2.5.1. Những khó khăn chung
Nhận thức chưa đúng và đầy đủ về vai trò và bản chất của nguồn vốn ODA: vẫn còn tư tưởng xem nguồn vốn ODA không hoàn lại là nguồn tài trợ cho không và vốn vay ODA do Chính phủ trả, chính việc này đã dẫn đến việc sử dụng nguồn vốn ODA kém hiệu quả làm cho thời gian của dự án bị kéo dài, tình hình giải ngân cho các dự án bị chậm...
Chất lượng của chiến lược, quy hoạch, kế hoạch dài hạn của Thành phố, chương trình đầu tư công còn hạn chế, thiếu chiến lược trả nợ vay nước ngoài.
Việc thực hiện các văn bản pháp quy thiếu nghiêm minh dẫn đến tình trạng tham nhũng, thất thoát, lãng phí nguồn vốn ODA và làm giảm hiệu quả đầu tư đặc biệt trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản.
Quy trình và thủ tục ODA còn nhiều phức tạp, rườm rà, thiếu minh bạch (quy trình phê duyệt dự án, giải phóng mặt bằng, đấu thầu và xét thầu). Chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm của các cơ quan có liên quan chưa rõ ràng, còn chồng chéo.
Năng lực của Ban QLDA còn yếu, bất cập so với yêu cầu tổ chức và quản lý quá trình thực hiện các dự án ODA. Cách thức tổ chức và hoạt động của các Ban QLDA hiện nay nặng về theo dõi dự án hơn là chủ động triển khai các nội dung nhằm thực hiện các mục tiêu của dự án, quy chế về hoạt động của từng Ban QLDA và mối quan hệ với các cơ quan chức năng ở địa phương và trung ương chưa xác định rõ ràng, chức năng, nội dung công việc phải làm của từng chức danh trong bộ máy Ban QLDA chưa có và không ổn định. Quy chế bổ nhiệm, tuyển cử từng chức danh cũng chưa được phân định rõ (về quyền hạn của Giám đốc Ban QLDA trong việc tuyển chọn nhân viên, chế độ lương...). Giám đốc Ban QLDA kiêm nhiệm công tác chuyên môn khác.
2.5.2. Trong công tác huy động
Nguyên nhân khách quan:
Diễn biến nền kinh tế toàn cầu có những tác động xấu đến nguồn vốn ODA mà các Nhà tài trợ dành cho các nước nghèo. Các nước giàu có xu hướng cắt giảm viện trợ cho các nước nghèo, mặt khác, các nước công nghiệp phát triển cũng thay đổi chiến lược viện trợ quốc tế là giảm viện trợ ODA;
Sử dụng ODA như một hình thức ràng buộc ngày càng chặt sự phụ thuộc kinh tế và chính trị của các nước nghèo vào các nước giàu.
Cạnh tranh với các nước trên thế giới và trong khu vực diễn ra ngày càng mạnh mẽ trong khi Việt Nam chưa có nhiều kinh nghiệm, thiếu cơ chế chính sách phù hợp trong việc tiếp nhận, sử dụng và quản lý nguồn vốn ODA. Các dự án triển khai có tốc độ giải ngân chậm, ảnh hưởng đến các khoản cam kết cho vay tiếp theo và hiệu quả đồng vốn đầu tư cho Dự án.
Nguyên nhân chủ quan:
Quá trình lập kế hoạch để tìm nguồn vốn ODA của Việt Nam còn thiếu chi tiết, thiếu tính thuyết phục, chưa phối hợp đa ngành nên mức độ huy động vốn chưa phù hợp với yêu cầu hiện nay trong nước. Khâu hình thành và lựa chọn dự án còn mang tính tự phát, xuất phát từ nhu cầu riêng của Bộ, Ngành, Địa phương và theo sự gợi ý của Nhà tài trợ, thiếu sự phối hợp và gắn với chủ trương của Nhà nước, thiếu các mảng quy hoạch Ngành, Địa phương, quy hoạch vùng kế hoạch chưa đồng bộ... Những việc này đã khiến cho nguồn vốn hỗ trợ trở nên manh mún, cục bộ, không kết nối được các dự án với nhau một cách đồng bộ, chất lượng huy động của nhiều dự án không cao, dẫn đến việc lãng phí vốn ODA;
Chưa phát huy đầy đủ vai trò làm chủ trong huy động ODA, đặc biệt trong khâu chuẩn bị và thiết kế chương trình cho dự án.
