Các yêu cầu của Việt Nam và của ADB

3. Các khuyến nghị nhằm nâng cao hiệu quả chuẩn bị ch−ơng trình, dự án do

3.1. Các yêu cầu của Việt Nam và của ADB

3.1.1. Các chính sách an toàn:

• Môi tr−ờng: Khi chuẩn bị dự án đầu t− có xây dựng cơ bản bằng vốn ADB tài trợ, Ban QLDA cần xác định xem dự án có nằm trong nhóm các dự án loại I không (theo quy định của Thông t− 490 ngày 29/4/1998 của Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi tr−ờng, dự án loại I là dự án có tiềm năng gây ô nhiễm môi tr−ờng trên diện rộng, dễ gây ra sự cố môi tr−ờng...). Nếu dự án thuộc loại này, cần làm việc với Bộ Tài nguyên và Môi tr−ờng để đ−ợc h−ớng dẫn về lập Báo cáo Đánh giá tác động môi tr−ờng. Trong Pre-FS hoặc FS của các dự án đầu t− đều phải có phần về Tác động của môi tr−ờng (xem Phụ lục IV.7). Đây là cơ sở để các cơ quan quản lý Nhà n−ớc về bảo vệ môi tr−ờng xem xét trong quá trình thẩm định hồ sơ dự án. Trong quá trình thực hiện PPTA, t− vấn của ADB sẽ thực hiện phần đánh giá tác động sơ bộ17 hoặc Báo cáo đánh giá tác động môi tr−ờng18, đây là các tài liệu quan trọng và hữu ích để tham khảo trong quá trình chuẩn bị dự án của phía Việt Nam.

• Đền bù đất và tái định c−: Trong quá trình chuẩn bị dự án, các PMU cần chú ý đến các vấn đề khác biệt giữa chính sách của ADB và quy định hiện hành của Việt Nam, cụ thể nh− sau:

Theo qui định của Việt Nam, các dự án đầu t− có thu hồi đất của cá nhân, tổ chức đều phải lập ph−ơng án đền bù theo mẫu chung (xem Phụ lục IV.8). Về phía ADB, mức độ chi tiết của kế hoạch tái định c− phụ thuộc vào số l−ợng và đặc điểm của những ng−ời bị ảnh h−ởng (nếu có trên 200 ng−ời bị ảnh h−ởng hoặc ít hơn đối với nhóm ng−ời dễ bị tổn th−ơng đ−ợc coi là mức độ ảnh h−ởng 'đáng kể', khi đó kế hoạch tái định c− sẽ phải làm chi tiết hơn)

Các nguyên tắc về đền bù và tái định c− của Việt Nam và ADB có nhiều điểm khác nhau. Việt Nam đ∙ đồng ý rằng các h−ớng dẫn của ADB sẽ đ−ợc áp dụng trong tr−ờng hợp có sự khác biệt với các qui định trong n−ớc. Việc hài hòa các qui định giữa hai bên đang đ−ợc tiến hành, Những khác biệt lớn nhất hiện nay giữa các qui định của Việt Nam và các h−ớng dẫn của ADB là:

o Nguyên tắc về tái định c− của ADB là đảm bảo 'những ng−ời bị buộc phải di chuyển cần đ−ợc đền bù và trợ giúp, sao cho t−ơng lai kinh tế và x∙ hội của họ nhìn chung cũng sẽ đ−ợc thuận lợi nh− khi không có dự án".

o Các qui định của Việt Nam (tại Nghị định 22/CP ngày 24/4/1998) không thể hiện rõ nguyên tắc nh− của ADB. Hơn nữa, giá đền bù đất của Việt Nam đ−ợc tính theo khung giá qui định của Nhà n−ớc (th−ờng thấp hơn giá thị tr−ờng) mặc dù đ∙ có hệ số điều chỉnh "K".

o Các qui định về đền bù của Việt Nam có sự phân biệt rất lớn giữa đất đai hoặc tài sản "hợp pháp" và "không hợp pháp" (tham khảo thêm tại Phụ lục IV.9).

