Quy định về nguồn vốn thực hiện dự án.

11. Ngu n: báo Nhân dân s rang y 1/3/2004 à

2.3. Quy định về nguồn vốn thực hiện dự án.

Theo báo cáo của BKH&ĐT về tình hình thực hiện các quy định tại hai Quy chế đầu tư đến năm 2006 cũ thì đối với các dự án BOT có sử dụng vốn đầu tư trong nước, những bất cập về nguồn vốn thực hiện dự án tại K2-Đ6 về tỷ lệ

11. Ngu n:ồ http://www.giaothongvantai.com.vn/Desktop.aspx/News/Tin-noi-bat/BOT-Chum_qua_chua_ngot Chum_qua_chua_ngot

vốn tự có thuộc sở hữu của Doanh nghiệp tối thiểu phải bằng 30% tổng vốn đầu tư thực hiện dự án đã làm biến dạng mục tiêu, tính chất của các dự án BOT cũng như hiệu quả kinh tế, xã hội từ các hoạt động đầu tư theo mô hình này. Bởi vì, về phía Nhà nước thì việc áp dụng quy định này nhằm đảm bảo năng lực tài chính của Doanh nghiệp và tính khả thi của dự án. Tuy nhiên, trong thực tiễn thi hành cho thấy thì hầu hết các Doanh nghiệp với khả năng tài chính còn rất hạn chế như hiện nay, tích tụ vốn của các chủ thể đầu tư trong nước thường chưa nhiều thì quy định về tỷ lệ vốn tối thiểu bắt buộc này đã tạo ra rào cản khá lớn đối với Doanh nghiệp dân doanh trong việc tiếp cận, thực hiện các dự án đầu tư cũng như khả năng huy động vốn vay của các Doanh nghiệp này. Bởi các ngân hàng chỉ cho phép vay không quá 15% vốn tự có của Doanh nghiệp. Trong khi đó, với quy định bắt buộc phải có cam kết của các ngân hàng hoặc các nhà cấp vốn khác khi nộp hồ sơ đề nghị thực hiện dự án BOT khó thực hiện vì các ngân hàng, nhà cho vay luôn đòi hỏi phải có dự án khả thi đã được phê duyệt, có phương án vay trả nợ rõ ràng mới cam kết cho vay. Trên thực tế, hầu hết các Doanh nghiệp không có khả năng thực hiện quy định này và đã yêu cầu giảm tỷ lệ này xuống (dự án xây dựng đường An Dương- An Lạc đã được Thủ tướng Chính phủ cho phép giảm tỷ lệ vốn tự có bắt buộc từ 30% xuống 24%). Theo đó, tính khả thi của phương án tài chính mà Doanh nghiệp đề xuất mới là quan trọng và đảm bảo hiệu quả của dự án đầu tư. Mặt khác, quy định này cũng không cần thiết vì các tổ chức tín dụng mới là người xem xét tính khả thi của dự án căn cứ vào phương án tài chính do nhà đầu tư đưa ra và khả năng thu hồi vốn của dự án để quyết định việc có cho vay hay không? Do sự thiếu linh hoạt trong quy định về vốn sở hữu bắt buộc trong tổng vốn đầu tư thực hiện dự án vừa không tạo điều kiện thuận lợi để nhà đầu tư thu xếp vốn tự có từ nhiều nguồn khác nhau, vừa không thiết lập được cơ chế kiểm soát hữu hiệu của Nhà nước đối với cam kết từ phía nhà đầu tư về vấn đề này. Thực tế cho thấy, trong nhiều trường hợp quy định nói trên chỉ mang tính hình thức nên đã gây nhiều khó khăn và chậm chễ trong triển khai dự án BOT đặc biệt là dự án giao thông.

