- Ph−ơng án thứ ha
3.4.2. Đối với Quốc hội, Chính phủ, các Bộ ngành, chính quyền nhân dân các cấp
dân các cấp
Mặc dù hiện nay các kiến nghị của cơ quan KTNN ch−a nhiều sau kết quả kiểm toán hàng năm. Mặt khác các kiến nghị của KTNN đ−a ra trong các cuộc kiểm toán còn đơn giản ch−a có nhiều kiến nghị quan trọng; các kiến nghị này mới chỉ tôn trọng thực hiện ở mức khiêm tốn.
Nh− chúng tôi đã nêu và phân tích ở trên, hiện nay Quốc hội, Chính phủ, các ngành, các cấp, các địa ph−ơng đã nhận thức và thấy đ−ợc vai trò, tính tất yếu của cơ quan KTNN trong công cuộc đối mới quản lý vĩ mô nền kinh tế ở Việt Nam.
Tuy nhiên đó mới chỉ là quan điểm, nhận thức chung còn trong thực tế KTNN đang hoạt động bằng một văn bản Pháp lý d−ới luật (Nghị định 70/CP tr−ớc đây và nghị định 93/2003/NĐ-CP hiện nay) cho thấy vai trò của KTNN trên ph−ơng diện pháp lý ch−a đ−ợc coi trọng. Theo các văn bản này thì KTNN là cơ quan đứng trên các bộ ngành và ý kiến, kết luận KTNN về các sai phạm, xử lí sai phạm có liên quan đến các cá nhân, tổ chức tham ô, biển thủ, lãng phí tài chính công phải đ−ợc tôn trọng thực hiện triệt để. Kết luận, kiến nghị của KTNN là ý kiến cuối cùng, các cơ quan, tổ chức cá nhân có liên quan phải thực hiện không đ−ợc quyền kh−ớc từ nếu không có lí do chính đáng.
ở Việt Nam có thể KTNN ch−a thể tách ra khỏi Chính phủ để trở thành một cơ quan KTNN độc lập với Chính phủ nh−ng địa vị pháp lý của KTNN cần phải đ−ợc xác định bằng các văn bản pháp lý cao nhất từ Hiến pháp đến Luật và văn bản d−ới luật, phải coi KTNN chính là công cụ kiểm soát vĩ mô nền kinh tế hoạt động theo kinh tế thị tr−ờng, chỉnh đốn và hoàn chỉnh lại hệ
thống các công cụ kiểm tra, kiểm soát vĩ mô của Nhà n−ớc để tránh tình trạng kiểm tra, kiểm soát trùng lắp, chồng chéo nh− hiện nay.
Để cơ quan KTNN có thể đảm nhiệm đ−ợc những chức năng, nhiệm vụ của mình và nâng cao đ−ợc hiệu lực các kiến nghị trong hoạt động kiểm tra, kiểm các hoạt động tài chính công thì Quốc hội phải đáp ứng 3 vấn đề cơ bản:
Thứ nhất, tính độc lập của KTNN đối với các cơ quan Nhà n−ớc phải
đ−ợc đảm bảo bằng đạo luật gốc (Hiến pháp):
- Đảm bảo tính độc lập về thiết chế bộ máy và vị trí ng−ời lãnh đạo cao nhất của cơ quan KTNN (Tổng KTNN).
- Đảm bảo quyền chủ động của KTNN trong việc xây dựng ch−ơng trình kế hoạch kiểm toán, mục tiêu của từng cuộc kiểm toán và nội dung kiểm toán.
- Ghi trong luật kiểm toán của KTNN về giá trị các kết luận, kiến nghị của KTNN, yêu cầu các cá nhân, tổ chức có liên quan phải tôn trọng thực hiện.
- Đảm bảo quyền đ−ợc công khai kết quả kiểm toán tr−ớc công luận nếu KTNN cho là cần thiết.
Thứ hai, yêu cầu kiểm toán đầy đủ đối với các đơn vị thuộc đối t−ợng
kiểm toán của KTNN, phải đ−ợc xác định bằng luật pháp, có nghĩa là:
- Về nguyên tắc, KTNN phải có thẩm quyền kiểm toán tất cả các chức năng Nhà n−ớc có tác động đến ngân sách, không phụ thuộc vào việc những chức năng đó đ−ợc thực hiện d−ới bất cứ hình thức pháp lý nào. Nếu lĩnh vực nào đó (bí mật quốc gia) mà không muốn kiểm toán thì cũng phải xác định rõ bằng luật và thông báo cho công luận biết.
- Thẩm quyền kiểm toán của KTNN không nên bị hạn chế trên bất kì một lĩnh vực hoạt động tài chính công nào. Điều đó có nghĩa là việc kiểm toán các hoạt động tài chính công bao gồm kiểm tra tính hợp pháp, tính tuân thủ, tính kinh tế và tính hiệu quả.
