V. LÀM THẾ NÀO ĐỂ NGƯỜI DÂN TỘC THIỂU SỐ ĐỐI MẶT TỐT NHẤT VỚI CÁC CÚ SỐC VÀ SỰ THAY ĐỔI LỚN
4. Nguyên nhân của các tác nhân gây sốc hoặc tổn thương
Các chủ trương chính sách của Đảng Cộng sản và nhà nước Việt Nam được hoạch định và thực hiện trong những năm qua ở vùng dân tộc thiểu số đã thể hiện rất rõ quan điểm nhân văn và tính ưu việt của chế độ. Những phân tích về định hướng chiến lược, về những nguyên tắc ở Phần I của báo cáo này cũng cho thấy tính đúng đắn trong việc vận dụng những cơ sở lý luận và thực tiễn của việc ban hành chính sách. Chắc chắn rằng, việc tạo ra các cú sốc hay sự tổn thương của môi trường xã hội không phải là kết điều mà các nhà hoạch định chính sách hay những người làm công tác phát triển mong đợi. Đó chỉ là những hiệu ứng phụ, ngoài sự tiên liệu của Đảng và Nhà nước. Câu hỏi luôn được đặt ra là: Vậy tại sao khi được thực hiện, trong một số trường hợp, các chủ trương chính sách đó lại trở thành những tác nhân gây sốc hoặc tạo nên những bối cảnh tổn thương? Nhóm nghiên cứu, qua tham khảo các nguồn tài liệu thứ cấp, đã tìm thấy rất nhiều câu trả lời, ở cả quy trình hoạch định và thực hiện các chủ trương chính sách.
4.1. Chưa thật sự chú ý đến tính đặc thù của từng dân tộc
Việt Nam là thực thể quốc gia thống nhất, tương ứng với cộng đồng quốc dân
Việt Nam. Đó là một cơ cấu, một thực thể chính trị xã hội, bao trùm một không gian lãnh thổ, một tập đoàn dân cư nhất định. Dưới góc độ quản lý nhà nước, từ trước đến nay luôn có xu hướng cào bằng mọi sự khác biệt văn hóa giữa các địa phương và giữa các tộc người trong phạm vi quốc gia đó, có “tham vọng” từ thực thể chính trị - xã hội trở thành một thực thể văn hóa. Nhận xét về vấn đề này, một nhà nghiên cứu nhận xét: “Về bản chất, văn hóa Việt Nam thuộc loại liên văn hóa (interculture), nó là sản phẩm của quá trình giao lưu ảnh hưởng qua lại lâu dài giữa các tộc người, các nhóm cư dân trong một quốc gia, giữa Việt Nam với các nước láng giềng trong khu vực và ngoài khu vực Đông Nam Á. Văn hóa Việt Nam, với sự hỗ trợ của hệ thống hành chính, của cơ chế quyền lực, lúc đầu trên bình diện chính trị - xã hội, dần dần về sau cả về phương diện kinh tế nữa, đã thực sự là tác nhân, một mặt cào bằng sự khác biệt tộc người, địa phương; mặt khác, lại tạo nên sự tách biệt giữa chúng với những tộc người, bộ phận tộc người nằm ngoài lãnh thổ quốc gia, khiến cho xu hướng phát triển tộc người của hai bộ phận tộc người có đường biên giới quốc gia chạy qua chừng nào có sự khác biệt” (Ngô Đức Thịnh, Tổng quan về các dạng thức văn hoá Việt Nam, tạp chí Nghiên cứu văn hoá, số 4 năm 2005).
Tuy nhiên, có một thực tế không thể phủ nhận là: Văn hoá quốc gia Việt Nam là một thực thể thống nhất trong đa dạng. Với 54 thành phần dân tộc, văn hoá quốc gia Việt Nam là sự tổng hoà quan hệ của 54 nền văn hoá thành phần, bao gồm cả vật thể và phi vật thể, cả các phương thức mưu sinh cũng như cách thức và hệ thống tổ chức, quản lý xã hội, cả các chuẩn mực về đạo đức cũng như các giá trị tinh thần. Văn hoá của mỗi dân tộc đều có các đặc trưng riêng, từ lịch sử hình thành, diễn trình phát triển đến hiện trạng và xu thế tương lai. Các chủ trương, chính sách chung tuy thể hiện được tính đúng đắn trong việc định hướng và xác lập các nguyên tắc cơ bản, nhưng khi cụ thể hoá thành các chương trình, dự án phát triển ở địa phương lại thiếu linh hoạt trong khâu lập kế hoạch. Văn hoá Thái khác văn hoá Hmông và khác với nhiều dân tộc. Một chương trình, một dự án được triển khai ở vùng người Thái tất phải khác với người Hmông. Kinh nghiệm thành công ở dân tộc này chưa hẳn đã là bài học tốt cho dân tộc khác.
Xét dưới cách nhìn đó, việc đánh giá thực trạng kinh tế - xã hội hay hiện trạng của các vùng dự án (chính phủ và phi chính phủ), hầu như yếu tố văn hoá, tâm lý tộc người bị bỏ qua hay ít nhất là chưa được nghiên cứu một cách nghiêm túc. Thậm chí, việc tận dụng các tri thức bản địa vốn vẫn được coi là một trong những ưu tiên hoặc lợi thế nhưng cũng chưa được các nhà tư vấn phân tích sâu. Đa số các báo cáo đánh giá dự án tiền khả thi và cả những đánh giá thẩm định dự án mà nhóm nghiên cứu tham khảo đều thiếu phần đánh giá về dân tộc học, kể cả bản đánh giá Chương trình mục tiêu Quốc gia giảm nghèo và Chương trình 135 được thực hiện rất công phu bởi MOLISA và UNDP (năm 2004). Chỉ khi nào chúng ta hiểu rõ được tâm lý của các dân tộc thiểu số thể hiện qua nền văn hoá của họ, chúng ta mới có thể dễ dàng đưa các chủ trương, chính sách xuống mà không sợ tạo nên các cú sốc hay làm tổn thương môi trường xã hội vốn có của họ.
4.2. Chưa thật sự chú ý đến các đặc trưng văn hoá vùng
Không chỉ có các đặc trưng văn hoá tộc người, văn hoá Việt Nam còn là sự thống nhất của các tiểu vùng văn hoá khác nhau. Khái niệm văn hoá vùng được dùng để chỉ những dạng thức mang tính chất liên văn hoá ở các tiểu vùng lãnh thổ có sinh thái khác nhau. Văn hoá vùng (hay văn hoá địa phương) là một thực thể văn hoá hình thành và tồn tại trong một không gian lãnh thổ nhất định, thể hiện qua một tập hợp các đặc trưng văn hoá về cách thức hoạt động sản xuất; về ăn, mặc, ở, đi lại vận chuyển; về cách tổ chức xã hội cổ truyền và giao tiếp cộng đồng; về tín ngưỡng, phong tục và lễ hội; về các sinh hoạt văn hoá nghệ thuật; về vui chơi giải trí; về sắc thái tâm lí ..., từ đó có thể phân biệt với các đặc trưng văn hoá của vùng khác. Những đặc trưng văn hoá đó hình thành và định hình trong quá trình lịch sử lâu dài, do cư dân các dân tộc trong vùng thích ứng với cùng một điều kiện môi trường, có sự tương đồng về trình độ phát triển xã hội, đặc biệt là giữa họ có mối quan hệ giao lưu văn hoá mật thiết.
Văn hoá vùng là kết quả của quá trình lịch sử lâu dài, những đặc trưng của nó đã trở thành truyền thống khá ổn định, truyền từ đời này sang đời khác và luôn giữ vai trò là tảng nền cho sự phát triển xã hội của địa phương. Các truyền thống đó phần nhiều còn phù hợp và giữ vai trò tích cực trong sự phát triển xã hội hiện nay. Tuy nhiên, bên cạnh đó cũng không phải không có những mặt hạn chế, lỗi thời, thậm chí trở thành vật cản cho sự phát triển xã hội. Do vậy, việc nhận thức văn hoá vùng, các truyền thống văn hoá địa phương có ý nghĩa thiết thực cho việc định hướng phát triển trong hiện tại và tương lai của mỗi vùng, mỗi địa phương. Các chủ trương, chính sách chung, khi được triển khai cần tính đến yếu tố đặc thù của mỗi vùng hay tiểu vùng văn hoá để có kế hoạch tương thích và cách tiếp cận hợp lý. Tuy nhiên, trên thực tế, điều này đã không được thực hiện một cách triệt để.
