2.1. THỰC TRẠNG VỊ TRÍ PHÁP LÝ CỦA QUỸ TRỢ GIÚP PHÁP LÝ VIỆT NAM VIỆT NAM
Hệ thống tổ chức TGPL ở Việt Nam được thành lập chính thức theo Quyết định số 734/TTg ngày 06/9/1997 của Thủ tướng Chính phủ. Qua quá trình hình thành đi vào hoạt động và đạt được những kết quả bước đầu đáng khích lệ về cả về tổ chức, phạm vi hoạt động cũng như chất lượng dịch vụ pháp lý cung cấp, đáp ứng được nhu cầu của người dân và khẳng định tính đúng đắn của chính sách TGPL do Đảng và Nhà nước khởi xướng. Để bảo đảm có định chế tài chính ngoài ngân sách nhằm hỗ trợ, thúc đẩy hoạt động TGPL phát triển, trên cơ sở Quyết định số 734/QĐ-TTg ngày 06/9/1997 của Thủ tướng Chính phủ về việc thành lập tổ chức TGPL cho người nghèo và đối tượng chính sách, Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành Quyết định số 257/2002/QĐ-BTP ngày 10/7/2002 về việc thành lập Quỹ TGPL Việt Nam và Quyết định số 258/2002/QĐ-BTP ngày 10/7/2002 ban hành Quy chế về tổ chức và hoạt động của Quỹ TGPL Việt Nam. Năm 2003, Quỹ TGPL Việt
Nam chính thức đi vào hoạt động.
Để tạo cơ sở pháp lý vững chắc hơn, khẳng định quyết tâm lớn của Đảng và Nhà nước trong việc bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, bảo đảm công bằng trong tiếp cận pháp luật, xây dựng một Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, ngày 24/6/2006, Quốc hội đã thông qua Luật TGPL. Điều 8 của Luật TGPL đã khẳng định vị trí, vai trò của Quỹ TGPL:
Quỹ trợ giúp pháp lý được lập để hỗ trợ nâng cao chất lượng hoạt động nghiệp vụ trợ giúp pháp lý; hỗ trợ trang thiết bị, phương
tiện làm việc cho tổ chức thực hiện trợ giúp pháp lý ở địa phương có khó khăn về kinh tế. Nguồn tài chính của Quỹ trợ giúp pháp lý gồm đóng góp tự nguyện, tài trợ của cơ quan, tổ chức, các nhân, hỗ trợ từ ngân sách nhà nước và các nguồn hợp pháp khác. Quỹ trợ giúp pháp lý hoạt động không vì mục đích lợi nhuận, được miễn thuế. Việc quản lý và sử dụng Quỹ trợ giúp pháp lý phải đúng mục đích và theo quy định của pháp luật [40].
Ngày 12/01/2007, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 07/2007/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật TGPL tạo cơ sở pháp lý đồng bộ, thống nhất bảo đảm triển khai có hiệu quả các quy định của Luật. Điều 6 của Nghị định số 07/2007/NĐ-CP quy định cụ thể chức năng, vị trí, vai trò của Quỹ TGPL:
Quỹ trợ giúp pháp lý được thành lập dựa trên sự đóng góp tự nguyện, tài trợ của tổ chức, cá nhân; hỗ trợ từ ngân sách nhà nước và các nguồn hợp pháp khác để hỗ trợ nâng cao chất lượng hoạt động nghiệp vụ trợ giúp pháp lý; hỗ trợ trang thiết bị, phương tiện làm việc cho tổ chức thực hiện trợ giúp pháp lý ở địa phương có khó khăn về kinh tế, bao gồm các tỉnh thuộc diện ngân sách trung ương phải hỗ trợ, các địa phương có khó khăn đột xuất và một số trường hợp đặc biệt khác. Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập Quỹ trợ giúp pháp lý. Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động của Quỹ sau khi thống nhất ý kiến với Bộ trưởng Bộ Tài chính; chịu trách nhiệm trước Chính phủ trong việc quản lý hoạt động của Quỹ. Quỹ có tư cách pháp nhân, có con dấu riêng, được mở tài khoản tại Kho bạc Nhà nước và Ngân hàng. Quỹ có Giám đốc, Phó Giám đốc, kế toán và bộ phận giúp việc. Giám đốc Quỹ là người đại diện theo pháp luật của Quỹ, do Bộ trưởng Bộ Tư pháp bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức [17].
