.5: Đặc điểm quản lý nhà nước về giáo dục đại học đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học
Đặc điểm chính
Định hướng QLNN về GDĐH
Kiểm soát tập trung tự chịu trách nhiệmBảo đảm tự chủ,
Nguyên lý Trung ương tập trung quyền lực; kiểm soát và lập kế hoạch lý trí
Trao quyền hạn trách nhiệm cho trường đại học; tự điều chỉnh
Vai trò nhà nước Kiểm soát và khống chế Chỉ đạo, giám sát và khuyến khích tham gia
Sự điều chỉnh
của nhà nước Chi tiết, mang tính bắt buộc đối với trường đại học Tạo ra các tuỳ cho ̣n có tính pháp lý cho trường đại học
diện; là công cụ để kiểm soát trường, là cơ sở để giám sát
Yếu tố thị trường Bi ̣ xem nhẹ Xem như cơ chế phối hợp (thi ̣ trường tự do hoặc kiểm soát)
Địa vị pháp lý
trường đại học Là cơ quan nhà nước, công cụ thực hiện chính sách Là thực thể pháp lý tự chủ tham gia thực hiện mục tiêu quốc gia
Cơ cấu
ra quyết định Từ trên xuống; sáng kiến từ cơquan nhà nước trung ương hay cấp trên
Từ dưới lên; sáng kiến từ trường đại học
Tài trợ công Chỉ do nhà nước thực hiện và phân bổ theo định mức ngân sách
Do nhà nước và thực thể khác thực hiện và phân bổ theo thành tích và mang tính cạnh tranh