- Mục tiờu, nhiệm vụ, phạm vi Phõn tớch cỏc yếu tố liờn quan
2.2.2. Những tồn tại hiện nay của việc thực hiện quản lý rủi ro trong lĩnh vực Hải quan tại Việt Nam
lĩnh vực Hải quan tại Việt Nam
2.2.3.1. Thực trạng về nội dung thực hiện quản lý rủi ro
Quản lý rủi ro là một phương pháp tiên tiến, được cơ quan Hải quan thế giới WCO phát triển thành chuẩn mực chung, khuyến nghị hải quan các nước thành viên áp dụng một cách toàn diện để đảm bảo đạt được mục tiêu của mỗi nước trong tiến trình hội nhập. Trên cơ sở nội dung hướng dẫn chung, tham khảo nội dung và quá trình thực hiện quản lý rủi ro trong lĩnh vực hải quan tại một số quốc gia, và được sự tài trợ, giúp đỡ của chính phủ và các chuyên gia Nhật Bản trong dự án tài trợ JICA, Hải quan Việt Nam đã bước đầu xây dựng được nội dung, và đưa vào triển khai thực tiễn công tác quản lý rủi ro trong lĩnh vực Hải quan. Tuy nhiên, do quản lý rủi ro là một phương pháp mới và khó, lần đầu tiên thực hiện áp dụng tại Việt Nam trong lĩnh vực hải quan nên vẫn còn một số hạn chế
Thứ nhất, về nội dung quản lý rủi ro đã được nghiên cứu và ngày càng
hoàn thiện hơn. Cơ quan Hải quan đã ban hành rất nhiều văn bản hướng dẫn thực hiện nội dung quản lý rủi ro, cụ thể là Quyết định 48/2008/QĐ-BTC, và quyết định 35/QĐ-TCHQ ngày 10/7/2009 quy định chi tiết thực hiện quản lý rủi ro trong thủ thủ hải quan đối với hàng hóa xuất nhập khẩu. Quy trình quản lý rủi ro cũng đã được thống nhất bao gồm 04 bước theo trình tự và mang tính logic,
hệ thống. Tuy nhiên, quy trình này mới chỉ áp dụng trong quy trình thủ tục hải quan thông quan đối với hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu, còn đối với hành khách, phương tiện vận tải xuất nhập cảnh thì chưa. Các lĩnh vực nghiệp vụ hải quan khác như hoạt động kiểm tra sau thông quan, kiểm soát hải quan...thì thực hiện quản lý rủi ro theo các hoạt động mang tính riêng biệt. Điều đó cho thấy hiện nay ngành hải quan chưa có chương trình quản lý rủi ro thống nhất, đồng bộ, đảm bảo sự gắn kết và hỗ trợ trong các lĩnh vực nghiệp vụ.
Việc thực hiện quản lý rủi ro trước thông quan cũng chưa thực hiện được do việc thu nhận thông tin, thực hiện phân tích các dữ liệu thông tin trước như manifest...chưa triển khai thực hiện. Việc liên kết, thu nhận thông tin điện tử hiện nay giữa ngành hải quan với các cơ quan khác, với doanh nghiệp, cũng như với các hãng, đại lý vận tải chưa có.
Thứ hai, danh mục rủi ro chưa đầy đủ, không có số liệu nào đảm bảo tất
cả các rủi ro tiềm ẩn trong các lĩnh vực quản lý hải quan cũng như các lĩnh vực liên quan đã được xác định và đưa vào danh mục rủi ro. Bên cạnh đó do cơ chế phối hợp, trao đổi, cung cấp thông tin giữa các đơn vị trong ngành hải quan, và giữa ngành hải quan với các đơn vị bộ ngành khác chưa rõ ràng nên công tác thu thập thông tin, xây dựng cơ sở dữ liệu, làm cơ sở xác định rủi ro còn hạn chế. Quá trình quản lý rủi ro chủ yếu chú trọng đến các yếu tố rủi ro, chưa đi sâu nghiên cứu, xác định các yếu tố tích cực, thiết lập cơ chế tạo thuận lợi thương mại và tự nguyện tuân thủ. Cho đến nay chưa có một cơ sở đảm bảo rằng ngành hải quan đã xác định được hầu hết các rủi ro trong lĩnh vực hải quan.
Thứ ba, công tác phân tích rủi ro vẫn chủ yếu dựa trên phương pháp thủ
công, chưa có công cụ chuyên dùng (phần mềm phân tích), do vậy hiệu quả hoạt động phân tích chưa cao. Sản phẩm đầu ra của hoạt động phân tích rủi ro chưa rõ ràng, chưa xác định rõ về khả năng, mức độ và hậu quả rủi ro. Hiệu quả công tác này phụ thuộc rất nhiều vào kỹ năng, hiểu biết, trình độ phân tích của cán bộ công chức được phân công thực hiện công tác này.
