4. TĂNG TRƯỞNG NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN Ở VIỆT NAM
4.4. Những vấn đề về thể chế
Quyền sử dụng đất
Chúng tôi đã nhắc lại nhiều lần điều khẳng định rằng cải cách về thể chế, và đặc biệt là cải cách thị trường đất đai, góp phần đáng kể vào tăng trưởng nông nghiệp thời kỳđổi mới ban đầu. Rất khó để có thểđo lường và lượng hóa quyền sở hữu tài sản, do vậy thường là khó có được sự kiểm định chính thức đối với khẳng định này. Tuy nhiên, trong trường hợp của Việt Nam, một cuốn sách gần
đây của Ravallion và van de Walle (2008) đã bắt đầu tiến hành một phân tích mới về chính lĩnh vực này. Họ tiến hành công việc này bằng việc lấy những thay
đổi trong quyền sử dụng đất được quy định trong Luật đất đai năm 1988 làm
điểm khởi đầu. Luật này đã giải thể các hợp tác xã trên đất nước này bằng việc
nghìn tỷđồng. Lẽ ra những tổng công ty này phải sử dụng lợi nhuận của mình để hỗ trợ phát triển nông nghiệp, bao gồm cả R&D trong nông nghiệp, cải tiến chất lượng và những tiến bộ khác. Trong thực tế, nhưđã trích dẫn, họ không làm gì cả (VietNamNet 2009).
trao quyền sử dụng đất cho cá nhân. Sau đó họ lập mô hình cho những tác động tới tính hiệu quả và sự bình đẳng trong các hoạt động phân phối đất đai khác nhau mang tính đối chứng thực tế mà chúng được bảo đảm trong khuôn khổ các chương trình cải cách khác nhau, bao gồm cả giải pháp chuyển sang một thị
trường đất đai hoàn toàn tự do. Họ phát hiện ra rằng tính hiệu quảđược cải thiện
đáng kể nhờ cải cách về đất đai, và rằng trong khi những cải cách đó dẫn đến tình trạng không có đất tăng lên nhưng đây không phải là nguyên nhân đáng lo ngại – thậm chí trong nhóm này – vì đói nghèo đã giảm nhanh. Tuy nhiên, họ
kết luận rằng mặc dù cải cách đất đai và thị trường đất nông nghiệp trong cuối những năm 80 đã đạt được những thành tựu lớn, nhưng hiệu quả mà người nông dân thu được thậm chí sẽ lớn hơn nếu luật đất đai có nhiều tham vọng hơn, trao quyền sở hữu và quyền chuyển nhượng đầy đủ.
Lượng hóa tác động của cải cách đất đai theo cách này là một việc làm đầy thách thức và chúng tôi đã may mắn có được phân tích của Ravallion and van de Walle để rút ra. Thay vì cố gắng lặp lại công việc của họ, chúng tôi dựa vào những tài liệu được ghi chép cẩn thận những xu thế ở cấp quốc gia và những thay đổi ở cấp vùng trong cải cách về luật đất đai và các điều kiện sử dụng đất (bao gồm cả, ví dụ như tác động của việc chia nhỏ ruộng đất, một vấn đề đặc biệt nghiêm trọng tại đồng bằng sông Hồng). Lý do đi theo đúng hướng như vậy, mà trong đó chúng tôi xác định các xu thế trong cải cách luật đất đai mà cải cách
đó dường như là để dịch chuyển thị trường các yếu tố quan trọng này tiến gần hơn tới một tập hợp các quy định nhất quán với việc ra quyết định của người nông dân. Những vấn đề chính được xem xét là những quy định về thời gian sử
dụng đất (hiện tại là 20 năm đối với phần lớn đất nông nghiệp), hạn điền, chia nhỏđất và những hạn chếđối với việc chuyển đất nông nghiệp sang sử dụng cho các mục đích khác. Tất cả những biện pháp này có tác động tới sản lượng, năng suất và việc làm trong khu vực nông nghiệp thông qua tác động của chúng tới những biện pháp khuyến khích đối với đầu tư vào nông nghiệp.
Một trong những cải cách lớn nhất tác động tới việc trao quyền sử dụng đất mang tính thương mại cho những người chủ sở hữu Giấy chứng nhận sử dụng
đất (LUCs). Chứng nhận quyền sử dụng đất do chính quyền địa phương cấp
đóng vai trò rất quan trọng đối với các hộ gia đình. Chúng xác lập bằng chứng chính thức về quyền sử dụng đất hợp pháp nên người chủ sở hữu Giấy chứng nhận sử dụng đất có cảm giác an tâm khi đầu tư dài hạn mà sẽ làm tăng năng suất đất đai. Chúng xác lập một nền tảng để giải quyết những tranh chấp về đất
và cho phép người chủ sở hữu chúng tiếp cận không chỉ tới thị trường bất động sản mà còn cả tín dụng nữa. Giá trị thế chấp của LUC được quy định ở mức 50- 70% giá trị đất, mức giá do Ủy ban nhân dân tỉnh quy định (World Bank, 1998). Trước khi có luật đất đai 2003, giá đất do nhà nước quy định ổn định trong 10 năm (từ 1994 đến 2004). Tuy nhiên, đến nay giá đã được quy định sát hơn với giá thị trường do đó giá trị thế chấp của đất đai cũng đã tăng lên.
