b) Hoàn thiện nội dung và phương thức QLNN về GDĐH, QLNN theo hướng đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học
1.3. Kinh nghiệm một số nước trong quản lý nhà nước về giáo dục đại học 1 Kinh nghiệm quản lý nhà nước về giáo dục đại học bảo đảm tự
1.3.1. Kinh nghiệm quản lý nhà nước về giáo dục đại học bảo đảm tự chủ và trách nhiê ̣m xã hô ̣i của trường đại học một số nước
Trước hết là ở Pháp. Mặc dù nguyên tắc tự trị là sản phẩm của Đại học Paris từ thời Trung cổ nhưng QLNN về GDĐH được vận hành theo hệ thống kế hoạch và kiểm soát tập trung. Chính quyền trung ương quyết định nhiều vấn đề quan trọng của trường đại học. Tuy nhiên, từ năm 1982 thì vai trò các thực thể khác mà trong đó có trường đại học được nâng lên khi Luật phi tập trung ra đời. Quản lý nhà nước trên các mặt như học vụ, hành chính và tài chính được thực hiện thông qua nhiều quy chế, thể lệ và chính sách nhưng cơ quan nhà nước không làm thay các trường. Từ năm 1998, chế độ hợp đồng bốn năm đã chấp nhận sự tham gia của các bên có liên quan vào việc ra quyết định của trường đại học. Các trường phải chấp nhận mức độ tự quản thực sự nào đó vì là người thương thuyết. Vai trò các tổ chức đệm được phát huy. Để tăng cường trách nhiệm xã hội của trường đại học nhà nước lập Hội đồng đánh giá quốc gia (CNE), tổ chức không lệ thuộc cơ cấu chính trị và chính quyền, để phụ trách việc đảm bảo tính minh bạch của nền GDĐH và công bố thông tin chất lượng giảng dạy của các trường. Thanh tra giáo dục (IGAEN) chịu trách nhiệm đánh giá việc phân bổ và sử dụng ngân sách phù hợp với các điều kiện được cấp. Chịu trách nhiệm đánh giá nghiên cứu của các tổ chức và các trường đại học nghiên cứu là Cơ quan đánh giá nghiên cứu GDĐH (AERES) nhưng nó lại không đưa ra bất kỳ quyết định nào dựa trên kết quả đánh giá, theo Kaiser (2007) [93, tr. 70].
Nhà nước tài trợ đến khoảng 57% thu nhập của các trường đại học ( Bộ Giáo dục Quốc gia, Nghiên cứu và Kỹ thuật 1999 được Kaiser, Vossensteyn & Koelman 2007 trích dẫn), nhất là các trường công [94, tr. 61]. (xem Phụ lục 3) Điểm khá lý thú trong cơ cấu thu nhập của các trường là có khoản thu từ thuế của các nhà sử dụng lao động, một biện pháp chia sẻ trách nhiệm với xã hội. Cơ chế phân bổ nguồn lực cho
các trường đại học theo mô hình S.AN.RE.MO (Staff and Resources Model), phân bổ dựa vào các chỉ số đầu vào và cho cả các trường tư được nhà nước công nhận. Để tăng quyền tự chủ và trách nhiệm về tài chính và nhân viên, Chính phủ Pháp áp dụng chính sách hệ thống hợp đồng bốn năm, nhà nước và trường đại học sẽ thoả thuận và hợp đồng về mức tài trợ cũng như các mục tiêu phải đạt được. Tuy nhiên, cơ chế phân bổ này không khuyến khích sự cạnh tranh giữa các trường như ở Anh hay Hà Lan mà chỉ mang tính động viên và chuyển trách nhiệm lập kế hoạch cho cấp trường nhiều hơn. Việc tăng biên chế cũng được quyết định theo thoả thuận giữa Chính phủ và trường đại học trên cơ sở kế hoạch phát triển chung. Nhưng trên thực tế, các thoả thuận thường mang tính “xin cho” hơn là kết quả của sự đàm phán.
Để điều chỉnh sự quản lý tập trung, Luật về quyền tự chủ đại học được ban hành. Các trường được trao quyền, có thêm cơ hội nhưng phải cạnh tranh. Và không như mong đợi, đạo luật chịu sự phản đối mạnh mẽ của xã hội vì người ta lo ngại các trường đại học Pháp sẽ tiến gần hơn mô hình GDĐH Hoa Kỳ và “dự luật đó sẽ trở thành một tác nhân làm đậm thêm sự bất bình đẳng xã hội”, theo Lương Xuân Hà (2007) [36, tr. 22, 23, 66].
