1.1.1.3.2.1 QLDA theo chu kỳ
• Huy động và giải ngân vốn
- Mức lương cơ bản được nhà nước điều chỉnh tăng 2 lần vào năm 2005 và 2008 nên chi phí tiền lương đã tăng hơn so với dự kiến ban đầu và cần làm các thủ tục điều chỉnh tổng vốn đầu tư của dự án.
- Trong giai đoạn giá cả vật tư leo thang, các nhà thầu có yêu cầu được trợ giá nhưng các thủ tục xét duyệt, ra quyết định mất nhiều thời gian vừa gây thiệt hại về tiến độ vừa là tình trạng trượt giá trầm trọng thêm.
- Về quản lý tài chính: cơ chế quản lý tài chính dự án chè-quả ban đầu có gặp khó khăn do việc xác định loại dự án (hành chính sự nghiệp hay xây dựng cơ bản). Ngoài ra, ở Việt Nam chưa có các quy định cụ thể về trách nhiệm của các cán bộ tham gia quản lý tài chính và tác nghiệp dự án. Điều này dẫn đến một thực tế rất nhiều cán bộ và chuyên
viên tham gia quản lý và tác nghiệp có vai trò rất lớn đến thực hiện dự án nhưng lại không chịu trách nhiệm khi dự án bị chậm trễ.
- Việc hoàn thuế giá trị gia tăng đối với dự án ODA còn nhiều bất cập, do hướng dẫn chưa thật đầy đủ, chính sách thuế đối với các dự án cũng còn có chỗ chưa phù hợp với các quy định trong Hiệp định vay vốn, nhất là đối với việc tính thuế tư vấn kể cả trong nước và quốc tế.
- Có một sự lưỡng lự giữa việc áp dụng mức lãi suất thị trường và sự tiếp cận của nông dân nghèo. Trong khi các quỹ cho vay nhìn chung đang được áp dụng theo chỉ số thương mại thông thường được quy định bởi các chi nhánh của VBARD trong khuôn khổ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phê duyệt, một vài PPMU vẫn còn phản ánh rằng nông dân, đặc biệt nông dân ở vùng sâu vùng xa (khu vực II và III), thường nhận vay vì lãi quá cao. Theo cuộc thăm dò ý kiến của bà con nông dân có xem xét đến sự tận dụng quỹ vay, các chi nhánh của VBARD đã có điều chỉnh lãi suất theo thị trường ở địa phương. Một số tỉnh cũng cung cấp ngân sách hỗ trợ cho nông dân theo hình thức phụ cấp tính lãi dành cho sản phẩm trồng trọt và tăng cường năng lực khác nhau đối với người vay phụ.
- Trong quá trình thực hiện dự án, việc thiếu vốn vay dài hạn cho chế biến và sản suất là trở ngại chủ yếu cho sự phát triển. Do đặc điểm của chè và cây ăn quả là các cây dài ngày trong khi đó VBARD chỉ cung cấp một khoản tín dụng trung hạn hạn chế với điều kiện vay không phù hợp với nhu cầu của ngành này. Ngân hàng không muốn cung cấp các khoản vay dài hạn bởi vì hầu hết các khoản tiền gửi vào ngân hàng là ngắn hạn. Những người sản xuất phải dựa chủ yếu vào các nguồn tài chính không chính thức do không đạt được các điều khoản vay vốn với các tổ chức. Mặc dù dự án đã có hỗ trợ một phần khoản vay dài hạn để giúp đỡ VBARD trong việc phát triển các thủ tục hoạt động phù hợp trong cho vay dài hạn, tăng năng lực của ngân hàng trong việc thẩm định và cấp vốn cũng như xây dựng một cơ cấu cho vay dài hạn tốt nhưng thực tế giải ngân của ngân hàng này vẫn rất khó khăn, gặp nhiều thủ tục cản trở.
- Phần lớn các khoản vay phụ được cấp cho các hộ nông thôn có mức thu nhập trung bình, họ phải thế chấp tại ngân hàng và rất nhiều hộ nông dân nghèo không có được cơ hội vay từ các dịch vụ của ngân hàng. Các phương tiện cơ sở hạ tầng nông thôn nghèo bao gồm đường nông thôn, thủy lợi và giao thông đều phải thuê các dịch vụ tài chính và kỹ thuật cho các vùng rất nghèo.
