6. LỰA CHỌN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN, 2011-2020
6.1. Xác định những vấn đề quan trọng nhấ t
Dựa trên những vấn đềđã thảo luận, câu hỏi quan trọng nhất cần đặt ra là hoạch
định các chính sách duy trì sự phát triển nông nghiệp của Việt Nam như thế nào
trong bối cảnh toàn cầu hóa và thay đổi cơ cấu diễn ra rất nhanh hiện nay? Việt Nam vẫn là một nước rất nghèo (với mức thu nhập bình quân đầu người thấp hơn mức trung bình của thế giới khoảng 10%), nhưng lại tăng trưởng rất nhanh. Khi nền kinh tế tiến tới một nền kinh tế thu nhập trung bình, ngành nông nghiệp của Việt Nam cũng phải phát triển tương xứng, thích ứng với hoàn cảnh thay đổi dưới tác động của sự phát triển của các ngành thuộc khu vực 2 và khu vực 3; nhưng đồng thời vẫn phải duy trì tính năng động và đổi mới với tư cách là một nguồn chủ yếu tạo ra lương thực, việc làm và thu nhập hộ gia đình, và ngoại tệ.
Đây là một nhiệm vụ phức tạp và khó khăn, do hàng hóa công cộng (ví dụ như
cơ sở hạ tầng, R&D và an ninh lương thực) và các yếu tố ngoại lại (ví dụ như
môi trường bị hủy hoại do chuyển đổi đất và mở rộng nuôi trồng thủy sản) hiện diện ở khắp nơi, nên sự can thiệp của chính phủ là có một số luận chứng rõ ràng. Do vậy, vấn đề lớn thứ hai liên quan tới bản chất tối ưu và mức độ can thiệp của nhà nước. Ngày nay, hầu hết mọi người đều nhất trí rằng vai trò của chính phủ
và các công cụ của chính phủ (ví dụ như các tập đoàn nhà nước) nên giới hạn trong các trường hợp mà thất bại của thị trường là rõ ràng. Quan điểm chung
được thể hiện trong đoạn văn dưới đây là của một nhà kinh tế phát triển hàng
đầu.
Hiện nay, năng lực xây dựng kế hoạch một cách toàn diện và có hiệu lực của các chính phủ bị hoài nghi hơn so với những năm sau chiến tranh thế giới thứ II. Do
đó, khi đưa ra lập luận nhiều chính phủ quan tâm tới những thất bại của chính phủ trong tương quan so sánh ngang bằng hoặc lớn hơn những thất bại của thị
trường so với trước kia. Sự hoài nghi này được rút ra từ kinh nghiệm, nhưng phải chú ý không nên quá đà. Chúng ta đã hiểu rõ những gì các chính phủ có thể
làm tốt cũng như những gì họ làm không tốt. Trong khi nếu các chính phủ cố
gắng kiểm soát một cách chi tiết và toàn diện các quyết định về sản xuất, tính hiệu quả và sự tăng trưởng có thể bị hủy hoại, thì các chính phủ có thể hoạt động có hiệu lực thông qua hành động trực tiếp nhằm nâng cao chất lượng giáo dục, chăm sóc y tế và tuổi thọ, cũng như cải thiện kết cấu hạ tầng như điện, nước,
đường sá. Cần phải học rất nhiều để tổ chức những hoạt động này, nhưng chúng ta cũng đã có đủ sự hiểu biết để nhận ra rằng vẫn có thể đạt được những thành
tựu đáng kể, và có thể bắt đầu chỉ ra các loại chính sách nào nên áp dụng và loại nào thì không (Stern 1989: 669).
Trong trường hợp Việt Nam, quá trình giảm bớt sự can thiệp của chính phủ mới chỉ bắt đầu gần đây và diễn ra rất chậm chạp. Điều này làm tăng tầm quan trọng của câu hỏi liệu các hành động của chính phủ đang tạo điều kiện hay cản trở sự
phát triển của ngành nông nghiệp và nông thôn.
Trong bối cảnh này, một loạt các vấn đề đặc biệt quan trọng liên quan tới việc thiết kế các chính sách hỗ trợ cho công cuộc hiện đại hóa nông nghiệp và phát triển nông thôn (được gọi là chiến lược Tam Nông, xem phần tiếp theo). Mức độ
can thiệp nhất định của khu vực công nhằm hỗ trợ cho phát triển nông nghiệp đã
được luận chứng rõ ràng ở Việt Nam, đặc biệt khi tính đến những lợi ích rộng lớn hơn về phát triển nông thôn và giảm nghèo mà tăng trưởng của khu vực này mang lại, nhưng nguyên tắc chi phí-lợi ích lại đòi hỏi rằng mức độ và bản chất của những can thiệp này phải được giám sát cẩn thận. Đặc biệt, chi phí cơ hội của nguồn vốn công dành cho những can thiệp thị trường hoặc đầu tư vào phát triển nông nghiệp là một vấn đề cần được kiểm tra một cách chi tiết.