Hơn nữa phần lớn nhà đầu tư BOT hiện nay là các Doanh nghiệp Nhà nước thuộc các Bộ, Ngành nên thường xin phép thực hiện cùng một lúc nhiều dự án khác nhau để chia sẻ rủi ro. Điều này đã làm hạn chế đáng kể đến năng lực tài chính của Doanh nghiệp do phải cam kết đóng góp cho nhiều dự án khác nhau. Để khắc phục những hạn chế trên nhằm nâng cao hơn nữa hiệu quả đầu tư vào xây dựng cơ sở hạ tầng nhưng trong quá trình soạn thảo Quy chế mới về đầu tư theo hợp đồng BOT, BTO, BT vẫn tồn tại nhiều ý kiến khác nhau xung quanh vấn đề quy định về tỷ lệ vốn tự có bắt buộc (30%) của nhà đầu tư trên tổng vốn đầu tư của dự án. Theo ý kiến của Ngân hàng Nhà nước Việt nam: vẫn giữ nguyên tỷ lệ vốn tối thiểu (30%) của nhà đầu tư nhưng đề nghị quy định cụ thể những trường hợp đặc biệt mà tỷ lệ vốn sở hữu của nhà đầu tư để thực hiện dự án có thể thấp hơn 30% để đảm bảo chặt chẽ và tránh tạo kẽ hở trong việc chọn nhà đầu tư tham gia dự án. Còn Ngân hàng Đầu tư và phát triển thì đề nghị tỷ lệ tham gia vốn tự có của các nhà đầu tư nên chia theo quy mô dự án. Những dự án có quy mô lớn có thể áp dụng tỷ lệ vốn tự có thấp hơn; UBNDTP.Hải Phòng cho rằng: nhà đầu tư có thể là hộ kinh doanh, cá nhân nên quy định “vốn sở hữu của nhà đầu tư để thực hiện dự án không được thấp hơn 30% tổng vốn đầu tư của dự án” là không phù hợp và khó có khả năng triển khai trên thực tế. Về phía các Doanh nghiệp liên doanh khi mà khả năng tài chính và năng lực huy động nguồn vốn tài trợ còn nhiều hạn chế, thì tỷ lệ này thực sự gây nhiều khó khăn cản trở các Doanh nghiệp muốn tham gia thực hiện dự án BOT. Nên hầu hết các ý kiến đều yêu cầu giảm tỷ lệ này xuống tạo điều kiện cho Doanh nghiệp tư nhân tham gia đầu tư theo hợp đồng BOT trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng. Quan điểm của BKH&ĐT- cơ quan chủ trì thực hiện việc dự thảo soạn thảo Quy chế mới cho rằng: để phù hợp với thông lệ quốc tế và nâng cao hiệu quả thực hiện dự án, cần áp dụng quy định này một cách linh hoạt theo hướng cho phép áp dụng một tỷ lệ thấp hơn 30% tùy thuộc vào tính chất quy mô của dự án và theo quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.

Qua thực tế triển khai một số dự án BOT trong lĩnh vực điện được phép duy trì mức vốn sử dụng thấp hơn 30% trong trường hợp đặc biệt theo quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền (Quy định về Quản lý đầu tư xây dựng các dự án điện độc lập ban hành kèm theo Quyết định số 30/2006/QĐ- BCN ngày 31 tháng 8 năm 2006 của Bộ trưởng Bộ Công nghiệp- sau đây gọi tắt là Quyết định 30/2006) cho thấy hiệu quả kinh tế, xã hội từ việc áp dụng linh hoạt quy định của pháp luật trong xây dựng cơ sở hạ tầng ở nước ta.

Chúng tôi cho rằng, để đảm bảo tính khả thi của dự án đầu tư BOT, BTO, BT bằng việc quy định tỷ lệ vốn chủ sở hữu bắt buộc là 30% trên tổng mức đầu tư mà không tính đến quy mô của mỗi dự án cũng như năng lực tài chính, quản lý của các chủ thể đầu tư nhất là đối với hộ kinh doanh, cá nhân khi tham gia thực hiện dự án BOT là không thực tế, đi ngược lại với mục tiêu huy động mọi nguồn lực trong xã hội cho phát triển hạ tầng cơ sở. Hơn nữa, hiệu quả, thành công của dự án BOT không chỉ được đảm bảo về tỷ lệ vốn mà còn là vấn để tài trợ dự án, về quy định cho phép các nhà đầu tư được huy động những loại vốn nào để thực hiện dự án đầu tư của mình. Vì vậy yêu cầu đặt ra là nên cho phép các công ty BOT được huy động vốn dưới nhiều hình thức khác nhau như thông qua phát hành trái phiếu công ty, cổ phiếu … Quy định của pháp luật đã được thiết kế theo hướng này khi cho phép: nhà đầu tư hay Doanh nghiệp dự án thỏa thuận trong hợp đồng phải tự thu xếp các nguồn vốn để thực hiện dự án theo đúng tiến độ đã cam kết và phải chịu mọi trách nhiệm có liên quan đến việc thay đổi tổng vốn đầu tư (trừ trường hợp bất khả kháng). Vốn thuộc sở hữu nhà đầu tư được quy định linh hoạt, tùy thuộc vào quy mô mỗi dự án và không bắt buộc phải đạt tỷ lệ vốn sở hữu tối thiểu (30%) như trước đây cụ thể là: . Đối với dự án có tổng đầu tư dưới 75 tỷ đồng, vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư không được thấp hơn 30% tổng vốn đầu tư của dự án; đối với dự án có tổng vốn đầu tư từ 75 tỷ đồng đến dưới 1500 tỷ đồng, vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư không được thấp hơn 20% tổng vốn đầu tư của dự án; đối với dự án có tổng vốn đầu tư từ 1500 tỷ

đổng trở lên, vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư không được thấp hơn 10% tổng vốn đầu tư của dự án.