Thứ ba, phải có một cơ chế để một khi có các cản trở đối với hoạt động
kiểm tra tài chính công thì KTNN có thể khiếu kiện khi tính độc lập và thẩm quyền kiểm toán của mình bị xâm phạm:
- Khi tính độc lập của mình bị xâm phạm thì con đ−ờng pháp lý mở ra đối với c KTNN là kiện lên Toà án tối cao.
- Đối với kiểm tra tài chính, khi có thắc mắc về thẩm quyền kiểm toán thì con đ−ờng giải quyết về mặt pháp lý sẽ thông qua các Toà án.
Nếu việc xây dựng và thực hiện chế tài đối với các cơ quan, đơn vị nhà máy theo kiến nghị của KTNN đ−ợc thực hiện thì đây chính là một sự đổi mới cải cách thực sự đối với hoạt động của KTNN nói riêng và đối với công cuộc cải cách nền hành chính quốc gia nói chung.
Quá trình kiểm toán phải có cơ chế kiểm soát liên tục các hoạt động của tài chính công. Các bộ phận chuyên kiểm của cơ quan KTNN đối với các Bộ, Ngành, địa ph−ong đối với cơ sở phải luôn nắm đ−ợc đầy đủ về hiệu năng hiệu lực hoạt động của hệ thống kiểm soát nội bộ các đơn vị đó. Phải l−ợng hoá các rủi ro kiểm toán để làm cơ sở cho việc lập kế hoạch kiểm toán và tổ chức thực hiện kiểm toán.
Độc lập về tài chính là điều kiện bảo đảm tính tự chủ trong công việc, nếu bị hạn chế tài chính sẽ dẫn đến phạm vi kiểm toán bị thu hẹp và lệ thuộc một phần vào đối t−ợng kiểm toán. Trên thế giới, ở hầu hết các n−ớc đều quy định việc cấp phát ngân sách cho kiểm toán Nhà n−ớc "Do ủy Ban riêng biệt
tr−ớc khi ngân sách này đ−ợc trình lên Hạ viện", hay Luật KTNN trong khi
thiết lập ngân sách: "phải tôn trọng tối đa tính độc lập của kiểm toán Nhà
n−ớc trong khi thiết lập ngân sách". Đối với n−ớc ta các văn bản pháp lý hiện
hành quy định: Ngân sách phục vụ cho hoạt động của KTNN do Thủ t−ớng Chính phủ phê duyệt. Nh− vậy việc cấp phát kinh phí cho KTNN đ−ợc thực hiện nh− các cơ quan đơn vị hành chính sự nghiệp khác. Điều đáng l−u ý là hoạt động của KTNN có phạm vi rộng liên tục xa cơ quan với thời gian dài 8 tháng trên một năm. Vì vậy nếu ngân sách cấp phát cho KTNN bình quân nh− các đơn vị khác thì liên tục bị thiếu hụt, do đó Nhà n−ớc phải đảm bảo ngân sách cho hoạt động KTNN và có chế độ phụ cấp d−ỡng liêm cho kiểm toán viên tạo cơ sở thúc đẩy các KTV hăng say trong công việc. Đây là những điều
kiện có tác động trực tiếp đến chất l−ợng, hiệu quả kiểm toán và hiệu lực các kiến nghị của KTNN trong giai đoạn hiện nay.
Quản lý gắn liền với cơ chế kinh tế, với điều kiện xã hội cụ thể (trình độ kinh tế và dân trí, trình độ quản lý, tính kỷ c−ơng và truyền thống luật pháp). hoạt động kiểm toán của KTNN gắn liền với quản lý, nảy sinh và phát triển từ chính nhu cầu quản lý. Hoạt động của KTNN đ−ợc thực hiện có thể đồng thời với các chức năng quản lý khác trên cùng một bộ máy thống nhất của Nhà n−ớc, nh−ng hoạt động của KTNN th−ờng tách ra thành một hoạt động độc lập và đ−ợc thực hiện bằng một cơ quan chức năng chuyên nghiệp. Dù đã đ−ợc tách ra (không thực hiện đồng thời với chức năng rời quản lý, mà tồn tại với t− cách là ph−ơng tiện, là công cụ của quản lý, bảo đảm cho mục tiêu của quản lý đ−ợc thực hiện theo đúng yêu cầu đặt ra.