4.3. Chưa thật sự tuân thủ các quy trình theo hướng cộng đồng
“Nguyên lý cơ bản về phát triển lấy cộng đồng làm định hướng có vẻ khá dễ hiểu. Đó là một cách tiếp cận trong giảm nghèo, phát triển hạ tầng và cung cấp các dịch vụ, và cách tiếp cận này bắt nguồn từ ý tưởng cho rằng công tác phát triển sẽ hiệu quả hơn khi quyền kiểm soát việc quyết định và các nguồn lực được trao cho cộng đồng. Nó cũng được tiếp tục khẳng định bởi nhiều bằng chứng trên khắp thế giới cho thấy các cộng đồng nghèo thường có nhiều năng lực hơn so với những gì mà người ngoài thường nhìn nhận về họ và những cộng đồng này sẽ được hưởng lợi nhiều nhất từ việc sử dụng tốt các nguồn lực cho giảm nghèo. Phát triển lấy cộng đồng làm định hướng cũng có thể được hiểu là một loạt các công việc liên quan đến cơ chế tương tác, ảnh hưởng lẫn nhau giữa các tổ chức và cơ quan nhà nước và các tổ chức ở địa phương, và
những người hưởng lợi cũng như các tổ chức trung gian trong việc cung cấp các dịch vụ sẽ đóng vai trò như thế nào
Phát triển lấy cộng đồng làm định hướng trao quyền kiểm soát việc quyết định và nguồn lực cho các nhóm cộng đồng. Những nhóm này thường hợp tác dưới hình thức đối tác với các tổ chức cung cấp hỗ trợ căn cứ theo yêu cầu và các bên cung cấp dịch vụ trong đó gồm chính quyền địa phương, khu vực tư nhân, các tổ chức phi chính phủ và các cơ quan nhà nước cấp trung ương. Phát triển lấy cộng đồng làm định hướng là một cách thức cung cấp các dịch vụ hạ tầng cơ sở và xã hội, tổ chức hoạt động kinh tế và quản lý nguồn lực, trao quyền cho người nghèo, hoàn thiện thực chế (governance) và tăng cường an ninh cho những người nghèo nhất” (WB-MPI, Phát triển lấy cộng đồng làm định hướng ở Việt Nam – 2003).
Phát triển lấy cộng đồng làm định hướng cũng có nghĩa là sẽ phải xây dựng tốt “quan hệ đối tác” giữa các bên tham gia. Nhà tài trợ (Chính phủ và các NGO) không chỉ có các động thái tăng cường công tác tài chính mà còn cần đẩy mạnh các tổ chức cộng đồng có trách nhiệm và thu hút được sự tham gia rộng rãi của người dân. Cộng đồng cần được nhận sự hỗ trợ tham gia qua việc tạo điều kiện tiếp cận thông tin, cần được tạo môi trường thuận lợi qua sự gắn kết giữa các tổ chức quan phương và phi quan phương.
Các mục tiêu phát triển cộng đồng ở Việt Nam được thể hiện trong rất nhiều chính sách về văn hoá, xã hội và kinh tế. Đây là những chính sách được xây dựng chung cho toàn xã hội và có mục tiêu khuyến khích sự tăng trưởng kinh tế đồng thời duy trì tính công bằng, đoàn kết, thống nhất của các mối quan hệ cộng đồng trên toàn quốc. Với các khu vực nông thôn nghèo của đất nước, từ lâu Chính phủ đã có những chính sách, chương trình tập trung đầu tư phát triển kinh tế, xã hội đặc biệt là đối với các khu vực miền núi, vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc ít người. Những chính sách, chương trình nói trên là những cơ chế phân phối lại, trong đó tiến hành hỗ trợ bộ phận còn yếu của xã hội, những khu vực nghèo của đất nước qua việc chuyển giao tài chính từ ngân sách nhà nước trung ương và qua việc nâng cao nhận thức của xã hội cho những vấn đề thực hiện. Lý do được Chính phủ thường đề cập đến khi áp dụng cách tiếp cận theo chương trình như trên là nhằm ‘tập trung chính sách và các nguồn lực’ để ‘nâng cao tính hiệu quả’ của dịch vụ trong các khu vực có năng lực dịch vụ yếu đồng thời giảm ‘các đầu mối tiếp xúc’ cho cán bộ và người dân để nâng cao khả năng mở rộng, tiếp cận các dịch vụ cũng như các loại hỗ trợ khác.
Với các mục tiêu cũng như quan điểm trên, nếu được thực hiện đúng quy trình theo định hướng cộng đồng, chắc chắn các chủ trương, chính sách đã không tạo ra các hiệu ứng mang bản chất của sốc và không tạo ra những tổn thương. Tuy nhiên, câu hỏi được đặt ra ở đây là: Trên thực tế, người dân các dân tộc thiểu số đã được tham gia đến đâu trong các công đoạn sau:
- Trong việc khảo sát, đánh giá - Trong xây dựng chính sách - Trong tiếp cận thông tin
- Trong công tác thực hiện, giám sát và điều chỉnh?
