Về tổng thể, nội dung và phương thức QLNN về GDĐH được xác định trên cơ sở xem xét quan điểm phát triển KT-XH và GDĐH của nhà nước trong từng thời kỳ, bao gồm:
Thứ nhất, hoạch định chính sách quản lý và phát triển GDĐH, ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về đào tạo và nghiên cứu.
Việc hoạch định và đưa ra chính sách không chỉ là công cụ quản lý vĩ mô mà còn là hệ thống các quan điểm, mục tiêu của nhà nước về đào tạo cũng như phương hướng, giải pháp nhằm thực hiện mục tiêu trong từng giai đoạn phát triển của quốc gia. Cụ thể hơn, đó là việc xây dựng và chỉ đạo thực hiện chiến lược, chính sách phát triển nhằm thực hiện các mục tiêu quốc gia về GDĐH.
Trên cơ sở chiến lược phát triển KT-XH quốc gia, nhà nước chọn lựa chiến lược phát triển GDĐH. Đây là căn cứ để các cơ quan quản lý GDĐH lập quy hoạch, kế hoạch hay các dự án đầu tư cụ thể nhằm thực thi những chỉ tiêu phát triển đề ra. Ở một số nước, việc hoạch định còn phải xem xét các chính sách liên quốc gia hay vùng mà nước mình tham gia. Các chính sách quản lý và phát triển GDĐH được đặc biệt quan tâm là các chính sách: tự do học thuật, đảm bảo chất lượng, công bằng trong tiếp cận GDĐH, xã hội hoá và dân chủ hoá, tài chính và phân bổ nguồn lực công v.v…
Thực hiện quyền hành pháp, các cơ quan hành chính nhà nước xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật để quản lý và điều tiết hoạt động GDĐH, định hình mối quan hệ gữa nhà nước và trường đại học. Đồng thời, định hướng toàn bộ hoạt động GDĐH theo đúng chiến lược phát triển GDĐH; tạo điều kiện cho mọi cá nhân và tổ chức hành động đúng pháp luật. Các văn bản quy phạm pháp luật thường được ban hành trong các hệ thống GDĐH là điều lệ trường đại học;
tiêu chuẩn học thuật, nghiên cứu và giảng viên; quy định danh mục ngành nghề, chương trình, khoá học, điều kiện mở trường, tuyển sinh và cấp bằng; quy chế công khai v.v…
Việc nhà nước đưa ra quy định về đào tạo là để đảm bảo cơ cấu và tiêu chuẩn ngành đào tạo phù hợp và thống nhất, đáp ứng được lơ ̣i ích công và mu ̣c tiêu GDĐH quốc gia. Đây là cách để nhà nước quản lý chất lượng “sàn”, đảm bảo sự công bằng trong tiếp cận GDĐH, ngăn chặn sự vu ̣ lợi quá mức của các nhà cung cấp dịch vụ đào ta ̣o, nhất là khi khả năng cung cấp di ̣ch vu ̣ đào tạo và nghiên cứu không đáp ứng đủ nhu cầu quá lớn của xã hô ̣i. Việc quản lý các mặt học thuật được thực hiện theo nhiều cách, từ trực tiếp cho tới gián tiếp, thông qua vai trò định hướng, chính sách hay ủy thác việc quản lý cho các cơ quan đê ̣m hay hiê ̣p hô ̣i ngành nghề.
Cần nói thêm rằng chính sách và ý chí các cơ quan quản lý nghiên cứu quốc gia thường ảnh hưởng tới việc xây dựng chiến lược nghiên cứu của trường đại học, Bộ Giáo dục hay tổ chức đệm. Nhà nước có thể sử dụng các biện pháp khác nhau để thúc đẩy các trường cạnh tranh tài trợ nghiên cứu nhằm nâng cao hiệu quả nghiên cứu. Chính sách nghiên cứu cũng phụ thuộc vào bối cảnh quốc gia và vị trí trường đại học trong bối cảnh đó nhưng luôn phải đảm bảo cân bằng giữa nghiên cứu cơ bản và ứng dụng, khuyến khích các tổ chức nghiên cứu tốt, phát triển được các nhóm nghiên cứu mới, thúc đẩy sự hợp tác nghiên cứu bên trong và cả bên ngoài quốc gia, theo (Fielden, 2008) [81, tr.26]
Thứ hai, tổ chức bộ máy QLNN về GDĐH.