2.5.3. Trong công tác tiếp nhận
Từ năm 1993, khi đất nước chúng ta bước vào giai đoạn đổi mới, Nhà nước chủ trương mở cửa nền kinh tế, phát triển nền kinh tế mở vận hành theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng XHCN và hội nhập vào nền kinh tế thế giới. Do đó, nguồn vốn ODA được dành cho chúng ta nhiều hơn trước. Trong giai đoạn phát triển mới của nền kinh tế, nguồn vốn ODA đã dần phát huy tác dụng một cách rõ ràng và rộng lớn hơn. Khác với những năm 50, khi chúng ta mới bắt đầu tiếp nhận nguồn vốn ODA trong giai đoạn chiến tranh với nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp, nguồn vốn này chủ yếu
phục vụ cho mục tiêu giải phóng dân tộc và thống nhất đất nước. Ngày nay, chúng ta phải vừa làm vừa tự lo điều chỉnh để tìm lối đi thích hợp với tình hình trong nước. Do đó, thời gian rút vốn kéo dài, tốc độ giải ngân chậm so với các nước khác.
Hệ thống văn bản pháp quy thiếu đồng bộ, thiếu nhất quán, vừa chậm thay đổi bổ sung (giải phóng mặt bằng, tái định cư), vừa hay thay đổi, khó dự đoán trước (quản lý đầu tư, xây dựng, định mức chi phí chuẩn bị đầu tư .v.v...).
Các chính sách tài chính trong nước (thuế, cơ chế cho vay lại, các định mức chi phí về chuyên gia và Ban QLDA...) không rõ ràng, nặng về xử lý theo vụ việc thay vì có một chính sách nhất quán, được công bố trước làm cơ sở cho việc tính toán và lựa chọn các phương án sử dụng nguồn vốn đầu tư phù hợp.
Trình tự thủ tục lập và phê duyệt dự án phải được thực hiện hai lần, một theo thủ tục của các Nhà tài trợ và một phải tuân thủ theo thủ tục phía Việt Nam.
2.5.4. Trong công tác sử dụng
Công tác sử dụng nguồn vốn ODA chưa được coi trọng đúng mức và chưa phát huy được vai trò định hướng đối với các Nhà tài trợ và các cơ quan của Thành phố.
Bên cạnh đó, công tác điều hành không nhất quán, chưa xuyên suốt quá trình, giai đoạn phát triển mà thường bị ngắt quãng, điều này đã dẫn đến sự phá vỡ quy hoạch chung của Thành phố, làm cho các chương trình lớn trở thành manh mún nhỏ và lẻ không phát huy tác dụng như mục tiêu bàn đầu đã đặt ra. Cụ thể:
- Công tác đền bù giải tỏa chậm: (1) Đối với dân cư: công tác thương thảo đơn giá kéo dài, vướng mắc các hồ sơ pháp lý phức tạp, các khu bố trí tái định cư chưa phù hợp với người có nhu cầu, có nhiều thủ tục vướng mắc liên quan đến xây dựng cơ bản; (2) Đối với các tổ chức, đơn vị, cơ quan: công tác
chuẩn bị dự án di dời chậm và (3) Đối với di dời hạ tầng: chậm do quy mô lớn và phức tạp;
- Công tác chuẩn bị dự án còn yếu, các kế hoạch chi tiết để thực hiện dự án được lập theo đánh giá là yếu, không đầy đủ làm cho khả năng phối hợp giữa các ngành không tốt, tính ổn định các mục tiêu đã đặt ra chưa cao, công tác quy hoạch định hướng cho từng ngành chưa đồng bộ;
- Chưa có sự phân định rõ ràng về trách nhiệm giữa các Sở chuyên môn và bộ phận chỉ đạo của UBND Thành phố về lĩnh vực tổ chức, quản lý theo dõi hình thành các dự án ODA.
Chưa quan tâm đúng mức đến việc chuyển giao công nghệ, kiến thức, kỹ năng, kinh nghiệm trong sử dụng nguồn vốn ODA.