Thứ tư, công tác đánh giá rủi ro đã đưa ra quy trình đánh giá, đã có sự
phân loại rủi ro có thể chấp nhận được hoặc những rủi ro ngoài thẩm quyền, chức năng xử lý của cơ quan hải quan, đã có sự xếp hạng ưu tiên cho việc xử lý rủi ro. Tuy nhiên, phương pháp để thực hiện việc đánh giá rủi ro chưa rõ ràng, gây khó khăn cho việc thực hiện đánh giá rủi ro tại các cấp đơn vị địa phương, nhiều khi cùng một rủi ro nhưng có các kết quả đánh giá khác nhau tại đơn vị khác nhau hoặc cùng một Cục hải quan tỉnh thành phố nhưng tại các Chi cục khác nhau cũng cho những kết quả khác nhau, gây ra những mâu thuẫn trong công tác quản lý rủi ro. Kết quả đánh giá, phân loại rủi ro nhiều khi chưa đảm bảo tính chính xác trong công tác phân luồng.
Thứ năm, trong quy trình quản lý rủi ro đã được cơ quan Hải quan ban
hành đã đưa ra một số hình thức xử lý rủi ro, tuy nhiên việc áp dụng các hình thức này trong thực tế còn hạn chế. Một cơ chế phối hợp giữa các khâu nghiệp vụ, giữa các đơn vị trong và ngoài ngành đảm bảo tính hệ thống, xử lý một cách toàn diện, triệt để các rủi ro, triển khai thực hiện các biện pháp phòng, ngừa và ngăn chặn rủi ro chưa được xây dựng. Hệ thống phân luồng nhưng chưa đưa ra định hướng nghiệp vụ cụ thể hỗ trợ cho hoạt động xử lý rủi ro. Tại một số Chi cục việc thực hiện xử lý rủi ro còn nhiều yếu kém, không thực hiện cập nhật thường xuyên, kịp thời các dữ liệu đánh giá phân loại rủi ro từ hệ thống theo quy định, dẫn đến sử dụng không đúng phiên bản, tạo ra kết quả phân luồng không chính xác.
Thứ sáu, việc theo dõi, kiểm tra, đánh giá và phản hồi thông tin hiện nay
vẫn chủ yếu dựa trên hoạt động kiểm tra trực tiếp và báo cáo của các cấp đơn vị hải quan. Hệ thống quản lý rủi ro về cơ bản chưa có chức năng báo cáo. Ngoài ra, hiệu quả phản hồi thông tin quản lý rủi ro giữa các cấp và tại khâu nghiệp vụ rất hạn chế về cả số lượng, chất lượng, chưa thực hiện nghiêm túc quy định về phản hồi thông tin.
Thứ bảy, về công tác xây dựng, lưu trữ, sử dụng, quản lý hồ sơ quản lý rủi
hiện thống nhất trong toàn ngành. Tuy nhiên, việc xây dựng, quản lý hồ sơ trong thực tế tại các cấp đơn vị vẫn còn yếu, chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra.
2.2.3.2. Thực trạng việc khai thác các nguồn thông tin phục vụ công tác quản lý rủi ro
Trong công tác quản lý rủi ro, việc khai thác sử dụng các nguồn thông tin phục vụ cho việc phân tích, đánh giá rủi ro là hết sức quan trọng. Trong đó nguồn thông tin chủ yếu hiện nay là hệ thống thông tin dữ liệu của ngành Hải quan. Các hệ thống này được xây dựng và phục vụ yêu cầu quản lý hải quan trong những năm trước đây; do vậy dữ liệu lịch sử đã được lưu trữ trong nhiều năm. Tuy vậy, các hệ thống này cũng bộc lộ những hạn chế về tính đầy đủ, đồng bộ của dữ liệu. Bên cạnh các hệ thống thông tin dữ liệu của ngành, việc phân tích, đánh giá rủi ro còn dựa trên một số nguồn thông tin được trao đổi từ các Bộ, ngành và do công chức hải quan trực tiếp thu thập, cập nhật. Một số nét về thực trạng của các nguồn thông tin được đánh giá dưới đây:
Một là, hệ thống thông tin hỗ trợ quản lý rủi ro RISKMAN được xây dựng
và đưa vào ứng dụng từ đầu năm 2006. Phạm vi ứng dụng chủ yếu phục vụ cho thông quan đối với hàng hoá xuất khẩu khẩu, nhập khẩu thương mại. Các thông tin chủ yếu được khai thác sử dụng từ hệ thống bao gồm thông tin về doanh nghiệp, phân luồng kiểm tra đối với lô hàng xuất khẩu, nhập khẩu thương mại; theo dõi, cập nhật tình hình thiết lập hồ sơ rủi ro, cập nhật tiêu chí quản lý rủi ro của cấp Tổng cục và các Cục Hải quan tỉnh, thành phố...Về cơ bản, thông tin trên hệ thống quản lý rủi ro đã được khai thác và sử dụng có hiệu quả. Tuy vậy, những hạn chế được đánh giá đối với hệ thống này đó là chức năng và tính linh hoạt trong tích hợp, phân tích thông tin, đánh giá rủi ro còn hạn chế. Việc cập nhật, phản hồi thông tin trong hệ thống cũng còn nhiều hạn chế.