Nhà nước xây dựng, củng cố và tăng cường sức mạnh của bộ máy quản lý GDĐH, bao gồm các cơ quan, tổ chức hành chính nhà nước có thẩm quyền, là tổng thể của chức năng và quyền hạn tương ứng. Việc xây dựng và hoàn thiện bộ máy quản lý phải tương thích với chiến lược GDĐH. Nó cũng đòi hỏi việc xác định đúng vai trò và chức năng của từng cơ quan quản lý, phi tập trung các chức năng quản lý một cách hợp lý, nhằm nâng cao tính hiệu lực và hiệu quả trong quản lý. Bộ máy quản lý còn có cả các cơ quan và tổ chức tản quyền, được uỷ quyền hay được trao quyền.
Trong đó, tản quyền là hình thức phân công lại quyền ra quyết định, trách nhiệm quản lý và tài chính giữa các bộ phận của bộ máy hành chính mà chủ yếu là bộ máy hành chính của chính quyền trung ương; uỷ quyền là trường hợp các cơ quan được Chính phủ trung ương chuyển giao quyền ra quyết định và quản lý một số chức năng nhà nước (công); trao quyền là chuyển giao quyền làm quyết định, tài chính và quản lý cho các cơ quan bán tự quản, có tư cách công hoặc các cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới (Võ Kim Sơn, 2004a) [57, tr.153-156].
Cụ thể hơn, chính quyền trung ương quản lý các trường đại học theo một hoặc kết hợp các hình thức sau:
- Quản lý trực tiếp: Bộ Giáo dục quốc gia thay mặt nhà nước quản lý và kiểm soát mọi mặt của trường đại học. Nhưng nó thường không phù hợp với hệ thống GDĐH có quy mô lớn, vi phạm nguyên tắc “phạm vi quản lý hiệu quả” và không khuyến khích được sự sáng kiến của các trường.
- Phân cấp cho cấp chính quyền thấp hơn: Bộ Giáo dục phân cấp quản lý cho chính quyền cấp tỉnh, vùng nhưng giữ lại chức năng điều phối chính sách chung. Nhưng nó có thể dẫn đến việc chính quyền trung ương không kiểm soát được các chính sách quốc gia.
- Trao quyền cho tổ chức đệm mang tính chuyên môn và độc lập: Bộ Giáo dục trao quyền lập kế hoạch chiến lược, phát triển ngân sách hay kiểm định chất lượng cho các “tổ chức đệm” (Buffer Body) (Đây là cơ quan mang tính trung gian, chuyên môn và tự quản; thường do nhà nước thành lập, có ban đại diện mang tính pháp lý và các thành viên độc lập được mời từ khu vực GDĐH và công nghiệp hay thương mại; kinh phí hoạt động của các cơ quan này thường do nhà nước tài trợ, hoặc do các trường đại học đóng góp, hoặc từ các nguồn thu nhập của các dịch vụ), chỉ giữ quyền kiểm soát đối với các chức năng then chốt như quyết định chiến lược quốc gia hay quy mô hệ thống GDĐH.
- Uỷ quyền trực tiếp cho các trường: Mặc dù Bộ Giáo dục quản lý trực tiếp các trường nhưng thực hiện uỷ quyền rộng rãi cho các trường. Cách này thường chỉ phù hợp ở các hệ thống GDĐH có quy mô nhỏ, ví dụ như của Singapore.
Các nguyên tắc chung trong xây dựng cơ cấu tổ chức quản lý là: i) có sự phù hợp giữa cơ cấu tổ chức của cơ quan quản lý với tính phức tạp của chức năng, nhiệm vụ quản lý, tính đa dạng của các mục tiêu quản lý, quy mô và độ phức tạp của đối tượng quản lý với các điều kiện quản lý; ii) phạm vi quản lý hiệu quả, khả năng quản lý được; iii) sự tương xứng nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm; và iv) sự linh hoạt và thích nghi, đáp ứng yêu cầu quản lý sự thay đổi.
Việc tổ chức, chỉ đạo quản lý giảng viên trường đại họcgắn với việc xác định tiêu chuẩn nghề nghiệp, quyền học thuật, mức lương. Việc quản lý tiêu chuẩn nghề nghiệp hay quyền học thuật là cơ sở quan trọng để bảo vệ và phát huy vai trò và trách nhiệm xuất sắc của các đối tượng học thuật.
Thứ ba, xây dựng các trường đại học công khi cần thiết.
Trong hầu hết hệ thống GDĐH đều có sự hiện diện của các trường đại học công thuộc sở hữu nhà nước, do nhà nước thành lập và tài trợ. Sự hiện diện các trường công lập cho thấy vai trò xã hội và giá trị xã hội của nhà nước. Theo Đinh Văn Mậu và Phạm Hồng Thái (2001):
Vai trò xã hội và giá trị xã hội của nhà nước còn thể hiện ở chỗ, nhà nước giải quyết các công việc mang tính xã hội, mà cá nhân công dân không thể giải quyết được, đặc biệt trong thời đại ngày nay như: xây dựng các công trình phúc lợi xã hội trường học, bệnh viện…[50, tr.50].