Ở Trung Quốc, kể từ đầu những năm 80 nhà nước bắt đầu tháo dỡ mô hình tập trung kiểm soát chi tiết hoạt động trường đại học và nhấn mạnh chế độ tự quản mà trọng tâm là tăng cường mối quan hệ giữa nhà nước, xã hội và trường đại học, nhà nước giữ vai trò kiểm soát vĩ mô còn các trường được tự chủ cung cấp chương trình theo nhu cầu xã hội, theo Zhou (1997) được trích dẫn [29, tr. 188]. Quản lý nhà nước dịch chuyển theo hướng tạo môi trường cho các trường tự quản và chịu trách nhiệm giải trình nhiều hơn. Khi việc quản lý các trường theo kiểu chi tiết gặp khó khăn trong việc đáp ứng yêu cầu phát triển nhanh của nền KTTT XHCN, nhà nước ban hành Luật GDĐH 1998. Trường đại học dần được xem là thực thể pháp lý độc lập và hình thành cơ chế dựa trên sự tự quản. Như hệ quả, các trường được trao quyền tự chủ nhiều hơn để có thể đáp ứng yêu cầu xã hội, còn nhà nước thực hiện vai trò chỉ đạo chính sách, kiểm tra, điều phối và điều chỉnh.
Để các trường tự chủ phần nào về phát triển chương trình, nhà nước ban hành các chỉ dẫn làm căn cứ và dựa vào đó từng trường chủ động xây dựng kế hoạch và đề cương giảng dạy riêng. Nhà nước cũng áp dụng chính sách tuyển sinh theo hướng tăng quyền tự chủ, các trường được quyết định điểm tuyển, trường hợp không qua thi tuyển hay tuyển thêm ngoài chỉ tiêu… theo tỷ lệ nhà nước cho phép. Đặc biệt, nhà nước mở cửa “thị trường” GDĐH và kết quả là có tới 1400 cơ sở GDĐH hoạt động. Điều này góp phần thúc đẩy sự cạnh tranh giữa các trường đại học.
Sự nới lỏng kiểm soát quá trình ngân sách đối với trường đại học, theo Min (1994) [99, tr. 106-127] và sự đa dạng hoá và nhân lên các nguồn lực đã tác động tích cực đến tự chủ và tự chịu trách nhiệm của trường đại học về nhiều mặt. Các trường nhận ngân sách “cả gói” và được quyết định chi tiêu trong khi nhà nước thực hiện giám sát và kiểm toán để đảm bảo trách nhiệm của các trường về sử dụng nguồn lực công hợp lý. Nhà nước cho phép các trường giữ lại và sử dụng khoản tiết kiệm để phát triển trường. Nhà nước cũng trao cho các trường quyền tự chủ trong việc lập các quỹ thông qua các hoạt động đa dạng. Nhưng duy trì vai trò tài trợ chính.
Để bảo đảm trách nhiệm xã hội đi vào cuộc sống, nhà nước tiến hành đánh giá kết quả thực hiện, các trường chủ động duy trì các tiêu chuẩn và thực hiện tự đánh giá. Tuy nhiên, do các tổ chức và cá nhân đánh giá đều là của nhà nước cho nên việc đánh giá cũng còn mang tính nội bộ.
Sự thay đổi hệ thống báo cáo theo hướng giảm các mục yêu cầu báo cáo đã nới lõng sự kiểm soát của nhà nước và giảm áp lực cho các hiệu trưởng về báo cáo. Sự phi tập trung thẩm quyền học thuật và thay đổi trong thủ tục chọn lựa và bổ nhiệm cán bộ như uỷ quyền cho một số trường bổ nhiệm giáo sư, chỉ định hoặc cách chức chức vụ phó hiệu trưởng, chỉ định các chức vụ khác thuộc thẩm quyền, đã làm tăng tính chủ động của các trường trong công tác cán bộ.
Mặc dù cách thức vận hành hệ thống giúp xây dựng được một số trường đại học đẳng cấp quốc tế nhưng cũng bộc lộ khiếm khuyết mà tham nhũng là một đơn cử. Yang đã chỉ ra “tham nhũng liên quan hầu hết các mặt của GDĐH” và cũng cho
rằng “tham nhũng trong GDĐH liên quan mật thiết đến các khía cạnh thể chế” [114, tr. 18-20].
Ở Singapore, QLNNvề GDĐH theo Mô hình “phát triển KT-XH định hướng nhà nước” mà đặc điểm nổi bật của nó là “sự phù hợp với nền kinh tế và sự chi phối của nhà nước đối với việc ra quyết định và lập kế hoạch.” (Tan, 2006) [105]. Cơ chế kiểm soát chính là tài chính và bổ nhiệm cán bộ. Để từng bước phân định chức năng ra và thực hiện chính sách, Quốc hội ban hành luật riêng để các trường chủ động hoạt động theo pháp luật. Bộ Giáo dục giữ vai trò xây dựng chính sách và đảm trách hướng dẫn tiêu chuẩn điều hành, trình độ tuyển sinh, sự chi trả của sinh viên v.v...