2.5.5. Trong công tác giải ngân
Điều kiện giải ngân vốn ODA có hoàn lại rất nghiêm ngặt, đây là khoản vay của Chính phủ gây nợ cho quốc gia. Việc thực hiện đúng quy trình và tuân thủ các điều kiện giải ngân của các nhà tài trợ được xem là yếu tố quan trọng hàng đầu. Thủ tục phía Việt Nam cũng khá rườm rà: các công trình đầu tư xây dựng cơ bản lớn, thuộc nhóm A, nên các quyết định quan trọng như chọn lựa tư vấn hay nhà thầu đều phải qua nhiều ngành, nhiều cấp xem xét trước khi có được sự phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ. Những thủ tục như vậy mất nhiều thời gian, gây trì hoãn tiến độ thực hiện của dự án. Mặt khác, ODA có hoàn lại thường được đầu tư vào các dự án có công trình kết cấu hạ tầng kỹ thuật, việc triển khai các dự án này phải qua nhiều công đoạn, mất nhiều thời gian cũng ảnh hưởng đến tốc độ giải ngân. Nhìn chung, những nguyên nhân chính của tình trạng giải ngân chậm ODA là:
- Vốn đối ứng thường được bố trí không đủ và chậm:
Trong các năm từ 1993 đến 1999 do Thành phố chưa tiếp nhận những dự án lớn đòi hỏi nhiều vốn đối ứng nên chủ yếu là tự cân đối trong phần vốn
Ngân sách của Thành phố. Mặt khác, từ khi nguồn tài trợ của thế giới trở lại cho Việt Nam, Thành phố tiếp nhận phần lớn là nguồn viện trợ kỹ thuật qui mô nhỏ tập trung vào các lĩnh vực nghiên cứu thu thập dữ liệu vốn đối ứng ít: Tổng dự án từ năm 1993 đến 1999 là 36 dự án, trong đó hỗ trợ kỹ thuật chiếm đến 27 dự án và 7 dự án vay ưu đãi nên Thành phố chưa có những kinh nghiệm cũng như những bước chuẩn bị về nguồn vốn đối ứng của mình (tính đến cuối 1999: nhu cầu về vốn đối ứng đã vào khoảng 110 tỷ đồng, chiếm khoảng 20% ngân sách của Thành phố). Thêm vào đó, trong giai đoạn từ năm 2002 đến 2004, Thành phố bắt đầu nhận và triển khai thêm các dự án lớn như: Dự án đường Đông Tây, Cải thiện môi trường nước, Vệ sinh môi trường... và tổng số vốn đền bù giải tỏa cho các dự án này là 4.500 tỷ đồng, tập trung giải ngân đến hết năm 2004. Đã chưa có kinh nghiệm cộng thêm trong một giai đoạn ngắn phải nhận những dự án lớn, yêu cầu vốn đối ứng nhiều đã gây không ít khó khăn cho Thành phố thực hiện nhanh các dự án ODA một khi các dự án lớn đồng loạt hoạt động.
Vốn đối ứng là phần vốn trong nước tham gia trong từng chương trình, dự án ODA được cam kết giữa phía Việt Nam và phía nước ngoài trên cơ sở hiệp định, văn kiện dự án, quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền.
Tình trạng giải ngân chậm và việc thi công công trình bị kéo dài còn do không ít địa phương, ngành chưa cân đối đủ hoặc chậm triển khai vốn đối ứng.
Công tác lập kế hoạch vốn đối ứng chưa tốt, các dự án ODA chưa tính toán đầy đủ nhu cầu vốn đối ứng trong kế hoạch của năm tới, kể cả phần vốn đối ứng cho nguồn vốn vay năm trước đã được phê duyệt nhưng chưa giải ngân và chưa tìm được các khoản thuế phải nộp. Ngoài ra, quy trình và thủ tục vốn đối ứng còn phức tạp.
Một trong những vấn đề nan giải và là nguyên nhân phổ biến gây ra chậm trễ trong giải ngân cũng như thực hiện dự án ODA nói chung là vấn đề đền bù, giải phóng mặt bằng và tái định cư (đối với những dự án thuộc lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật đòi hỏi mặt bằng triển khai lớn). Chi phí dành cho giải phóng mặt bằng quá lớn, đôi khi chiếm tới hơn 2/3 tổng chi phí cho công trình dự án. Việc chậm triển khai trong công tác giái phóng mặt bằng và tái định cư đang là một trở ngại lớn trong việc thực hiện các dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng nguồn vốn ODA: làm chậm tiến độ công trình và gây vướng mắc trong việc thực hiện kế hoạch giải ngân hàng năm.
Các chủ trương, chính sách và thủ tục đền bù giải phóng mặt bằng còn rất phức tạp, mâu thuẫn, thiếu minh bạch. Việc xác định đất theo Nghị định 11 của Chính phủ và các quyết định ban hành của Uûy ban nhân dân các địa phương chưa thống nhất. Xác định đất đã xây dựng nhà, khung giá đất ở, giá đất nông nghiệp trong cùng một khu vực còn chênh lệch về khung giá quá lớn. Khung giá đã ban hành so với thời giá hiện nay cần điều chỉnh bổ sung cho phù hợp. Việc thực hiện hệ số điều chỉnh giá (hệ số K) của Nghị định 22/CP và thông tư 145 của Bộ Tài chính còn phức tạp cho các địa phương dẫn đến người bị ảnh hưởng có những đòi hỏi bất hợp lý làm chậm công tác giải phóng mặt bằng. Thực tế có những điểm bàn giao chậm gần hai năm nên mặc dù công việc đã hoàn tất, song phía nhà thầu đòi phải đền bù hợp đồng do bàn giao mặt bằng chậm với số kinh phí lên đến hàng trăm tỷ VNĐ.