Nghiên cứu mối quan hệ giữa quản lý vĩ mô nền kinh tế của nhà n−ớc và hoạt động của KTNN cho thấy: nội dung quản lý quyết định nội dung của hoạt động của KTNN và là tiền đề và căn cứ để xác định phạm vi, đối t−ợng, nội dung kiểm toán; quản lý quy định cơ chế và chi phối ph−ơng thức kiểm toán; tiếp nhận hoặc không tiếp nhận kết quả kiểm toán. Mặt khác, mặc dù bị ràng buộc, chế −ớc bởi quản lý nh−ng đồng thời KTNN cũng có tác động trở lại, góp phần điều chỉnh các cách thức, ph−ơng pháp quản lý, bổ sung hoàn thiện chính nội dung quản lý và nó đ−a đến hệ quả; hoạt động của KTNN chính là một trong những công cụ để đánh giá hiệu quả của quản lý.
Nội dung trên đòi hỏi, muốn hoàn thiện cơ chế hoạt động của KTNN thì phải sớm hoàn thiện việc phân công và phối hợp giữa cơ quan KTNN trong việc thực hiện quyền lực Nhà n−ớc. Trọng tâm của quá trình này là việc tập trung làm rõ chức năng, thẩm quyền của Quốc hội, Chính phủ, Toà án và Viện kiểm sát trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và t− pháp (bao gồm cả hoạt động xét xử và Công tố) với nguyên tắc quyền lực Nhà n−ớc là thống nhất và không phân chia.
Với quan điểm kiểm toán nhà n−ớc là công cụ thực hiện chức năng của quản lý, đ−ợc thực hiện ở tất cả các giai đoạn của quá trình quản lý và là biện pháp, ph−ơng thức thực hiện quyền lực Nhà n−ớc nên có kết luận là: Quốc hội,
Chính phủ và các cơ quan khác của Nhà n−ớc phải có sự điều chỉnh chứ năng cho phù hợp khi có sự hoạt động của cơ quan KTNN hiện diện để bảo đảm sự giám sát phù hợp với chức năng, thẩm quyền và vị trí pháp lý của mình.
Quốc hội thực hiện chức năng lập hiến, lập pháp và quyết định những vấn đề quan trọng của đất n−ớc, vì vậy đồng thời Quốc hội phải thực hiện công tác giám sát của mình. Hoạt động giám sát của Quốc hội vừa để xem xét, đánh giá việc tuân theo Hiến pháp, luật, vừa để xem xét, đánh giá tính khả thi của những đạo luật, chính sách, nguyên tắc mà chính Quốc hội quy định. Mục tiêu của việc xem xét này tr−ớc hết là để nâng cao chất l−ợng lập hiến, lập pháp; để các quyết định của Quốc hội phù hợp với thực tế cuộc sống, đáp ứng các yêu cầu, đòi hỏi bức thiết của đời sống xã hội; đề luật hoá các quan hệ xã hội mà Quốc hội thấy cần thiết.
Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, có nhiệm vụ bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật; bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trong các cơ quan Nhà n−ớc, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và công dân; bảo đảm hiệu lực của bộ máy Nhà n−ớc từ Trung −ơng đến cơ sở. Do vậy Chính phủ phải kiểm soát cả bộ máy và mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân trong xã hội. Mục tiêu của hoạt động kiểm soát là bảo đảm việc thực hiện pháp luật, tăng c−ờng pháp chế, giữ gìn kỷ luật trong quản lý Nhà n−ớc, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa.
Hiện nay nhà n−ớc đang hàng ngày, hàng giờ có sự nghiên cứu để đổi mới các chế độ chính sách về quản lí tài chính công, thể hiện: Nhà n−ớc sửa đổi Luật NSNN, ban hành các Nghị định mới để điều chỉnh kịp thời những bất hợp lý trong quá trình vận hành nền tài chính công. Luật Kế toán đ−ợc ban hành, Bộ tài chính và các bộ ngành chức năng để nghiên cứu, xây dựng và ban hành các tiêu chuẩn, định mức sử dụng kinh phí, ngân sách và ph−ơng tiện (ô tô, điện thoại, máy tính xách tay, công tác phí, chi phí nghiệp vụ, chi phí đào tạo bồi d−ỡng cán bộ) thích hợp. Tuy nhiên vấn đề tồn tại nhiều hệ thống kiểm tra kiểm soát đối với nền kinh tế mà không làm rõ trách nhiệm nh− hiện nay quả là đang gây khó khăn lớn cho các đơn vị trong nền kinh tế.
Kết luận
Hiệu lực các kiến nghị của KTNN thực chất là một trong hiệu lực các quyền hạn của KTNN. Nếu hiệu lực các kiến nghị của KTNN về xử lý các kết quả kiểm toán bị suy giảm hoặc không đ−ợc tôn trọng thực hiện thì sẽ làm giảm vai trò và địa vị pháp lý của cơ quan KTNN, đồng thời làm giảm hiệu lực và hiệu quả quá trình kiểm tra, giám sát, kiểm soát quá trình hoạt động, quản lý điều hành và sử dụng tài chính và tài sản công của KTNN.