Nhà nước trao quyền tự chủ cho trường đại học ở mức độ khác nhau. Các trường tự chủ hoạt động, tự quản, và trao văn bằng. Các trường công được tự chủ quản lý công việc nội bộ nhưng tư cách pháp lý bị giới hạn. Hội đồng, do Chủ tịch danh dự các trường đại học hay Bộ phụ trách kỹ thuật bổ nhiệm, quản lý và điều hành trường đại học. Thành viên hội đồng có sự tham gia của cả nhà nước và khu vực tư.
Nhà nước giữ vai trò tài trợ chính, chiếm tỷ lệ 75% trong tổng nguồn thu của các trường. Hội đồng trợ cấp đại học có nhiệm vụ tư vấn cho Bộ trưởng về việc phân bổ ngân sách và nguồn lực. Để tăng tính tự chủ và hiệu quả sử dụng tài chính, nhà nước áp dụng nguyên tắc Phân bổ theo định hướng dựa trên thực tiễn. Việc tài trợ nghiên cứu theo định hướng thành tích và kinh phí hoạt động thì được cấp theo hình thức “cả gói”. Các trường cũng được giữ lại kinh phí hoạt động còn dư. Đăc biệt, từ năm 2004, nhà nước áp dụng “khung nợ-trợ cấp”, các trường được cấp tiền đối với dự án phát triển thông qua các khoản vay và tiền trợ cấp. Điều này giúp giảm áp lực tài chính trực tiếp của nhà nước.
Đặc biệt, nhà nước cho phép các trường đại học thuê các nhà quản lý (giám đốc, hiệu trưởng) nhưng kèm theo đó là các yêu cầu về tiêu chuẩn quốc tế và chuyển giao công nghệ quản lý, theo Mai Trọng Nhuận (2005) được Thanh Hà ghi trong bài “Đổi mới GDĐH ở Singapore”, Việt Báo-http://vietbao.vn, ngày 20/11/2005. Đồng thời, cho phép và khuyến khích việc thành lập doanh nghiệp trong trường trường đại
học, xây dựng bản sắc riêng của các trường để cạnh tranh. Nhất là trao quyền mạnh cho một số trường để có thể hoạt động như các tập đoàn hay như các công ty phi lợi nhuận hữu hạn được đảm bảo thông qua các luật riêng từ năm 2005.
Nhà nước thực hiện giám sát và khuyến khích trách nhiệm xã hội thông qua nhiều hình thức như quản lý chương trình; áp dụng “khung trách nhiệm” như đã có trình bày; kiểm định văn bằng của các trường tư và điều kiện đảm bảo chất lượng của các trường nước ngoài hoạt động trong nước; thực hiện việc trao các chứng nhận tiêu chuẩn và thực hành quản lý chất lượng đối với các tổ chức giáo dục tư nhân; lập Hội đồng kiểm định dịch vụ giáo dục để kiểm tra, giám sát dịch vụ giáo dục; và đánh giá chất lượng nghiên cứu định kỳ 5 năm một lần.
Ở Hoa Kỳ, quản lý GDĐH có ba đặc trưng cơ bản: Một là, vai trò chính phủ bị giới hạn và quyền tự chủ các trường được đề cao; hai là định hướng thị trường mạnh, việc tài trợ các trường đại học và sinh viên đa dạng và các trường phải cạnh tranh; và ba là có sự cam kết rộng rãi về cơ hội bình đẳng và biến chuyển xã hội, theo Eckel, King (2004) [78, tr. iii]. Pháp luật không quy định trách nhiệm của liên bang về giáo dục, nhà nước giám sát hệ thống trong phạm vi đảm bảo chất lượng học thuật và duy trì mức độ nào đó đối với trách nhiệm giải trình. Thay vào đó, các chính quyền tiểu bang giữ quyền giám sát các trường thuộc bang nhưng cũng rất hạn chế. Sự điều chỉnh cũng ở phạm vi cơ chế tổ chức đánh giá chất lượng và quy định quyền trao văn bằng. Chính quyền bang ban hành luật và cấp phép hoạt động cho các trường.
Tính tự trị cao theo khung trách nhiệm rộng tạo nên hệ thống đa dạng, chất lượng đỉnh cao và thực dụng. Các trường đại học, không phân biệt là trường công hay trường tư, đều được tự quyết định về chương trình, chọn giảng viên và sinh viên, cấp bằng, tài chính và đặc biệt là quyền tự do học thuật được đề cao, thông qua Hội đồng quản trị với thành phần đa dạng và đa phần từ bên ngoài.