- Vướng mắc trong công tác đấu thầu
- Tiến độ thực hiện dự án bị trì hoãn thường xuyên ở giai đoạn đấu thầu. Do các nguyên nhân chủ yếu sau: Ban QLDA và các bên tham gia thường có ý kiến khác nhau về kết quả đánh giá thầu; các chỉ tiêu sơ tuyển thấp dẫn đến có quá nhiều công ty đạt tiêu chuẩn; quá trình đánh giá thầu không minh bạch; không thuê tư vấn đánh giá thầu; hệ thống phê duyệt trong nước quá khắt khe và
;
- Sự tham gia của nhiều cơ quan phục vụ cho việc ra quyết định nhằm đảm bảo tính minh bạch trong kết quả xét thầu. Tuy nhiên, trên thực tế, việc này cũng tạo ra những kẻ hở cho thông tin rò rỉ và cũng chịu nhiều sức ép.
Bảng 2-7: Hoạt động quản lý đấu thầu trong một năm tài khóa của JBIC
Đơn vị tính: Số trường hợp
Số ngày Đánh giá P/Q Xét thầu Đàm phán hợp đồng
0-30 5 2 3 31-90 2 1 4 91-180 9 3 181-365 5 > 365 1 Trung bình 26,9 169,4 72,4
Nguồn: Báo cáo danh mục đầu tư thường niên của JBIC
- Vướng mắc về thủ tục tài chính đối với dự án ODA:
Thủ tục rút vốn ODA tuy đã có bước tiến bộ nhưng còn rườm rà, phức tạp, phải qua nhiều cấp, mất nhiều thời gian tại cơ quan kiểm soát chi: Kho bạc Nhà nước, Quỹ hỗ trợ Đầu tư và Phát triển…;
Sự luân chuyển thủ tục tài chính qua nhiều tầng lớp, nhiều cơ quan chức năng đã gây ra nhiều phiền hà, cũng như kéo dài thời gian rút vốn;
Hướng dẫn thủ tục tài chính chưa rõ ràng, đầy đủ gây trở ngại trong công tác thanh toán và rút vốn.
- Chính sách thuế chưa đồng bộ:
Chưa có sự thống nhất giữa chính sách thuế và các điều ước quốc tế, vấn đề áp dụng thuế GTGT chưa rõ ràng, biểu hiện cụ thể ở thủ tục hoàn thuế phức tạp các chương trình, dự án ODA được hoàn thuế, chưa có sự hướng dẫn rõ ràng, cụ thể về chế độ ưu đãi đối với các chương trình, dự án ODA. Ngoài ra, còn có sự vướng mắc trong công tác hoàn thuế GTGT do không xác định cụ thể
Không quy định cụ thể trong hợp đồng là nhà thầu hay chủ dự án phải trả các khoản thuế phát sinh khi nhập khẩu (quy định về thuế nhập khẩu, thuế TTĐB, thuế GTGT đối với hàng hóa nhập khẩu) và chưa thực hiện việc kê khai và việc khấu trừ thuế thu nhập cá nhân.
2.5.6. Trong công tác quản lý
Chưa xây dựng được các tiêu chí cần phải báo cáo, đánh giá của từng dự án, từng cấp quản lý và hệ thống quản lý chung của Nhà nước.
Công tác theo dõi và đánh giá dự án tại cơ quan đầu mối, Ban QLDA còn bị buông lỏng, Thành phố hiện vẫn chưa thực sự quản lý hết được các dự án của mình. Kỷ luật báo cáo về tình hình thực hiện các chương trình, dự án ODA còn thiếu nghiêm túc.
Năng lực quản lý và thực hiện các dự án ODA còn yếu, bất cập; việc đào tạo và nâng cao năng lực chưa được quan tâm thỏa đáng.
2.6.KẾT LUẬN CHƯƠNG II
Trong suốt 30 năm phát triển đất nước, Thành phố Hồ Chí Minh đã không ngừng có những bước chuyển biến và thay đổi theo xu hướng phát triển của thế giới đối với nền kinh tế-xã hội của mình. Trong quá trình phát triển này, nguồn vốn ODA đã đóng một vai trò rất quan trọng, các chương trình, dự án ODA đã