17 Initial Environment Examination (IEE)

H−ớng dẫn thủ tục Chuẩn bị và Thực hiện Dự án ADB tại Việt Nam

Tác động tới các dân tộc ít ng−ời. Cần đ−a ra một Kế hoạch Phát triển Ng−ời bản địa (IPDP) khi một đánh giá x∙ hội ban đầu (ISA) đ∙ cho thấy một dự án có thể tạo ra những ảnh h−ởng tích cực hoặc bất lợi19 cho các dân tộc bản địa. Một IPDP phải đ−ợc đ−a ra theo các điều kiện sau:

a. Khi một số hợp phần của dự án sẽ đem lại lợi ích cho cộng đồng các dân tộc Bản địa hoặc khi cộng đồng những ng−ời dân tộc bản địa là những ng−ời h−ởng lợi thì cần lập một IPDP nhằm tối đa hóa lợi ích của dự án cho cộng đồng và đảm bảo các hoạt động dịch vụ hỗ trợ thích hợp về mặt văn hóa.

b. Khi một số hợp phần của dự án có khả năng ảnh h−ởng bất lợi đến cộng đồng ng−ời dân tộc bản địa, cần lập một IPDP nhằm giảm nhẹ những ảnh h−ởng bất lợi và cải thiện điều kiện kinh tế x∙ hội của cộng đồng các dân tộc bản địa bị ảnh h−ởng.

c. Trong một số tr−ờng hợp, tại những nơi có các nhóm cộng đồng dân tộc khác nhau cùng sinh sống trên một khu vực và những nơi mà việc h−ớng mục tiêu vào các nhóm riêng biệt không thể thực hiện đ−ợc thì các kế hoạch hành động cộng đồng chung sẽ thay thế cho các IPDP.

ADB yêu cầu phải lập một Khuôn khổ thể chế cho ng−ời bản địa (IPF) nếu một dự án đ−ợc tài trợ bằng vốn vay phát triển ngành, các khoản vay qua trung gian tài chính hoặc một nguồn tín dụng (credit line) hoặc đầu t− d−ới dạng vốn cổ phần cho một bên thứ ba, và trong dự án có nhiều tiểu dự án khác nhau mà dự đoán sẽ có ảnh h−ởng tích cực hoặc tiêu cực đối với các dân tộc bản địa nh−ng không xác định đ−ợc bản chất của những ảnh h−ởng của dự án cho đến khi lập các tiểu dự án hay sau khi hoàn thành các thiết kế kỹ thuật chi tiết hoặc sau một quá trình t− vấn cộng đồng. IPF sẽ đ−a ra một chiến l−ợc chung trong thiết kế dự án để đảm bảo thỏa m∙n và kết hợp các yêu cầu của chính sách về các dân tộc bản địa, nếu cần, nhằm xem xét vấn đề ngôn ngữ, tập tục văn hóa, tín ng−ỡng tôn giáo và lối sống riêng của các dân tộc này.

3.1.2. Định mức chi phí

Bộ TC đ∙ ban hành Quyết định số 112/2001/QĐ-BTC ngày 09/11/2001 về việc Ban hành một số định mức chi tiêu thống nhất cho các dự án sử dụng ODA vốn vay. Khi lập Pre-FS, FS cho các dự án đầu t− vay vốn ADB cần tuân thủ các định mức chi tiêu này. Quyết định số 112 của Bộ TC không áp dụng cho các dự án sử dụng ODA không hoàn lại. Đặc biệt, cần tham khảo các định mức chuyên ngành nh− Xây dựng, Thủy lợi, Nông nghiệp, Giao thông... tùy theo tính chất cụ thể của dự án để áp dụng cho phù hợp trong quá trình tính toán kinh phí đầu t− của dự án.