Dựa trên các luận cứ khoa học, các tiền đề khách quan, đề tài đã phân tích làm rõ bản chất các kiến nghị và hiệu lực các kiến nghị của KTNN xét trên giác độ chung và xét trong mối quan hệ đối với các quan hệ tài chính và tài sản công của nhà n−ớc. Đây là vấn đề có tính nhạy cảm cao, hơn nữa ch−a đ−ợc nhận thức thấu đáo ở Việt nam vì vậy sẽ có nhiều quan điểm khác nhau về vấn đề này. Ban chủ nhiệm đề tài hy vọng sẽ nhận đ−ợc nhiều ý kiến của của các nhà chuyên môn, các nhà khoa học tham luận về vấn đề này.
Thông qua phân tích thực trạng về kết quả kiểm toán và các kết quả kiến nghị của KTNN sau 10 năm hoạt đông đề tài đã chỉ ra nh−ng nguyên nhân chủ yếu nhất làm giảm hiệu lực các kiến nghị của KTNN. Đồng thời từ thực tiễn hoạt động kiểm toán đ−a ra những vấn đề cần phải hoàn thiện, cần phải khắc phục để nâng cao hiệu lực các kiến nghị của KTNN. Trên cơ sở phân tích các luận cứ khoa học đã đề cập ở ch−ơng I và thực tiễn những vấn đề đặt ra cho hoạt động của KTNN sau 10 - năm hoạt động ở ch−ơng II, Đề tài đã đ−a ra các quan điểm về định h−ớng, nguyên tắc và giải pháp nâng cao hiệu lực các kiến nghị của cơ quan KTNN trong điều kiện hiện nay và theo chiến l−ợc phát triển kiểm toán từ nay đến năm 2010.
Vận dụng kết quả nghiên cứu nhiều đề tài khoa học, chiến l−ợc kiểm toán nhà n−ớc đến năm 2010 và các tổng hợp kết quả kiểm toán của 10 năm, đặc biệt là năm 2003 của KTNN, Ban chủ nhiệm đề tài đã cố gắng hoàn thiện tối đa các quan điểm về kiến nghị của mình. Tuy nhiên đây là vấn đề mới, còn nhiều nhận thức khác nhau. Ban chủ nhiệm đề tài mong sẽ nhận đ−ợc nhiều ý kiến đóng góp của các nhà khoa học và của bạn đọc./.
Danh mục tài liệu tham khảo
1. Cẩm nang Kiểm toán Nhà n−ớc - NXB Chính trị Quốc gia, 2000;
2. So sánh quốc tế địa vị pháp lý và các chức năng của cơ quan Kiểm toán tối cao - Dự án GTZ;
3. Chiến l−ợc phát triển KTNN 2001 - 2010
4. Cơ sở khoa học và thực tiễn trong việc xác định phạm vi hoạt động của KTNN và sự khác nhau giữa hoạt động KTNN với Thanh tra nhà n−ớc và Thanh tra tài chính - Đề tài khoa học cấp Bộ, 2001;
5. Vai trò của Kiểm toán Nhà n−ớc trong công cuộc cải cách nền hành chính nhà n−ớc - Đề tài khoa học cấp Bộ, 2002;
6. Luật Ngân sách Nhà n−ớc - NXB Bộ Tài chính, 2003; 7. Nghị định 70/CP, ngày 11/7/1994 của Chính phủ;
8. Nghị định 93/2003/NĐ-CP ngày 18/ ... /2003 của Chính phủ; 9. Quyết định 61/TTg ngày 24/1/1995 của Thủ t−ớng chính phủ; 10. Kiểm toán quốc tế - Nhà xuất bản thống kê;
11. Văn kiện Đại hội IX của Đảng cộng sản Việt Nam - NXB Chính trị Quốc gia, 2001;
12. Văn kiện Hội nghị lần thứ ba, BCH TW Đảng (Khoá VIII); 13. Văn kiện Hội nghị lần thứ t−, BCH TW Đảng (Khoá VIII); 14. Báo cáo tổng hợp kết quả kiểm toán năm 2002;
15. Các kết luận và kiến nghị của KTNN từ năm 1995 đến 2003; 16. Tài liệu KTNN Cộng hoà liên Bang đức;
17. Tài liệu KTNN Cộng hoà nhân Trung hoa; 18. Tài liệu KTNN Thái Lan;
Kiểm toán nhà n−ớc
_________________________________________________________
Báo cáo tóm tắt đề tài nghiên cứu