Thực hiện Luật và Nghị định số 07/2007/NĐ-CP của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 84/2008/QĐ-TTg ngày 30/6/2008 của Thủ tướng Chính phủ về việc thành lập Quỹ TGPL Việt Nam, ngày 08/12/2008, Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành Quyết định số 08/2008/QĐ-BTP ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động của Quỹ TGPL Việt Nam, theo đó Quỹ TGPL Việt Nam là đơn vị sự nghiệp trực thuộc Cục TGPL, là tổ chức tài chính nhà nước, hoạt động không vì mục đích lợi nhuận, được miễn thuế theo quy định của pháp luật hiện hành. Quỹ có chức năng xây dựng, khai thác, sử dụng nguồn tài chính để thực hiện hỗ trợ, thúc đẩy sự phát triển ổn định và có chất lượng của hoạt động TGPL trong phạm vi toàn quốc. Quỹ có tư cách pháp nhân, có con dấu và tài khoản riêng, có trụ sở tại thành phố Hà Nội và các Chi nhánh tại một số khu vực trong nước, có tổ chức bộ máy chuyên trách. Tài khoản Quỹ được mở tại Kho bạc nhà nước để thực hiện thu, chi qua Kho bạc nhà nước đối với các khoản kinh phí thuộc ngân sách nhà nước cấp theo quy định của Luật Ngân sách; được mở tại Ngân hàng được phép hoạt động tại Việt Nam để thực hiện các khoản thu, chi từ các nguồn ngoài Ngân sách nhà nước [9].
Để xác định định hướng phát triển bền vững của Quỹ, chiến lược phát triển TGPL ở Việt Nam đến năm 2020, định hướng đến năm 2030 (Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 678/QĐ-TTg ngày 10/5/2011) đã nêu rõ mục tiêu và giải pháp phát triển Quỹ: "Phát triển Quỹ trợ giúp pháp lý Việt Nam, nghiên cứu và thể chế hóa về việc mở rộng Chi nhánh của Quỹ trợ giúp pháp lý Việt Nam ở địa phương để thu hút ngày càng nhiều đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước cho hoạt động trợ giúp pháp lý " [22, tr. 9]. Để thực hiện Nghị quyết số 30a/2008/NQ-CP ngày 27/12/2008 của Chính phủ về Chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững đối với huyện nghèo, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 52/2010/QĐ-TTg ngày 18/8/2010 về chính sách hỗ trợ pháp lý nhằm nâng cao nhận thức, hiểu biết pháp luật cho người nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số tại các huyện
nghèo giai đoạn 2011-2020 (Quyết định số 52/2010/QĐ-TTg), trong đó xác định nguồn vốn trung ương thực hiện chính sách này được bố trí trong dự toán ngân sách hàng năm của Quỹ TGPL Việt Nam. Bộ Tư pháp đã ban hành các văn bản: Quyết định số 2497/QĐ-BTP ngày 01/10/2010 ban hành Kế hoạch triển khai thực hiện Quyết định số 52/2010/QĐ-TTg và Quyết định số 4103/QĐ-BTP ngày 19/10/2011 về việc lập, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí thực hiện Quyết định số 52/2010/QĐ-TTg. Theo các văn bản này, Quỹ TGPL Việt Nam có vai trò tổ chức thực hiện các hoạt động quản lý tài chính, điều phối nguồn kinh phí và thanh quyết toán nguồn kinh phí để bảo đảm việc sử dụng kinh phí (do ngân sách trung ương cấp qua Quỹ) hỗ trợ thực hiện chính sách hỗ trợ pháp lý ở các địa phương có hiệu quả.