Nhà nước xây dựng trường đại học công để đào tạo và nghiên cứu ngành và lĩnh vực mà, trước hết, các nhà cung cấp khác không được phép; kế đến, để đáp ứng nhu cầu mà các thành phần khác không đáp ứng; sau cùng, các thành phần khác khó có đủ năng lực tài chính và kỹ thuật để tổ chức và thực hiện.
Khi các nhu cầu đào tạo và nghiên cứu đặc biệt có thật và cần thiết không chỉ đối với xã hội mà còn cả nhà nước xuất hiện thì nhà nước phải đứng ra tổ chức cung cấp để đáp ứng nhu cầu mà không thể phó mặc cho thị trường. Tuy nhiên, việc cung
cấp này dễ dẫn đến tình trạng độc quyền, chi phí hay giá thành đào tạo và nghiên cứu thì không thể kiểm soát. Để hạn chế rủi ro này, nhà nước có thể áp dụng cơ chế thị trường có định hướng như ở Trung Quốc hay Việt Nam, cơ chế cạnh tranh thị trường nội bộ hay nội khối như ở các nước châu Âu. Đồng thời, tăng cường tính chịu trách nhiệm và hoạt động kiểm soát nhà nước.
Thứ tư, huy động và quản lý các nguồn lực để pháp triển GDĐH.
Nhà nước có trách nhiệm thiết lập chính sách và cơ chế để huy động và quản lý các nguồn lực nhằm đảm bảo sự phát triển của hệ thống GDĐH. Các cơ chế, chính sách huy động và quản lý tài chính ảnh hưởng rất lớn đến sự tự chủ của trường đại học. Có hai nhóm nguồn lực có thể được huy động là từ nhà nước và từ tư nhân. Nhờ tài trợ mà các trường có tiền để thực hiện các sản phẩm dịch vụ đào tạo và nghiên cứu góp phần cho sự phát triển KT-XH. Sự phát triển này lại giúp tạo ra thu nhập toàn xã hội và lại tiếp tục tài trợ cho các trường, theo Herbst (2007) [88, tr.66]. Chu trình này được mô tả qua Hình 1.1 mà trong đó nhà nước giữ vai trò dẫn dắt quá trình, thông qua việc cung cấp và kiểm soát tài chính.
Hình 1.1: Chu trình tài trợ cho các trường đại học
Nguồn: Herbst 2007 [88]
Sự đầutư cho GDĐH thường được xem là đầu tư phát triển cho nên phần chi tiêu công dành cho nó là phần quan trọng trong chi tiêu công ở nhiều nước. Ở các nước đang phát triển, 90% thu nhập của các trường là do nhà nước cấp trong khi ở một số nước phát triển, đơn cử như Hoa Kỳ, thì hơn 50% là do tư nhân cấp. Tài trợ cũng là công cụ mạnh giúp cho nhà nước điều khiển và thay đổi hệ thống GDĐH của mình. Vì nói như Vught (1993) thì ai trả tiền thì người ấy sẽ có quyền [110, tr.29].
Đầu ra của các trường Đầu ra của các trường Sự phát triển Sự phát triển Thu nhập toàn xã hội Thu nhập toàn xã hội Tài trợ các trường Tài trợ các trường
Việc cung cấp và kiểm soát tài chính của nhà nước nhằm thực hiện 2 chức năng: i) phân phối vốn mà cụ thể là phân phối lại đáp ứng nhu cầu GDĐH; và ii) kiểm tra mà cụ thể là kiểm tra việc xây dựng và thực hiện các chính sách GDĐH cũng như sử dụng có hiệu quả các khoản đầu tư của nhà nước cho trường đại học.
Nhà nước cung cấp hay phân bổ tài chính theo nhiều cách khác nhau. Cách thức phân bổ ảnh hưởng rất lớn đến cách thức mà các trường đại học sử dụng nó. Đây là quá trình phức tạp, thường gây tranh cải mà nguyên nhân là do nguồn lực có hạn trong khi nhu cầu luôn lớn hơn sự cung cấp. Xu hướng chung cho thấy sự dịch chuyển trong cung cấp tài chính công cho trường đại học, từ dựa theo đầu vào sang dựa vào đầu ra.