Hai là, các hệ thống thông tin của ngành Hải quan như hệ thống thông tin
mã số doanh nghiệp (T2C), hệ thống thông tin quản lý tờ khai, hệ thống thông tin quản lý vi phạm, hệ thống thông tin kế toán thuế (KTT559), hệ thống thông tin giá...tuy đã được nâng cấp và hoàn thiện hơn nhưng nhìn chung các thông tin
thu được từ các hệ thống trên còn thiếu, và không được cập nhật kịp thời, làm cho các kết quả thu thập, đánh giá thông tin của công tác quản lý rủi ro còn nhiều sai sót.
Các nguồn thông tin do công chức trực tiếp thu thập hoặc do các đơn vị trong và ngoài ngành chuyển giao, bao gồm: thông tin nghiệp vụ thu thập từ các biện pháp nghiệp vụ kiểm soát hải quan, thông tin tình báo quốc tế, thông tin trao đổi từ các đơn vị thuộc Bộ, ngành liên quan, thông tin đường dây nóng hoặc đơn thư tố giác vụ việc vi phạm từ các tổ chức, cá nhân liên quan, thông tin phản hồi từ các bước trong quá trình thông quan, từ kết quả hoạt động kiểm tra sau thông quan, các phương tiện thông tin đại chúng... thời gian qua đã được sử dụng tương đối phổ biến. Tuy vậy, kết quả của các hoạt động này được đánh giá còn hạn chế, thông tin cung cấp còn rời rạc, và nhiều khi tính chính xác của các thông tin chưa được đảm bảo. Nguyên nhân chủ yếu do còn thiếu cơ chế đảm bảo tính bảo mật thông tin, cũng như chưa xây dựng được một cơ chế phối hợp thống nhất giữa cơ quan Hải quan và các cơ quan Bộ, ban, ngành khác. Một vấn đề được đánh giá là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng trên, đó là do những hạn chế nhận thức về tầm quan trọng cũng như ý thức trách nhiệm trong việc hợp tác, trao đổi thông tin giữa các cá nhân và đơn vị có liên quan trong phạm vi trong và ngoài ngành, trong nước và nước ngoài.
2.2.3.3. Thực trạng tổ chức công tác hồ sơ quản lý rủi ro của ngành Hải
quan từ năm 2006 đến nay.
Quá trình tổ chức công tác hồ sơ quản lý rủi ro trong những năm qua đã có nhiều chuyển biến tích cực. Cơ quan Hải quan đã ban hành các quy định cụ thể về việc thực hiện công tác này, đồng thời đã xây dựng các mẫu biểu, áp dụng thống nhất trong toàn Ngành. Tuy vậy, bên cạnh những kết quả đã đạt được, có thể đánh giá rằng việc tổ chức thực hiện công tác này mới chỉ là bắt đầu. Về cơ bản, nhận thức về công tác hồ sơ quản lý rủi ro của đội ngũ cán bộ, công chức hải quan còn nhiều hạn chế, có nơi, có lúc chưa thấy hết vị trí, ý nghĩa quan trọng của công tác hồ sơ quản lý rủi ro, nên trong thực tiễn tổ chức thực hiện
chưa coi đó là cơ sở, là nguồn cho công tác các hoạt động nghiệp vụ hải quan. Vì vậy, trong công tác hồ sơ quản lý rủi ro còn tình trạng vừa tiến hành tràn lan, vừa để lọt đối tượng. Đây là một trong những nguyên nhân trực tiếp dẫn đến tình hình buôn lậu, gian lận thương mại có chiều hướng gia tăng trong thời gian qua.