4.4. Năng lực thực hành ở địa phương chưa cao
Một trong những vấn đề được tất cả các báo cáo đánh giá (PPA và thẩm định chương trình, dự án) đều đề cập đến, đó là sự yếu kém về năng lực (lĩnh hội chủ trương, phổ biến đến người dân, cùng người dân lập kế hoạch, tổ chức thực hiện và
quản lý dự án) của đội ngũ cán bộ địa phương nói chung, đội ngũ cán bộ cơ sở xã/thôn nói riêng. Trong những năm vừa qua, các dự án tài trợ của các tổ chức phi chính phủ và các nhà tài trợ khác đã rút ra nhiều kinh nghiệm về phương pháp và nội dung đào tạo, xây dựng năng lực cho cán bộ xã, thôn, cán bộ khuyến nông, lãnh đạo các tổ chức của nông dân. Thế nhưng hầu hết các hoạt động đào tạo này vẫn nằm ngoài khuôn khổ hệ thống đào tạo thường xuyên của chính phủ. Các dự án vẫn có xu hướng thiên về tổ chức thực hiện các hoat động đào tạo thông qua các dịch vụ đào tạo theo hợp đồng - để thoả mãn nhu cầu trước mắt - chứ không giải quyết vấn đề cơ bản và lâu dài là làm thế nào để tăng cường năng lực quản lý và kỹ thuật một cách bền vững ở các xã, thôn bản vùng sâu vùng xa. Vì thế, mặc dù đã có những chủ trương rất đúng từ nhà nước về việc phân quyền cho các địa phương, nhưng trên thực tế, những nỗ lực trong quá trình này chưa đạt được kết quả như mong đợi. Trong báo cáo đánh giá Chương trình mục tiêu Quốc gia giảm nghèo và Chương trình 135 được thực hiện bởi MOLISA và UNDP năm 2004 có nhấn mạnh đến sự yếu kém của năng lực cán bộ và coi đó là một trong những khâu yếu cần được hỗ trợ để tăng cường.
Bản thân các cán bộ các cấp đôi khi cũng không hiểu hết nội dung của các chủ trương, chính sách khi lĩnh hội. Họ cũng không có các biện pháp phổ biến đến đông dảo người dân. Đây là một trong những nguyên nhân quan trọng khiến cho người dân không có được những thông tin cần thiết. Chính vì vậy, người dân đã thực sự lúng túng khi các kế hoạch hỗ trợ cho chính bản thân mình được triển khai.
4.5. Chưa thật sự căn cứ vào năng lực tiếp nhận của người dân
Một trong những nguyên nhân của đói nghèo, trì trệ ở các địa phương vùng đồng bào dân tộc thiểu số được đề cập đến nhiều nhất trong các báo cáo PPA chính là trình độ dân trí của người dân còn thấp. Điều này được thể hiện ở nhiều dạng khác nhau: Khả năng giao tiếp bằng tiếng phổ thông kém, việc tiếp cận các nguồn thông tin hạn chế, trình độ học vấn chưa cao… Đó cũng là một trong những nguyên nhân chính khiến cho việc tiếp nhận các chương trình, chính sách, dự án phát triển gặp nhiều khó khăn. Những nội dung mà họ lĩnh hội được qua các kênh thông tin không đủ giúp cho họ hình dung được xu hướng phát triển theo định hướng mà các chính sách đề ra. Chính vì thế, khi các chính sách được thực hiện, họ choáng ngợp trước diễn biến quá nhanh của tình hình.
Vấn đề đặt ra ở đây là một mặt Chính phủ vừa phải tìm các biện pháp nâng cao dân trí, coi đó là mục tiêu, cũng là giải pháp lâu dài để phục vụ phát triển bền vững. Nhưng mặt khác, cũng cần tìm ra các giải pháp trước mắt, nhằm đưa các chính sách về với người dân một cách dễ hiểu nhất và kéo họ tham gia vào các chương trình, dự án cụ thể.
*
* *
Việc phân tích các chủ trương chính sách và cả sự tác động của các nhà tài trợ quốc tế (thông qua các chương trình dự án) như một nguyên nhân gây sốc và tạo nên những tổn thương xã hội là một quan điểm mới, hầu như chưa được ai đề cập đến trong các nghiên cứu trước đây. Chính vì thế, chắc chắn những ý kiến của chúng tôi còn nhiều chỗ chưa thấu đáo. Ý kiến đóng góp, trao đổi của các nhà khoa học, các nhà quản