- Cơ chế lựa chọn nhà thầu và xét duyệt cho vay là khá phức tạp với ít nhất 3 cơ quan tham gia: Ban chỉ đạo dự án lựa chọn dựa vào đánh giá của các chuyên viên kỹ thuật của mình; sở xây dựng xem xét dựa vào hồ sơ thiết kế kỹ thuật của nhà thầu; VBARD đánh giá dựa trên khả năng tài chính; ngoài ra còn có ủy ban nhân dân tỉnh. Do đó thường dẫn đến sự không thống nhất, gây chậm trễ trong giải ngân và phát sinh nhiều tiêu cực.
- Các dự án sử dụng cùng một lúc 2 cơ chế quản lý tài chính khác nhau: Quản lý vốn vay và quản lý vốn đối ứng trong khi đó các hoạt động của dự án lại sử dụng cùng một lúc cả 2 loại vốn vì thế gây khó khăn cho công tác quản lý cũng như giải ngân. Chính phủ Việt Nam và các tổ chức tài trợ đã tiến hành nhiều chương trình, dự án về hài hòa hóa thủ tục giữa Việt Nam và các nhà tài trợ. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, các BQL vẫn còn nhiều lúng túng trong xử lý các thủ tục và nguyên tắc quản lý. Một trong những nguyên nhân phổ biến gây chậm trễ trong công tác giải ngân là những vướng mắc về thủ tục quản lý tài chính, những khác biệt về hệ thống kế toán và quan niệm máy móc về quản lý các dòng chi của dự án. Ví dụ như: Một trong những lỗi về tài chính mà phía Việt nam thường xuyên mắc phải là không phân định rõ phần vốn ADB tài trợ và phần vốn từ nguồn của Chính phủ Việt Nam. Đặc biệt là các BQLDA tại các tỉnh, do không hiểu rõ cơ chế quản lý tài chính của dự án nên các đơn vị này thường sử dụng tiền ứng trước từ nguồn vốn nước ngoài để chi 100% cho các hoạt động của dự án. Các tổ chức tài trợ vốn đòi hỏi phải tách riêng các nguồn vốn đối với từng khoản chi bất kể lớn hay nhỏ. Điều này sẽ làm cho công việc của các kế toán dự án, của BQLDA trung ương, nhất là các đơn vị hành chính sự nghiệp nơi mà các khoản chi rất nhỏ, sẽ phải tách nguồn rất vất vả.
Trên thực tế, việc sử dụng đồng thời cả vốn vay và vốn đối ứng cho cùng một công việc còn làm nảy sinh nhiều rắc rối khác trong quản lý vì: Phía Việt Nam coi tất cả các khoản chi từ nguồn vốn vay ODA là những khoản chi ngân sách nên áp dụng chính sách quản lý tài chính vốn ngân sách đối với các dự án vốn vay ODA. Trong khi đó, phía nhà tài trợ thường chia tất cả các khoản chi của dự án ra làm 2 loại: (i) những chi tiêu hợp lệ là những chi tiêu được quy định trong Hiệp định dự án và những chi tiêu phát sinh trong quá trình thực hiện dự án mà nhà tài trợ đã cho ý kiến không phản đối và (ii) những chi tiêu không hợp lệ là những chi tiêu không theo thiết kế dự án và những chi phí mang tính chất thu ngân sách của Chính phủ Việt Nam như các loại thuế và phí do chính phủ của bên vay đặt ra. Các chi phí hợp lệ và không hợp lệ có thể lẫn vào nhau (VD: thuế VAT và giá trị hàng hóa). Vì thế việc tách riêng từng khoản chi tiêu là rất khó khăn, đặc biệt là khi các cán bộ dự án tỉnh không thực sự hiểu rõ yêu cầu của nhà tài trợ vốn. Có thể nói đây là một trong những nhiệm vụ khó khăn của bộ phận kế toán trong BQLDA chè-quả và cũng là một nguyên nhân làm chậm tiến độ giải ngân.
- Do dự án bị chậm trễ hơn 1 năm nên các thiết kế ban đầu trở nên lạc hậu, không theo kịp các biến động về giá cả vật tư nên BQLDA chè-quả đã phải xem xét, phê duyệt thay đổi thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán đến 4 lần và chỉ đi vào ổn định sau khi Bộ NN&PTNT phê duyệt lần cuối vào năm 2004.