Các tổ chức xã hội có vai trò rất lớn trong việc bảo đảm trách nhiệm xã hội của trường đại học được thực hiện. Tính chịu trách nhiệm không chỉ thể hiện qua việc tôn trọng pháp luật mà còn qua sự chủ động nâng cao sức cạnh tranh và công
khai kết quả thực hiện. Việc kiểm định chất lượng được thực hiện trên cơ sở tự nguyện, phi chính phủ và tự đánh giá, không mang tính ràng buộc, giúp các trường đủ điều kiện tiếp cận các nguồn quỹ tài trợ của liên bang và tạo sự tin tưởng cho người sử dụng lao động. Công tác kiểm định trường thường là do các hiệp hội đánh giá khu vực hay quốc gia thực hiện.
Hoa Kỳ là một điển hình về xã hội hoá GDĐH, tài trợ công cho các trường dựa trên nguyên lý là chính phủ bị giới hạn và cạnh tranh để cải thiện chất lượng và hiệu quả (xem Phụ lục 3). Mặc dù vậy, thông qua phương thức tài trợ theo mục tiêu, chính quyền liên bang không chỉ tăng ảnh hưởng trong nghiên cứu mà còn thúc đẩy cạnh tranh giữa các trường. Cơ chế thị trường được vận dụng, nhà nước mua lại sản phẩm nghiên cứu hay cấp ngân sách gián tiếp cho các trường thông qua cách hỗ trợ trực tiếp cho sinh viên và gia đình họ. Các trường buộc phải cạnh tranh nhiều mặt để thu hút sinh viên và chuyển giao sản phẩm nghiên cứu. Nhưng nhà nước cũng có nhiều chính sách để khuyến khích các trường hoạt động không vì lợi nhuận.
1.3.2. Bài học kinh nghiệm quản lý nhà nước tăng cường tự chủ và tráchnhiê ̣m xã hô ̣i của trường đa ̣i ho ̣c nhiê ̣m xã hô ̣i của trường đa ̣i ho ̣c
Một là, cần tạo ra môi trường học thuật có tính chủ động.
Thiết lập môi trường đào tạo và nghiên cứu là nội dung được quan tâm ở hầu hết các hệ thống quản lý GDĐH, từ kiểm soát cho tới giám sát. Việc tạo môi trường cho phép các trường tự quyết và chịu trách nhiệm được nhiều chính phủ lựa chọn như là giải pháp để ứng phó trước sức ép tài chính và sự thay đổi nhanh của nền kinh tế. Quá trình đổi mới hay cải cách GDĐH theo hướng trao quyền tự chủ nhiều hơn cho các trường đều nhắm tới việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật rành mạch, thống nhất, bình đẳng cũng như các chính sách hỗ trợ nhất quán và phù hợp cho mọi loại hình trường tham gia cung cấp sản phẩm, dịch vụ GDĐH một cách thuận lợi và chủ động.
Hệ thống thể chế và chính sách cần bao quát các quy định quản trị bên ngoài trường đại học hay QLNN, can thiệp hay không can thiệp, tự hạn chế hay không tự
hạn chế thẩm quyền của nhà nước; và bên trong, đó là khả năng tự chủ học thuật, nhất là địa vị pháp lý đầy đủ đối với trường đại học.
Môi trường học thuật chủ động không thể thiếu thể chế hiệu quả cho việc thiết lập khuôn khổ chính sách, việc chỉ dẫn phân bổ ngân sách, việc đánh giá kết quả thực hiện của trường đại học, cả việc công bố thông tin cho người học… Nhất là cho phép sự cung cấp sản phẩm đào tạo và nghiên cứu đa dạng hơn và sự ổn định tài chính tốt hơn của các trường. Các yếu tố chiến lược nhằm cải thiện kết quả thực hiện của trường đại học có thể đánh giá được. Đó là sự cải thiện chất lượng đào tạo và nghiên cứu, sự gia tăng trách nhiệm của trường đại học đối với nhu cầu của xã hội, cả sự công bằng hơn cũng được tính đến.
Hai là, vai trò nhà nước trong quản lý các trường đại học được xác định lại, chủ đạo trong việc bảo đảm tự chủ và trách nhiệm xã hội nhưng không mang tính khuôn mẫu.
Có sự thay đổi sâu sắc trong mối quan hệ giữa nhà nước và trường đại học. Vai trò mạnh mẽ truyền thống của nhà nước được nhận thức lại, thay vì kiểm soát chi tiết, nhà nước có thể tăng cường vai trò giám sát và can thiệp thận trọng trong quản lý các trường. Tuy nhiên, chiến lược ở từng quốc gia thì khác nhau do quan điểm quản lý, điều kiện, hoàn cảnh và đặc thù của mỗi nước. Chỉ có điểm chung dễ nhận thấy đó là nội dung và phương thức QLNN phải phù hợp với điều kiện và hoàn cảnh của từng