Quy định này được xem là một trong những điểm mới nhất và tiến bộ của Quy chế đầu tư mới so với hai Quy chế trước đây, tạo điều kiện cho các nhà đầu tư có khả năng tiếp cận các dự án BOT đặc biệt với nhà đầu tư nước ngoài năng lực tài chính không hẳn chỉ là mức vốn sở hữu mà còn là khả năng huy động vốn của họ đồng thời để phù hợp với các quy định của Luật Doanh nghiệp 2005 về quyền được lựa chọn hình thức, phương thức huy động, phân bổ và sử dụng vốn của Doanh nghiệp như quy định: Công ty cổ phần được phát hành chứng khoán để huy động vốn vay …và đảm bảo tính khả thi khi thực hiện các dự án này trên thực tế cũng như tính chất tư nhân và hiệu quả của loại hình đầu tư này.

Trong quá trình xây dựng dự thảo Quy chế đầu tư mới, một trong những vấn đề được quan tâm chú ý nhất là việc cần phải phân định rõ đâu là vốn hỗ trợ của Nhà nước đâu là vốn góp của Nhà nước và khống chế mức vốn góp trực tiếp của Ngân sách Nhà nước trong các dự án BOT, BTO và BT. Bởi một thực tế, trong hoạt động đầu tư theo hình thức BOT thời gian qua ở Việt Nam, thì phần lớn các dự án dù ít hay nhiều, trực tiếp hay gián tiếp đều có sự tham gia của Doanh nghiệp Nhà nước và thực hiện bằng nguồn vốn thực chất của Nhà nước. Điều này, một mặt do hạn chế về năng lực tài chính của các Doanh nghiệp thuộc khu vực tư nhân, nhưng mặt khác còn do sự thiếu rõ ràng trong các quy định về vốn góp của Nhà nước tham gia thực hiện dự án. Đây là một trong những tình trạng phổ biến được xem là áp dụng phương thức BOT để xây dựng các công trình công cộng như hiện nay, đặc biệt là các dự án lớn trong ngành giao thông vận tải. Nguyên nhân chính ở đây là hầu hết các dự án đều do các đơn vị thi công thuộc các Tổng Công ty Nhà nước tham gia đầu tư, với lợi thế là họ có năng lực và hiểu biết trong giai đoạn thi công, song sẽ gặp nhiều khó khăn trong quản lý và vận hành dự án sau này 1 . Điều này, đã gây ảnh hưởng đến hiệu quả kinh tế, xã hội của các dự án BOT cũng như tính năng ưu việt của phương thức