Đánh giá tổng quát về những tồn tại, yếu kém trong công tác hồ sơ quản lý rủi ro trong thời gian qua có thể thấy nổi lên một số vấn đề sau đây:
Một là, công tác hồ sơ quản lý rủi ro còn mang nặng tính hình thức, hành
chính, đối phó, chưa gắn với các mặt công tác khác, đặc biệt là quản lý đối tượng. Trong quá trình điều tra nghiên cứu về rủi ro, đối tượng rủi ro, công chức chủ yếu hướng tập trung thu thập tài liệu chứng cứ để chứng minh hành vi vi phạm của đối tượng, chưa coi trọng việc phòng ngừa, ngăn chặn, loại bỏ khả năng điều kiện hoạt động vi phạm của đối tượng. Tỷ lệ vi phạm được phát hiện từ hồ sơ quản lý rủi ro chiếm tỷ lệ rất thấp, chiếm khoảng 1 -2 % so với tổng số vụ vi phạm được phát hiện.
Hai là, công tác hồ sơ quản lý rủi ro chưa gắn chặt chẽ với các mặt công
tác nghiệp vụ khác. Thông tin chia sẻ về đối tượng còn rất hạn chế, dẫn đến không nắm chắc được diễn biến hoạt động của đối tượng. Đặc biệt việc tổ chức thu thập thông tin phản hồi từ các đơn vị nghiệp vụ phục vụ cho việc cập nhật thông tin về rủi ro chưa tốt, dẫn đến tình hình áp dụng các biện pháp kiểm tra, kiểm soát đối với các rủi ro đơn vị quản lý rủi ro không nắm được. Điều này dẫn đến tình trạng hồ sơ quản lý rủi ro sau khi được áp dụng không được theo dõi, đánh giá. Công tác hồ sơ quản lý rủi ro còn thuần tuý, đơn điệu, thậm chí còn tách rời với các lĩnh vực hoạt động chuyên môn của Ngành, còn tình trạng coi công tác hồ sơ quản lý rủi ro là của riêng đơn vị thực hiện công tác quản lý rủi ro. Do đó khi thực hiện các hoạt động nghiệp vụ, nhiều công chức không quan tâm đến rủi ro mà xử lý theo cảm tính, kinh nghiệm của mình. Trong quá trình tiến hành công tác hồ sơ quản lý rủi ro, công chức chưa chú ý tới việc việc thiết lập tình huống rủi ro cũng như việc xây dựng phương án kế hoạch xử lý rủi ro có hiệu quả.
Ba là, việc tổ chức công tác hồ sơ quản lý rủi ro còn lúng túng, nhất là
việc xác định phạm vi, đối tượng áp dụng cũng như việc triển khai công tác này theo hệ loại đối tượng, theo tuyến, địa bàn trọng điểm. Còn lẫn lộn giữa hồ sơ quản lý rủi ro với hồ sơ điều tra nghiên cứu tình hình, hồ sơ vụ việc vi phạm; đặc biệt còn sự nhầm lẫn giữa hồ sơ rủi ro với các tình huống rủi ro cụ thể.
Bốn là, việc phân cấp trong công tác hồ sơ quản lý rủi ro chưa cụ thể, rõ
ràng; chưa phân cấp cụ thể nhiệm vụ của Tổng cục, Cục Hải quan tỉnh thành phố và Chi cục trong việc thực hiện công tác hồ sơ quản lý rủi ro. Điều này dẫn đến sự chồng chéo. Do việc phân cấp trách nhiệm không rõ ràng dẫn đến các đơn vị tại cấp Cục Hải quan tỉnh, thành phố và chi cục Hải quan không nhận thức được đầy đủ vai trò, nhiệm vụ trong công tác hồ sơ quản lý rủi ro.
Năm là, chế độ quản lý, áp dụng hồ sơ quản lý rủi ro còn nhiều thiếu sót;
đặc biệt là vấn đề bảo mật thông tin. Điều này đã dẫn đến những bức xúc phản ứng từ phía doanh nghiệp vì họ cho rằng cơ quan Hải quan đối xử không công bằng hoặc có chủ ý đối với họ; đồng thời dẫn đến tính trạng tìm cách đối phó, né tránh sự kiểm tra, kiểm soát của cơ quan hải quan.
2.2.3.4. Thực trạng về tổ chức bộ máy, cơ chế điều hành quản lý rủi ro
Mặc dù được đã nhiều lần kiến nghị và đã có những thay đổi nhất định, nhưng tổ chức bộ máy thực hiện quản lý rủi ro vẫn trong tình trạng không thống nhất, thiếu tính chuyên trách và chuyên sâu về nghiệp vụ. Hiệu lực chỉ đạo, điều hành của đơn vị cấp trên với đơn vị cấp dưới chưa hiệu quả, nhiều ý kiến chỉ đạo của đơn vị cấp trên không được các đơn vị cấp dưới thực hiện nghiêm túc. Thời