LUC cũng giúp nông dân thực hiện quyền sử dụng đất, và đây là công cụ để
phát triển thị trường đất. Hiện nay, thị trường đất nông nghiệp hoạt động sôi
động hơn, và điều này tạo cơ hội bảo đảm tính hiệu quả trong phân bổ lại đất đai ngày càng tăng lên. Trong thực tế, phần lớn giao dịch vềđất đai tập trung tại các vùng ven đô nơi mà việc sử dụng đất cho các mục đích khác nhau có giá trị cao, và người nông dân có nhiều cơ hội thay đổi việc làm hơn. Việc cho thuê đất phổ
biến ở miền Bắc, trong khi việc bán đất lại phổ biến ở miền Nam (Marsh et al. 2007, page 36). Ngân hàng Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn cung cấp các khoản vay cho những người đi vay có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, tuy nhiên lượng tiền cho vay chỉ được giới hạn ở mức 10 triệu đồng (tương đương khoảng 560 USD) cho mỗi hộ gia đình và 20 triệu đồng cho một trang trại. Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất không được cấp đồng đều. Ở một số tỉnh,
đất được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng chiếm khoảng trên 95% đất nông nghiệp và hơn 90% các hộ gia đình. Tuy nhiên, tỷ lệ đất được cấp quyền sử
dụng trên toàn quốc không cao như vậy; vào năm 2004 tỷ lệ này chỉ đạt 74% đối với các mảnh đất nông nghiệp, và NHTG đã ước tính rằng khoảng 2/3 trong số
tất cả các các mảnh đất không được cấp quyền sử dụng đất (NHTG 2009) Hơn nữa, việc thiếu các khảo sát địa chính, những hạn chế về năng lực của địa phương, và nhiều rào cản hành chính cũng như pháp lý khác nhau đã khiến cho việc thế chấp hoặc chuyển giao đất trở thành một quá trình khó khăn và tốn kém, và kết quả là thị trường cho thuê đất vẫn rất mỏng (Kompas et al. 2009; VASS 2009). Báo cáo đánh giá về nghèo đói có sự tham gia của cộng đồng 2008 của VASS (Viện Khoa học Xã hội Việt Nam) đã kết luận rằng “các trang trại không có chứng nhận quyền sử dụng đất không thể tiếp cận được ngay cả các khoản vốn vay ngắn hạn, chưa nói đến chuyển giao quyền sử dụng đất. Điều này cũng thường xảy ra đối với các trang trại có quyền sử dụng đất sắp hết hạn, và phần lớn các trang trại đang ở trong tình trạng này do họ đã được cấp phép sử dụng
Tín dụng nông thôn
Cần phải có vốn để tài trợ cho sự phát triển của bất kỳ một ngành nào. Trong những năm đầu của quá trình phát triển, các ngân hàng do nhà nước quản lý (được coi là làm ăn thua lỗ) có thể là phương tiện duy nhất mang tính khả thi để đưa một lượng vốn lớn về nông thôn. Tuy nhiên, đây là một biện pháp mang tính chuyển đổi. Trần lãi suất và những hạn chế khác đối với tín dụng của các
định chế thuộc khu vực nhà nước thường dẫn tới việc phân chia hạn mức tín dụng và sự phân khúc trên thị trường. Điều này thường loại bỏ những người vay không đáp ứng tiêu chuẩn nhất và những người không có tài sản thế chấp (ở
Việt Nam “sổ đỏ” về quyền sử dụng đất). Tuy nhiên, hệ thống ngân hàng nhà nước chỉ mạnh khi nền kinh tế vĩ mô mạnh như kinh nghiệm của Philipin trong những năm 80 đã cho thấy. Hệ thống ngân hàng nhà nước chỉ thực hiện được tốt nhất chức năng trung gian huy động tiết kiệm và phân bổ tín dụng (nếu mọi thứ
diễn ra suôn sẻ) trong một thời gian ngắn thôi. Hệ thống này cần tạo dựng nền tảng cho sự tham gia của các ngân hàng tư nhân. Những cải cách về chính sách của tất cả các nước láng giềng của Việt Nam từ những năm 80 đã chỉ rõ vấn đề
này (Xem phần 2).
Tuy nhiên, ở Việt Nam thị phần của các ngân hàng nhà nước và các chương trình cho vay trong thập niên qua đã tăng lên. Trong giai đoạn 1997-98, các ngân hàng chính quy chiếm 49% tín dụng nông thôn, các ngân hàng và các chương trình của chính phủ chiếm 96% tổng tín dụng của khu vực chính quy (số liệu VLSS được trích dẫn trong McCarty 2001). Đến năm 2006, khu vực chính quy chiếm 75% tín dụng nông thôn, các ngân hàng và các chương trình của chính phủ chiếm ít nhất 85% tổng số.19 Đây là một bức tranh không rõ nét: Việc mở rộng tín dụng chính quy là điều tốt cho phát triển nông thôn, nhưng việc tiếp tục gần như không có các cơ chế tín dụng của tư nhân, hợp tác xã hoặc hỗn hợp là nguyên nhân gây ra mối quan ngại ngày càng tăng. Các ngân hàng và chương trình của khu vực nhà nước có chèn ép các đối thủ cạnh tranh tiềm năng không?