Hiện ch−a có quy định cụ thể nào của Việt Nam về định mức chi phí cho t− vấn trong các dự án TA. Trong các dự án đầu t− có xây dựng, các t− vấn chuyên ngành nh−: Khảo sát, Thiết kế, lập dự toán, thẩm định thiết kế, dự toán, giám sát thi công, lập hồ sơ mời thầu, phân tích đánh giá hồ sơ dự thầu... đ∙ có định mức chi phí20. Các loại hình t− vấn khác nh−: t− vấn về tăng c−ờng thể chế, phát triển cộng đồng, t− vấn

19

Các tr−ờng hợp mà sự tác động đ−ợc xem là có ảnh h−ởng tích cực hoặc bất lợi cho các dân tộc Bản địa bao gồm: (i) những ảnh h−ởng đến quyền sử dụng truyền thống về đất đai và tài nguyên thiên nhiên; (ii) những thay đổi về mặt kinh tế x∙ hội hoặc tính toàn vẹn về mặt văn hóa; (iii) những tác động về sức khỏe, giáo dục, sinh kế, và tình trạng an ninh x∙ hội, và (iv) những tác động có thể làm thay đổi ảnh h−ởng tiêu cực đến việc công nhận những kiến thức mà ng−ời bản địa có đ−ợc.

H−ớng dẫn thủ tục Chuẩn bị và Thực hiện Dự án ADB tại Việt Nam

20 Tham khảo Quyết định số 15/2001-QĐ-BXD và Quyết định số 12/2001 QĐ-BXD cùng ngày 20/7/2001 của Bộ tr−ởng Bộ Xây dựng.

về giới, dân tộc ít ng−ời... đều ch−a có định mức chi phí. Các dự án ADB hiện nay th−ờng dự tính mức phí vào khoảng 1000- 3.300 USD/tháng-ng−ời cho t− vấn trong n−ớc, 15.000-25.000 USD/tháng-ng−ời cho t− vấn n−ớc ngoài (đ∙ bao gồm cả chi phí đi lại và phụ cấp ăn ở). Các PPU/ PMU cần cử cán bộ có đủ trình độ để làm việc với t− vấn, đặc biệt là t− vấn n−ớc ngoài nếu không hiệu quả sử dụng t− vấn sẽ thấp. Nếu đơn vị t− vấn trúng thầu không cử đúng ng−ời đ∙ nêu trong hồ sơ dự thầu thì PPU/PMU cần có ý kiến ngay để đảm bảo đúng ng−ời, đúng việc, đảm bảo chất l−ợng và tiến độ công việc. Nếu PPU/PMU hoặc CQCQ không thỏa m∙n với kết quả công việc của t− vấn thì cần thông báo ngay cho cán bộ phụ trách dự án của ADB hoặc cho VRM.

3.1.3. Vốn đối ứng

• Vốn đối ứng có vai trò rất quan trọng đối với các dự án, đ∙ có nhiều tr−ờng hợp có nhiều hoạt động trong dự án phải tạm dừng do không bố trí đ−ợc hoặc ch−a bố trí đủ vốn đối ứng. Trong quá trình chuẩn bị văn kiện ch−ơng trình, dự án cần tính toán phân bổ một cách chi tiết vốn đối ứng cho từng hạng mục, hoạt động đầu t−. Ngoài ra cần xác định rõ nguồn vốn đối ứng: ngân sách cấp, vốn tự có, tín dụng −u đ∙i, ng−ời thụ h−ởng đóng góp và hình thức vốn đối ứng: hiện vật, tiền mặt, dân góp công sức...

• Nguồn vốn và cơ chế sử dụng vốn đối ứng đ−ợc quy định trong quyết định phê duyệt văn kiện ch−ơng trình, dự án ODA. Ngay sau khi có quyết định phê duyệt ch−ơng trình, dự án, CQCQ cần lập kế hoạch rút vốn đối ứng gửi cho Bộ KH&ĐT và Bộ TC phù hợp với các qui định hiện hành của Việt Nam về dự toán và phân bổ ngân sách hàng năm (nếu dự án thuộc loại đ−ợc cấp vốn đối ứng từ Ngân sách Nhà n−ớc).