Chính bản thân quy trình mà theo đó các chính sách và chương trình phát triển nông nghiệp được thiết kế và thực hiện là một chủđề quan trọng phải được đánh giá. Phụ lục về Nghị quyết Tam Nông trong phát triển nông nghiệp và nông thôn liệt kê gần 20 cơ quan chính phủ khác nhau có vai trò. Điều này lại đặt ra những vấn đề bổ sung vềngân sách và điều phối liên ngành. Những vấn đề loại này đã là những hạn chế lớn đối với chính sách phát triển nông nghiệp và nông thôn có hiệu lực ở những nơi khác của châu Á, ví dụ như Thái Lan (Siamwalla 2001). Vai trò của khu vực tư nhân đối với ngành nông nghiệp Việt Nam cũng rất đa dạng và mang tính đổi mới và chắc chắn sẽđóng vai trò chi phối lớn hơn đối với một sân chơi bình đẳng hơn – nghĩa là trợ giá và những ưu đãi khác cho các doanh nghiệp nhà nước nhỏ hơn. Phản ứng của những người nông dân độc lập nhỏ lẻ trước sự ra đời của các chính sách khuyến khích dựa trên nhu cầu của thị
trường trong những năm đầu của công cuộc Đổi mới có tác động rất lớn tạo ra sự phát triển mạnh mẽ của ngành nông nghiệp vào thời điểm đó. Có khả năng, và trên thực tế, cần có vai trò của khu vực này nhằm tiếp tục thu được những lợi ích hiệu quả. Do vậy, câu hỏi quan trọng thứ ba là làm thế nào để nâng cao tăng trưởng nông nghiệp theo hướng hình thành và tăng cường các chính sách khuyến khích các hộ nông dân quy mô nhỏ và các ngành ở nông thôn đầu tư và
Phát triển nông nghiệp và tăng thu nhập ở nông thôn cũng phụ thuộc rất nhiều vào năng lực cạnh tranh quốc tế của Việt Nam. Các ngành nông nghiệp chủ yếu có đóng góp rất lớn vào doanh thu xuất khẩu hàng hóa. Nhưng trong một thị
trường toàn cầu hiện đang thay đổi rất nhanh chóng, lợi thế so sánh tương đối là không bất biến hay được đảm bảo. Câu hỏi thứ tư cho thập niên tới là làm thế
nào để duy trì tăng doanh thu xuất khẩu của ngành nông nghiệp và tài nguyên.
Năng lực cạnh tranh xuất khẩu tất nhiên phụ thuộc vào năng suất nông nghiệp, nhưng quan trọng là cũng phụ thuộc vào chính sách. Các chính sách này có thể
tác động trực tiếp (ví dụ như qua thuế và trợ cấp), nhưng cũng có tác động gián tiếp, ví dụ qua tỷ giá và các chi phí nông nghiệp đầu vào, bao gồm cả vốn và lao
động. Thêm vào đó, giá hàng hóa thế giới và cầu của các thị trường ngày càng biến động đòi hỏi ngành nông nghiệp phải áp dụng những chiến lược mới để
thích ứng với các điều kiện bên ngoài không thể dự đoán trước. Kinh nghiệm trong những năm 2007-2008 của Việt Nam về những nỗ lực quản lý xuất khẩu gạo trong bối cảnh thị trường toàn cầu bất ổn định đã khiến rất nhiều nông dân bất mãn, và lẽ ra phải có sự kích thích mạnh hơn để tìm kiếm các giải pháp tốt hơn.
Cuối cùng, sự phát triển của ngành nông nghiệp và kinh tế nông thôn phụ thuộc rất lớn vào các nguồn lực tự nhiên cần thiết: đất, nước, hệ sinh thái. Tại Việt Nam, những yếu tố này đang ngày càng bị đe dọa bởi sự thoái hóa và giảm chất lượng gắn liền với hoạt động sản xuất nông nghiệp, bởi sự phát triển mạnh mẽ
của các cơ sở công nghiệp, nhà ở và các khu vui chơi giải trí, và bởi tác động của biến đổi khí hậu, đặc biệt ở là mực nước biển tăng và nhiễm mặn (ABD 2009). Thêm vào đó, diện tích rừng tự nhiên của Việt Nam tiếp tục giảm để
phục vụ cho các mục đích sử dụng khác, chủ yếu là nông nghiệp. Do đó, câu hỏi lớn thứ năm là làm thế nào để bảo vệ và duy trì hiện trạng cũng như năng suất của các nguồn lực tự nhiên cần thiết cho các ngành quan trọng của Việt Nam.