Sanyal (2003) đưa ra năm cách thức cung cấp tài chính của nhà nước: i) cấp theo thoả thuận, dựa trên dự toán ngân sách hoạt động định kỳ của trường đại học; ii) cấp một lần, dựa theo kinh phí được cấp trước đó cộng với một khoản tăng thêm, và trường được tự chủ sử dụng trong khuôn khổ pháp luật rộng; iii) cấp dựa theo công thức phản ánh các hoạt động đã qua (như số sinh viên và xu hướng là sử dụng hệ số quy đổi phản ánh kết quả học tập) và các trường được tự chủ sử dụng; iv) trả tiền để mua dịch vụ học thuật của trường đại học, tức kinh phí được tính dựa trên khả năng hoạt động của một trường trong tương lai; và v) các trường bán các dịch vụ giảng dạy, nghiên cứu và tư vấn cho nhiều loại khách hàng, cả khu vực công và tư [56, tr.106].
Cách khác, nhà nước tài trợ i) theo chức năng giảng dạy và nghiên cứu, ii) theo thành tích hay kết quả thực hiện hay iii) theo hình thức chuyển giao trực tiếp cho trường hay hỗ trợ gián tiếp thông qua người học và gia đình của họ…, tuỳ theo chiến lược quản lý và ưu tiên chính sách của từng nhà nước.
Cho dù cung cấp hay phân bổ tài chính theo phương thức nào đi nữa thì yêu cầu chung là các tiêu chí phân bổ phải thúc đẩy việc sử dụng hiệu quả các nguồn lực; sự phân bổ phải công khai, minh bạch và hợp lý. Cũng cần lưu ý rằng tài trợ công có thể giúp cải thiện quyền sử dụng và sự công bằng như gia tăng mức độ sử dụng, cải thiện công bằng sử dụng, khuyến khích việc học tập suốt đời và mở rộng khu vực tư;
cải thiện hiệu quả bên ngoài như cải thiện chất lượng và gia tăng sự tương xứng; và cải thiện hiệu quả và khả năng ứng phó bên trong như ngăn chặn sự gia tăng chi phí, cải thiện số lượng các nguyên liệu đầu vào, theo Salmi & Hauptman (2006) [104, tr. 80-83].
Các chính sách liên quan đến việc huy động và quản lý nguồn lực thường được quan tâm là đầu tư cho giáo dục, xã hội hoá, thuế, học phí, tín dụng sinh viên, phân bổ nguồn lực công, công khai và minh bạch về chất lượng, tài chính v.v… Các nguồn tài chính từ tư nhân thì đa dạng, bao gồm: học phí, các quỹ từ thiện, thu từ các dịch vụ bổ sung, hợp đồng kinh tế v.v… Nguồn này tuy có tiềm năng rất lớn nhưng đòi hỏi nhà nước phải có chính sách huy động hiệu quả.
Thứ năm, thực thi kiểm soát sự tuân thủ pháp luật của các cơ sở và trong cung cấp dịch vụ GDĐH.
Việc kiểm soát sự chấp hành pháp luật của các cơ sở và trong hoạt động cung cấp dịch vụ GDĐH là nội dung cơ bản của QLNN. Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc được ủy quyền thực hiện việc thanh tra, kiểm tra và giám sát các cơ cấu, quá trình, hoạt động liên quan đến việc lập kế hoạch và hướng dẫn của các cá nhân và tổ chức làm việc trong GDĐH nhằm thiết lập trật tự kỷ cương chung. Hoạt động kiểm soát được thực hiện thông qua nhiều hình thức như thanh tra, kiểm tra, đánh giá hay kiểm toán v.v… Hai nội dung mà hoạt động kiểm soát thường nhắm tới đó là: i) chất lượng đào tạo (kiểm soát chất lượng) và ii) sử dụng hiệu quả các khoản đầu tư công (kiểm soát tài chính).
Về kiểm soát chất lượng.Nhà nước có vai trò quan trọng trong việc duy trì hệ thống GDĐH có chất lượng, bảo đảm các sản phẩm đào tạo và nghiên cứu phù hợp mục tiêu. Nhà nước đưa ra các tiêu chuẩn hay quy trình và tìm kiếm sự đảm bảo là chúng được đáp ứng. Theo Phạm Xuân Thanh (1999):
Đó là toàn bộ các chủ trương, chính sách, cơ chế quản lý, mục tiêu hoạt động, điều kiện nguồn lực, các thủ tục, quy trình và những biện pháp để duy trì, nâng cao chất lượng đào tạo, thông qua sự tồn tại và sử dụng chúng, các chuẩn mực trong GDĐH sẽ được duy trì và chất lượng sẽ được nâng cao [60, tr.5].
Đảm bảo chất lượng từ bên trong gắn với hệ thống bên trong nhà trường, còn
từ bên ngoài gắn với các cơ quan chuyên môn bên ngoài. Nó gồm có các hình thức: kiểm định, kiểm toán, đánh giá, đánh giá lẫn nhau hay xếp hạng. Đảm bảo chất lượng