• Theo qui định của ADB, phần vốn đối ứng th−ờng chiếm ít nhất là 30% trong tổng vốn của ch−ơng trình, dự án đầu t− và chiếm ít nhất 20% trong tổng vốn các ch−ơng trình, dự án hỗ trợ kỹ thuật do ADB tài trợ.

3.1.4. Báo cáo Nghiên cứu Tiền khả thi và Báo cáo Nghiên cứu khả thi

• Phù hợp với Quy hoạch: Theo quy định hiện hành thì Ch−ơng trình, dự án đầu t− phải phù hợp với qui hoạch đ−ợc duyệt. Tuy nhiên, trong nhiều tr−ờng hợp các qui hoạch của các ngành, các địa ph−ơng còn ch−a cụ thể, nhiều khi mới chỉ là phác thảo hoặc dự kiến ban đầu, gây khó khăn cho công tác chuẩn bị dự án, đặc biệt là các dự án đầu t− có xây dựng cơ bản. Trong tr−ờng hợp này PPU cần làm việc thật cụ thể với ngành, địa ph−ơng có liên quan để thống nhất các nguyên tắc cơ bản cho việc lập dự án, tránh tình trạng thiết kế dự án rồi lại có nhiều ý kiến không thống nhất hoặc phải điều chỉnh khi triển khai thực hiện dự án21.

• Dự án có tính chất hỗn hợp: Một số dự án do ADB tài trợ vừa có hợp phần đầu t− xây dựng cơ bản vừa có các hợp phần nâng cao năng lực, tăng c−ờng thể chế và các yếu tố "phần mềm" khác (ví dụ: Dự án Giáo dục Trung học Cơ sở, Dự án Giảm nghèo Miền Trung). Quá trình lập Pre-FS, FS th−ờng gặp khó khăn trong việc xác định nội dung nào cần đ−a vào dự án do Việt Nam mới chỉ quy định nội dung của Pre-FS, FS cho dự án “có xây dựng cơ bản” mà ch−a có quy định cụ thể cho

H−ớng dẫn thủ tục Chuẩn bị và Thực hiện Dự án ADB tại Việt Nam 21

Nhiều tr−ờng hợp trong Pre-FS/FS phải bổ sung nội dung nghiên cứu qui hoạch bộ phận trong vùng ảnh h−ởng của dự án, đảm bảo phù hợp với những định h−ớng lớn của qui hoạch tổng thể.

loại dự án có tính chất “hỗn hợp” này. Do vậy, trong quá trình lập Pre-FS, FS cho các dự án “hỗn hợp” cần bổ sung thêm các nội dung của một dự án TA nh− : mục tiêu, sự cần thiết, nội dung các hoạt động, nhất là hoạt động t− vấn, các yếu tố đầu vào và đầu ra cụ thể của từng hoạt động và kết quả chung về định tính và/hoặc định l−ợng của hợp phần hỗ trợ kỹ thuật. Tốt nhất là nên tham khảo nội dung, cách thiết kế của các dự án t−ơng tự đ∙ đ−ợc Chính phủ phê duyệt.

• Tận dụng thông tin từ RRP: Trong Pre-FS và FS và RRP của ADB có nhiều mục có nội dung t−ơng tự nhau. Nhằm tận dụng lợi thế này để tiết kiệm thời gian, tránh mất nhiều công sức, trong quá trình lập các báo cáo này, hai bên cần phải tham khảo lẫn nhau. Tham khảo so sánh cụ thể nội dung các loại tài liệu này tại Phụ lục II, III, IV.