- Một vấn đề quan trọng khác trong quản lý tài chính là vấn đề định mức chi tiêu. Trên thực tế các định mức trong nước khá thấp và bất hợp lý do không được cập nhật thường xuyên theo thị giá. Nhiều khoản chi vượt quá định mức của Bộ Tài chính nhưng cần phải được thực hiện gấp. Đây là một trong những khó khăn lớn cho BQL, đặc biệt là các cán bộ quản lý tài chính vì nếu các cán bộ kế toán chỉ cho phép thanh toán những khoản chi theo đúng định mức thì các cán bộ kỹ thuật sẽ không thể thực hiện được nhiều hoạt động theo thiết kế dự án. Đây là một khó khăn lớn đòi hỏi phải có cơ chế giải quyết linh hoạt
để không những vừa đảm bảo các nguyên tắc quản lý lại vừa tạo điều kiện cho công việc thực hiện dự án.
• Phối hợp với các đơn vị khác
(*) Với dự án phát triển chè và cây ăn quả:
- Mức độ hoàn thiện và khả năng phối hợp các hoạt động của dự án vẫn chủ yếu phụ thuộc vào những nỗ lực của đơn vị quản lý dự án (CPMU, PPMU). Các đơn vị chuyên môn cấp tỉnh chưa chủ động trong việc lập kế hoạch có tính đến sự phối hợp với các đơn vị khác.
- Mối liên hệ giữa khuyến nông, nghiên cứu và chuyển giao công nghệ là rất lỏng lẻo. Mặc dù các viện nghiên cứu chịu trách nhiệm về đào tạo nhưng cán bộ khuyến nông hầu như không được biết về các kết quả nghiên cứu và khuyến nông trong các vấn đề phát sinh trên đồng ruộng. Ngoài ra các nỗ lực của chính phủ về khuyến nông chưa được gắn bó với kế hoạch phát triển của các tỉnh và huyện. Các lời khuyên chưa sát thực và ít nhấn mạnh theo phương châm nhiều người tham gia. Các nỗ lực khuyến nông còn nhiều yếu điểm do thiếu vốn, thiếu cán bộ và phương tiện vận tải đã hạn chế nông dân tiếp thu. Hơn nữa các cán bộ khuyến nông ở các trung tâm tỉnh rất ít quan hệ với các cán bộ khuyến nông của các nông trường quốc doanh.
- Trong các báo cáo tiến độ các khoản tiền mặt thuộc quỹ quay vòng do VBARD và Quỹ tín dụng nhân dân thành lập theo nội dung được ADB chấp thuận, thanh toán tín dụng cả lãi và gốc của dự án nên được phổ biến cho Bộ NN&PTNT biết. Điều này sẽ giúp Bộ NN&PTNT theo dõi 2 đơn vị này một cách hiệu quả nhằm duy trì sử dụng nguồn vốn cho sự nghiệp phát triển ngành chè quả trong thời gian 15 năm còn lại sau khi dự án kết thúc.
- Cả 2 dự án đều gặp phải các khó khăn ban đầu làm chậm tiến độ triển khai các hạng mục xây lắp do quy trình thủ tục phức tạp dẫn đến thời gian thẩm định và phê duyệt bị kéo dài, giá vật tư, nhiên liệu liên tục tăng làm thay đổi dự toán.
- Việc quản lý, phê duyệt các hoạt động của dự án không tập trung thống nhất vào BQLDA trung ương (đơn vị chịu trách nhiệm trực tiếp và toàn bộ về kết quả dự án). Trên thực tế, các nhà tài trợ coi giám đốc dự án là chủ đầu tư và uỷ quyền toàn bộ cho việc thực hiện các chi tiêu của dự án. Tuy nhiên, Bộ chủ quản chỉ uỷ quyền rất hữu hạn cho giám đốc dự án. Do vậy các giám đốc dự án phải trình duyệt trước khi ký hợp đồng hầu hết các hạng mục mua sắm, nhiều khi có những hạng mục có trị giá rất nhỏ.
• Quản lý vi mô thực hiện dự án
(*) Với dự án phát triển chè và cây ăn quả:
- Dự án ban đầu được thiết kế trong vòng 6 năm từ tháng 11/2001 đến tháng 12/2006. Trong 3 năm đầu, tiến độ thực hiện dự án tương đối chậm do khủng hoảng tài chính ở Châu Á và các thay đổi về quản lý hành chính Nhà nước. Ngoài ra còn có các yếu tố khác cũng làm ảnh hưởng đến việc chậm trễ này là: (i) việc thực thi của khu vực tự quản làm ảnh hưởng đến việc phân bổ nguồn ngân sách tài chính. (ii) chậm trễ trong việc mua sắm các trang thiết bị phòng thí nghiệm; và (iii) những thay đổi chính sách của Bộ Tài chính về các thủ tục rút tiền. Sau sự chậm trễ ban đầu này, hầu hết các hoạt động dự án đều đi trước theo kế hoạch. Tuy nhiên, theo kiến nghị của BQLDA chè-quả, thời gian thực hiện cuả dự án đã được gia hạn đến ngày 31/12/2007 chủ yếu là để có thêm thời gian phục vụ cho công tác thanh quyết toán tất cả các tài khoản tạm ứng và các tài khoản tạm ứng cấp 2 cho cả hợp phần tín dụng và phi tín dụng; hoàn thành tất cả các hoạt động mua sắm và trao thầu hợp đồng, thực hiện tuân thủ kiến nghị của kiểm toán nêu trong báo cáo kiểm toán năm 2006 và các năm trước đó; trình đơn xin rút vốn cuối cùng và đảm bảo việc chuẩn bị báo cáo hoàn thành dự án. Dự án phát triển sản xuất khoai tây
cũng chịu chung tình trang chậm trễ khiến cho các hạng mục không thể triển khai kịp thời do không thống nhất trong cơ chế quản lý. Ví dụ như việc lựa chọn mô hình quản lý tài chính đã tốn khá nhiều thời gian để quyết định giữa các phương án: (i): để ngân hàng phát triển Việt Nam (VDB) có toàn quyền quản lý phần vốn cho hợp phần tín dụng (thẩm định và quyết định cho vay) (ii): để PPMU và các cơ quan chức năng của tỉnh tham gia phân loại đối tượng thụ hưởng theo các tiêu chí kỹ thuật. (iii): Để CPMU lựa chọn 1 ngân hàng thương mại quản lý tài khoản và thẩm định cho vay với hợp phần phi tín dụng.
- Lãi suất vay vốn áp dụng lãi suất thương mại, không có chính sách ưu đãi trong khi đó các tỉnh tham gia dự án đều là các tỉnh trung du, miền núi, tỉnh nghèo, phần đông là dân tộc thiểu số, dân trí còn hạn chế, thu nhập thấp nên đã có ảnh hưởng đến tiến trình của dự án.
- Đứng trên góc độ quản lý nhà nước thì hệ thống kiểm tra và cấp chứng nhận nhìn chung vẫn còn thiếu. Cục tiêu chuẩn đo lường Việt Nam đã có quy định các tiêu chuẩn cho một số loại sản phẩm còn Viện Công nghệ sau thu hoạch và trung tâm kiểm tra thực phẩm là 2 cơ quan trực thuộc Bộ NN&PTNT chịu trách nhiệm về chất lượng thực phẩm, bao gồm cả cấp giấy chứng nhận để xuất khẩu. Tuy nhiên việc kiểm tra mác và chất lượng nói chung là thấp đối với các loại chè và cây ăn quả, không có sự phân tích thường xuyên về dư lượng thuốc sâu và các tạp chất.
- Việc mua sắm trang thiết bị bị chậm một cách đáng kể đặc biệt thiết bị cho phòng thí nghiệm. Việc này một phần là do nhu cầu chuẩn bị các thông số kỹ thuật chi tiết, do quá trình đặt hàng mất nhiều thời gian và các yếu tố nằm ngoài khả năng kiểm sóat của nhà thầu, nhà cung ứng xây lắp.
- Việc ứng dụng công nghệ thông tin vào công tác quản lý tài chính của dự án đã có nhiều tiến bộ so với trước đây nhưng vẫn chưa đủ để đáp ứng nhu cầu thực hiện dự án.
Điều này rất hạn chế trong việc xử lý thông tin cũng như không phù hợp với thói quen làm việc của nhà tài trợ và phần nào đã làm giảm tiến độ thực hiện dự án khi thông tin không được xử lý kịp thời. Nguyên nhân là do trình độ tin học rất có hạn của nhiều cán bộ dự án cấp trung ương và cơ sở, đặc biệt là các cán bộ đã tuổi cao rất khó tiếp thu và sử dụng các chương trình phần mềm về quản lý tài chính kế toán.
(*) Với dự án phát triển sản xuất khoai tây:
- Dự án có tổ chức điều tra nghiên cứu thị trường vào năm 2008 nhưng nghiên cứu này