này nếu được diễn ra đúng thực chất. Theo các nhà nghiên cứu kinh tế, mặc dù mục tiêu xây dựng công trình có vẻ khả quan nhưng kết quả huy động nguồn vốn ngoài Ngân sách là hết sức mờ nhạt do đối tác kí kết hợp đồng BOT đa phần là các Doanh nghiệp nhà nước. Theo ông Nguyễn Xuân Tự- Phó Vụ trưởng Vụ Thẩm định và giám sát đầu tư (Bộ KH&ĐT) cho biết, hơn 90% dự án BOT nhóm A (các công trình trọng điểm quốc gia ) ở nước ta do Doanh nghiệp nhà nước thực hiện và vốn Ngân sách trong các dự án này thường chiếm tới 20-40% tổng vốn đầu tư dự án BOT, thậm chí có trường hợp sau khi điều chỉnh dự án thì vốn Ngân sách chiếm tới 100%. Có ý kiến không đồng tình với kiểu khống chế vốn Ngân sách Nhà nước và của Doanh nghiệp nhà nước trong các công trình BOT, BTO và BT để nhằm bảo vệ cho quyền tiếp cận của các Doanh nghiệp nhà nước vào lĩnh vực đầu tư này. Theo chúng tôi đây là quyền lợi đương nhiên của các Doanh nghiệp nhà nước cùng với các đối tượng khác thuộc mọi thành phần kinh tế, các nhà đầu tư trong và ngoài nước thì việc tiếp cận với hoạt động đầu tư theo các hình thức hợp đồng này của Doanh nghiệp nhà nước là bình đẳng. Tuy nhiên cần phải nhìn vào bản chất của vấn đề, có nghĩa là việc thực hiện dự án BOT nhằm khai thác các nguồn vốn ngoài quốc doanh để thực hiện các dự án công cộng với một số diều kiện nhất định. Như vậy, nếu như các Doanh nghiệp nhà nước tham gia vào các hợp đồng BOT vừa sử dụng vốn của Nhà nước là chủ yếu cộng theo đó là khoản vay của hệ thống Ngân hàng Thương mại quốc doanh thì rõ ràng, việc khai thác nguồn vốn tư nhân của hình thức này là hoàn toàn không thực hiện được. Ông Phạm Mạnh Dũng cho rằng nếu lấy vốn nhà nước hoặc của Doanh nghiệp nhà nước sẽ không tạo ra sự cạnh tranh trong lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng, không tránh được tình trạng đầu tư khép kín và làm giá thành công trình quá cao mà hậu quả thực tế đã phát sinh là lợi dụng BOT để chỉ định thầu 1. Nguyên nhân của tình trạng trên và những yếu kém trong quá trình thực hiện dự án BOT có thể được lý giải từ sự thiếu minh bạch, không quy định tỷ lệ cụ thể về nguồn vốn Ngân sách Nhà nước (thực hiện thông qua Doanh

nghiệp nhà nước) khi tham gia thực hiện dự án BOT cũng như đâu là phần vốn góp hoặc vốn hỗ trợ của Nhà nước. Bởi thực tế là, tại Quy chế đầu tư trong nước, phần vốn đền bù và giải tỏa mặt bằng cũng đựoc coi là vốn góp của ngân sách Nhà nước- là cổ phần của Nhà nước tại Doanh nghiệp BOT trong khi việc tách bạch giữa những nguồn vốn này trong một Doanh nghiệp Nhà nước là khó thực hiện nếu Doanh nghiệp chưa được cổ phần hóa. Trong Quy chế đầu tư BOT nước ngoài thì chi phí đền bù, giải tỏa mặt bằng do nhà đầu tư trả và được tính vào tổng vốn đầu tư ( trừ trường hợp có thỏa thuận khác) mặc dù công việc này là do UBND tỉnh nơi có dự án thực hiện. Quy định trên chưa thực sự tạo ra sức hấp dẫn đối với nhà đầu tư nước ngoài và nhiều khi đẩy tổng mức vốn đầu tư của công trình lên cao bởi lẽ những chi phí cho công tác này chưa được xác định cụ thể trong quy định của pháp luật, gây khó khăn cho nhà đầu tư trong việc thu xếp vốn để thực hiện giai đọan thi công công trình.

Nhằm cải thiện tình hình đầu tư theo các hợp đồng trên khi có sự tham gia của các Doanh nghiệp nhà nước và khắc phục những điểm bất cập chưa hợp lý ở hai Quy chế BOT trước đây, góp phần nâng cao hơn nữa hiệu quả của việc thu hút vốn đầu tư tư nhân vào xây dựng công trình kết cấu hạ tầng phục vụ đất nước, Quy chế đầu tư mới đã có những quy định cụ thể về vấn đề này. Tùy từng trường hợp cụ thể nguồn vốn Nhà nước có thể được sử dụng để tham gia hoặc hỗ trợ thực hiện dự án không quá 49% vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư. Có thể nói, quy định này đánh dấu một bước tiến quan trọng trong quá trình hoạch định chính sách về đầu tư theo các hợp đồng dự án, và phù hợp với thực tiễn triển khai một số dự án BOT thời gian qua ( như dự án cầu Yên Lệnh, cầu Rạch Miễu). Việc khống chế mức vốn góp từ Ngân sách nhà nước với mức 49% vốn chủ sở hữu nhà đầu tư chứ không còn là 20-40% trên tổng vốn đầu tư như trước nữa thực sự là một yếu tố quan trọng đảm bảo tính chất đầu tư tư nhân của dự án, tránh tình trạng ỷ lại trông chờ vào sự hỗ trợ vốn của Nhà nước, tạo ra môi trường kinh doanh bình đẳng cũng như điều kiện thuận lợi hơn cho các nhà đầu tư khi thực hiện các dự án xây dựng công trình hạ tầng, kể cả Doanh nghiệp nhà