• Thời điểm tuyển t− vấn Việt Nam lập Pre-FS, FS : Việc t− vấn do ADB tuyển dụng thực hiện PPTA độc lập với t− vấn của Việt Nam lập Pre-FS hoặc FS đ∙ ảnh h−ởng rất nhiều đến tiến độ chuẩn bị dự án, chất l−ợng, nội dung dự án, cụ thể nh− sau:

Thông th−ờng t− vấn do ADB tuyển chọn thực hiện PPTA theo quy định của ADB sẽ cho ra sản phẩm là Báo cáo 3 kỳ22 trong đó quan trọng và chứa đầy đủ thông tin nhất là Báo cáo cuối kỳ (Final Report). Do trách nhiệm làm Pre-FS và FS thuộc về phía Việt Nam cho nên thông th−ờng khi Báo cáo cuối kỳ của t− vấn ADB gần hoàn thành (hoặc hoàn thành), các PPU mới bắt đầu tuyển chọn t− vấn để lập Pre-FS , FS. Vào thời điểm này, hầu hết các chuyên gia t− vấn chuyên ngành đ∙ về n−ớc, chỉ còn lại Tr−ởng nhóm t− vấn và Trợ lý ở lại để giải quyết nốt một số công việc có tính chất hành chính. Do Tr−ởng t− vấn không thể nắm hết tòan bộ các vấn đề của dự án một cách chi tiết, thời gian dành cho t− vấn Việt Nam có hạn, hoặc thậm chí nhiều khi do trình độ ngoại ngữ của t− vấn Việt Nam yếu (đặc biệt là khi tiếp xúc với các vấn đề mới), vv dẫn tới chất l−ợng của Pre-FS, FS không cao, không phản ánh đ−ợc các nội dung quan trọng của Báo cáo cuối kỳ của t− vấn ADB nh− phía ADB trông đợi. Ngoài ra, còn có hạn chế là trong quá trình nghiên cứu Báo cáo 3 kỳ của t− vấn ADB để làm Pre-FS, FS, khi t− vấn Việt Nam phát hiện ra các vấn đề còn sai sót/ hoặc ch−a phù hợp trong Báo cáo 3 kỳ của t− vấn ADB thì đ∙ quá muộn để bàn bạc sửa đổi. Để khắc phục vấn đề này, phía Việt Nam cần tiến hành tuyển chọn t− vấn của Việt Nam làm Pre-FS hoặc FS sớm hơn so với hiện nay và yêu cầu t− vấn làm việc ngay trong quá trình thực hiện PPTA.

3.1.5. Tránh các khó khăn th−ờng gặp trong quá trình thẩm định dự án

• Nhằm đảm bảo quá trình thẩm định và phê duyệt dự án của phía Việt Nam diễn ra thuận lợi, nhất là đối với các dự án TA liên quan đến các lĩnh vực tăng c−ờng năng lực thể chế, cải cách hành chính, cải cách pháp luật, đoàn công tác ADB và PPU cần xin ý kiến thật cụ thể của cấp l∙nh đạo CQCQ, nếu cần nên tham khảo ý kiến của Bộ TC, NHNNVN, Bộ Nội Vụ, Bộ T− pháp, Bộ KH&ĐT, VPCP... Phù hợp với các đề xuất hài hòa thủ tục ở Ch−ơng II, các ý kiến nêu trong các cuộc họp liên ngành và các cuộc họp thẩm định cần đ−ợc nhanh chóng chuyển cho phía ADB. • Đối với các dự án vốn vay, sẽ có nhiều khó khăn trong việc thẩm định các dự án

mà đầu ra không cụ thể. Thủ tục quản lý đầu t− và xây dựng của Việt Nam yêu cầu các dự án phải chứng minh đ−ợc cụ thể hiệu quả và đầu ra của dự án theo các yếu tố định l−ợng. Trong khi đó, có một số tr−ờng hợp ADB lại áp dụng ph−ơng pháp tiếp cận “theo quá trình”23 khi xây dựng dự án tại Việt Nam. Theo ph−ơng pháp

22

Inception Report; Interim Report và Final Report.

H−ớng dẫn thủ tục Chuẩn bị và Thực hiện Dự án ADB tại Việt Nam

23

tiếp cận này thì các kết quả đầu ra cụ thể đ−ợc xác định dần trong quá trình thực hiện dự án. Khi gặp tr−ờng hợp này, điều quan trọng là các báo cáo và các Biên bản ghi nhớ của ADB phải càng cụ thể càng tốt. Một giải pháp khả dĩ là lập FS cho