Tuy nhiên, trên thực tế vị trí pháp lý của Quỹ chưa được đặt đúng theo quy định của các văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao mà đang được điều chỉnh bởi Quyết định của Bộ trưởng Bộ Tư pháp. Nghị định số 07/2007/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật TGPL quy định Quỹ TGPL Việt Nam là đơn vị trực thuộc Bộ Tư pháp tương đương cấp Cục, Vụ, Viện và tại Quyết định số 84/2008 của Thủ tướng Chính phủ cũng quy định "Bộ Tư pháp thực hiện quản lý đối với hoạt động của Quỹ", nghĩa là Quỹ TGPL Việt Nam là đơn vị trực thuộc Bộ Tư pháp. Tuy nhiên, tại Quyết định số 08/2008/QĐ-TTg ngày 08/12/2008 của Bộ Tư pháp lại quy định "Quỹ TGPL Việt Nam là đơn vị sự nghiệp trực thuộc Cục TGPL" nghĩa là đơn vị cấp phòng. Đây chính là sự vi phạm nghiêm trọng Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, văn bản cấp dưới trái với văn bản cấp trên. Việc đặt sai vị trí pháp lý của Quỹ TGPL Việt Nam đã ảnh hưởng trực tiếp đến mọi hoạt động của Quỹ cũng như hạn chế quyền hạn của Quỹ TGPL Việt Nam.
Do chưa được đặt đúng vị trí pháp lý nên Quỹ TGPL Việt Nam không phải là đơn vị cấp phát kinh phí nên ảnh hưởng lớn đến quá trình triển khai các hoạt động. Quỹ không được giao kinh phí xuống địa phương mà phải thực hiện qua việc ký kết hợp đồng giao khoán công việc, dẫn đến kéo dài thời
gian chuyển kinh phí do phải trải qua nhiều tầng nấc. Bên cạnh đó, địa vị pháp lý của Quỹ còn thấp nên hạn chế sự chỉ đạo, điều hành hoạt động chuyên môn của Quỹ đối với đơn vị thụ hưởng trong quan hệ với các cơ quan, tổ chức liên quan đặc biệt là đối với các Sở Tư pháp do Quỹ không phải là đơn vị ngang cấp với cấp Sở.
Quỹ chưa thực hiện được chức năng huy động nguồn tài chính đóng góp cho hoạt động TGPL do thiếu hành lang pháp lý và địa vị pháp lý còn thấp. Quỹ là đơn vị thuộc Cục nên đã phần nào hạn chế sự chỉ đạo trực tiếp từ Lãnh đạo Bộ đối với công tác này, gây khó khăn cho công tác vận động, huy động nguồn lực tài chính của Quỹ, hạn chế quan hệ hợp tác quốc tế và các tổ chức, cá nhân trong nước có tiềm năng đóng góp nguồn lực tài chính cho Quỹ TGPL. Tham khảo một số Quỹ có chức năng, nhiệm vụ tương đồng như Quỹ Bảo hộ công dân, pháp nhân Việt Nam ở nước ngoài trực thuộc Bộ Ngoại giao có Lãnh đạo Quỹ và các bộ phận chuyên môn, nghiệp vụ, tài chính - kế toán và một số Quỹ khác như Quỹ bảo vệ môi trường, Quỹ Khoa học công nghệ, Quỹ dịch vụ viễn thông công ích... cho thấy các Quỹ này đều là đơn vị trực thuộc Bộ chủ quản. Ngoài ra, tham khảo mô hình một số Quỹ của các nước trong khu vực và trên thế giới như Trung Quốc, Hàn Quốc, Đài Loan có Hội đồng quản lý trực thuộc Bộ Tư pháp, chủ tịch Hội đồng hoặc Giám đốc Quỹ do Bộ trưởng Bộ Tư pháp bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức.