Bên cạnh những kết quả đạt được, trong công tác kiểm soát thanh toán VĐT vẫn còn có một số hạn chế cần khắc phục để việc kiểm soát thanh toán vốn được hoàn thiện và hiệu quả hơn. Trong khuôn khổ đề tài, xin đề cập đến một số hạn chế cần khắc phục như sau:
• Hạn chế trong cơ chế, chính sách
-Hoạt động đầu tư XDCB là lĩnh vực rất phức tạp, liên quan đến nhiều cấp, nhiều ngành, việc quản lý gặp rất nhiều khó khăn. Bởi vậy việc quản lý hoạt động đầu tư XDCB và vốn đầu tư XDCB được quy định trong rất nhiều các quyết định, thông tư, nghị định khác nhau. Số lượng các văn bản liên quan tương đối lớn và được sửa đổi nhiều lần nên không tránh khỏi tình trạng chồng chéo lên nhau, không nhất quán, gây khó khăn trong việc thực hiện triển khai dự án do đó ảnh hưởng tới công tác kiểm soát thanh toán. Ngoài ra, một số văn bản có nội dung không rõ ràng, chưa phù hợp hay chưa có các văn bản thông tư hướng dẫn thực hiện đi kèm. Điều này cản trở hoạt động của cả các cấp quản lý, KBNN và cả CĐT, nhà thầu- những đơn vị trực tiếp thực hiện dự án, cụ thể:
-Việc ban hành các nội dung quy định về đầu tư và xây dựng liên quan đến công tác kiểm soát thanh toán VĐT chưa được xem xét quyết định kỹ lưỡng nên số lần sửa đổi, bổ sung tương đối nhiều, điều này gây khó khăn cho việc thực hiện kiểm soát thanh toán vì có sự chồng chéo giữa thời gian có hiệu lực của các văn bản. Có những dự án được quản lý theo cả văn bản cũ lẫn văn bản mới ban hành nên rất khó khăn trong việc thực hiện dự án. Ví dụ như TT 27/2007/TT-BTC hướng dẫn quản lý thanh toán VĐT ban hành ngày 3/4/2007 thì đến 2/11/2007 đã được sửa đổi bổ sung theo TT 130/TT-BTC hay TT 33/2007/TT-BTC về hướng dẫn quyết toán VĐT dự án hoàn thành thuộc nguồn vốn NSNN ban hành ngày 9/4/2007 đến ngày 9/8/2007 được hướng dẫn bổ sung sửa đổi thêm bằng TT 98/2007/TT-BTC. Điều này gây ảnh hưởng đến hoạt động của KBNN vì sau khi nhận được Thông tư hay Nghị định mới, KBNN phải xem xét để sửa đổi, bổ sung các thông tin liên quan trong quy trình thanh toán VĐT, từ đó lại ban hành những Quyết định mới cho toàn hệ thống Kho bạc từ TW đến địa phương, làm chậm thời gian kiểm soát, thanh toán vốn cho các dự án.
-Trong quá trình hoàn thiện chính sách về đầu tư, quyền hạn và trách nhiệm của CĐT và ban QLDA ngày càng được tăng cường và mở rộng. Như trong nghị định NĐ 16/2005/NĐ-CP ban hành ngày 07 tháng 2 năm 2005 về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình quy định nhiệm vụ và quyền hạn của CĐT gồm: tổ chức thẩm định và phê duyệt các bước thiết kế, dự toán xây dựng công trình sau khi dự án được phê duyệt, nghiệm thu đưa công trình vào sử dụng…Tuy nhiên có nhiều CĐT chưa đủ năng lực nên khi được giao quyền hạn và nhiệm vụ rộng dễ dẫn đến tình trạng CĐT không có khả năng tổ chức thực hiện một số công việc của dự án như lập dự án, thẩm định dự án, phê duyệt thiết kế … mà giao cho nhà thầu thực hiện. Điều này dẫn đến khe hở trong công tác quản lý VĐT vì có thể xảy ra tình trạng nhà thầu và CĐT móc ngoặc để nâng đơn giá, đưa vào khối lượng thực hiện không thực sự cần thiết gây thất thoát lãng phí VĐT. Ban QLDA là người đại diện cho CĐT nhưng không phải CĐT nên thiếu sự ràng buộc về trách nhiệm quản lý tài sản, bảo toàn vốn khi dự án đi vào hoạt động…Ngoài ra, nghị định số 12/2009/NĐ-CP mới ban hành ngày 12/02/2009 thay thế cho NĐ 16 và NĐ 112 quy định quyền hạn và nhiệm vụ của CĐT không cụ thể rõ ràng là có thẩm quyền trách nhiệm thực hiện những công việc gì mà chỉ ghi chung chung “CĐT thực hiện quyền hạn và nhiệm vụ từ khi chuẩn bị dự án, thực hiện dự án, đến khi nghiệm thu đi vào sử dụng bảo đảm hiệu quả, tính khả thi của dự án”…Như vậy dẫn đến tình trạng phân quyền không cụ thể rõ ràng, không xác định rõ trách nhiệm quyền hạn của CĐT trong quản lý dự án. Ngoài ra, NĐ cũng cho phép các ban QLDA được thực hiện nhiều dự án cùng một lúc và phải bảo đảm nguyên tắc: từng dự án không bị gián đoạn, được quản lý và quyết toán theo đúng quy định, nhưng không có giới hạn phạm vi số lượng tính chất các dự án cụ thể như thế nào trong khi các dự án được thực hiện trên rất nhiều địa bàn khác nhau nên dễ dẫn đến tình trạng quản lý các dự án lỏng lẻo, không đi sâu đi sát, chậm trễ, ách tắc trong công tác nghiệm thu khối lượng, hoàn thành thủ tục thanh toán vốn.
- Về định mức đơn giá trong đầu tư XDCB nhiều điểm đã được sửa đổi, bổ sung nhưng hệ thống tiều chuẩn, định mức còn chưa đồng bộ, nhiều định mức đã lạc hậu, thậm chí nhiều lĩnh vực chưa xác định được định mức. Tình trạng này dẫn đến việc lập, duyệt dự toán không có căn cứ chắc chắn, tình trạng chi ngoài dự toán xảy
ra phổ biến, KBNN thiếu căn cứ để kiểm soát chi,đơn vị lập dự toán thường tìm cách hợp pháp hóa các khoản chi cho phù hợp tiêu chuẩn, định mức cũ nên dễ vi phạm kỉ luật tài chính.
• Hạn chế trong việc chấp hành các quy định của các cấp chính quyền, các CĐT và các cơ quan khác có liên quan
-Việc phân bổ vốn đầu tư diễn ra hàng năm đã có nhiều tiến bộ nhưng vẫn còn một số hạn chế. Kế hoạch vốn không được tập trung phân bổ thành những đợt xác định trong năm mà nhiều Bộ, ngành địa phương phân bổ kế hoạch vốn chậm, chia làm nhiều đợt nhỏ lẻ. Điều này gây khó khăn trong việc tổng hợp, phê duyệt, phân bổ vốn và thông báo kế hoạch xuống các Bộ, ngành, địa phương, KBNN và các CĐT. Ngoài ra vẫn tồn tại những hiện tượng bố trí kế hoạch vốn cho những dự án chưa đáp ứng đủ các điều kiện được quy định trong các Thông tư hướng dẫn quản lý thanh toán VĐT và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc NSNN ( TT 44/2003/TT-BTC, TT 27/TT-BTC, TT 130/TT-BTC ) như các dự án chưa đủ thủ tục đầu tư, chưa có thiết kế hay quy hoạch được duyệt, có những dự án được bố trí vốn trước khi có thủ tục đầu tư. Vẫn tồn tại hiện tượng phân bổ kinh phí chưa sát với nhu cầu thực tế, tình trạng phổ biến là có dự án thừa vốn có dự án lại thiếu vốn nên phải điều chỉnh nhiều lần, gây khó khăn cho hoạt động của đơn vị…
-Năng lực của một số cơ quan tư vấn chưa cao, chưa có đầy đủ khả năng thực hiện những dự án lớn nên khi lập dự án, lập thiết kế kỹ thuật, lập tổng dự toán chưa tính toán hết những phát sinh trong quá trình thực hiện dự án, chưa tính toán đầy đủ khối lượng công trình, lượng nguyên vật liệu cần sử dụng...dẫn đến tình trạng khối lượng thực hiện vượt dự toán được duyệt nên phải mất thời gian trình cấp có thẩm quyền xem xét, phê duyệt lại, gây chậm tiến độ thực hiện dự án.
-Quá trình thực hiện dự án còn có sai phạm do một số nhà thầu năng lực còn hạn chế. Công tác quản lý chi phí, thời gian, chất lượng công trình chưa thực hiện tốt dẫn đến một số tình trạng như thiếu nguyên vật liệu, thiếu nhân công, công tác giải phóng mặt bằng kéo dài quá thời gian dự tính…gây ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án, thi công chậm, khối lượng thực hiện dở dang, không đủ điều kiện thanh toán.
Nguyên nhân là do các nhà thầu nhận nhiều dự án thực hiện cùng lúc nhưng không có kế hoạch bố trí các nguồn lực phù hợp cho từng dự án. Thêm vào đó, các nhà thầu không dự tính tôt và tính toán các giải pháp xử lý các trường hợp rủi ro có thể xảy ra trong tương lai như biến động giá nguyên vật liệu, lãi suất vay vốn tăng, sự thay đổi trong luật pháp cơ chế…nên thường lúng túng khi rủi ro xảy ra, việc thực hiện dự án bị kéo dài hoặc có thể đình trệ trong một thời gian…
-Về phía CĐT, có một số hiện tượng ảnh hưởng đến việc thanh toán vốn như một số dự án đã có khối lượng thực hiện nhưng chưa CĐT chưa chuẩn bị đủ thủ tục thanh toán, chưa có giải trình hợp lý về khối lượng phát sinh ngoài hợp đồng hay tổ chức khởi công trước khi dự án có đủ thủ tục khởi công xây dựng…Ngoài ra trong một số dự án còn xảy ra hiện tượng móc ngoặc giữa chủ đầu tư và nhà thầu trong việc nâng giá nguyên vật liệu, thực hiện không đúng thiết kế kỹ thuật được duyệt… Trong quá trình kiểm soát thanh toán gây mất thời gian do phải thanh tra kiểm soát…
• Hạn chế trong quy trình kiểm soát, thanh toán VĐT
Hiện nay số lượng các dự án đầu tư rất lớn, tăng liên tục qua các năm, mỗi tháng các KBNN cả nước phải kiểm soát thanh toán trung bình khoảng 4000-5000 tỷ, những tháng cuối năm con số lên đến khoảng 8000-9000 tỷ đồng, do vậy nếu không giảm bớt các thủ tục hành chính thì KBNN sẽ không đáp ứng được nhu cầu thanh toán VĐT cho các dự án.
Mặc dù dưới sự chỉ đạo của Bộ TC, KBNN đã ban hành quy chế thực hiện một cửa trong kiểm soát chi NSNN qua KBNN theo Quyết định 1116/QĐ-KBNN ban hành ngày 24/08/2007 nhưng mới chỉ trên hình thức. Thực tế quy trình kiểm soát thanh toán vẫn còn rườm rà, nhiều hồ sơ thủ tục trùng lặp gây mất thời gian cho cả CĐT lẫn cơ quan kiểm soát. Theo quy định hồ sơ chuyển đến sau khi được kiểm tra sẽ được cán bộ thanh toán trả lời CĐT xem đã đầy đủ, hợp pháp hợp lệ hay chưa kèm theo phiếu giao nhận tài liệu. Tuy nhiên hồ sơ được gửi đến nhiều lần, mỗi lần lại kiểm tra và lập Phiếu giao nhận tài liệu gây phức tạp và tốn thời gian.
Thêm vào đó, việc luân chuyển chứng từ thanh toán diễn ra qua 8 bước và trình lãnh đạo KBNN ký 2 lần, điều này vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu cải cách hành chính trong công tác quản lý thanh toán VĐT của KBNN. Quy chế một cửa mới chỉ trên hình thức, chưa thực sự được áp dụng hiệu quả trong thực tiễn.
Mẫu chứng từ thanh toán đã được sửa đổi cải thiện tuy nhiên vẫn còn một số hạn chế như nhiều chỉ tiêu trùng lặp, không cần thiết, một số chỉ tiêu cần cho yêu cầu quản lý cần bổ sung thêm.
• Hạn chế trong việc giải ngân vốn
Tình hình hiện nay cho thấy, tốc độ giải ngân vốn đầu tư XDCB tương đối chậm, đặc biệt trong hầu hết các năm vốn đầu tư giải ngân chủ yếu tập trung vào những tháng cuối năm. Cụ thể như: năm 2006, theo thống kê của KBNN còn 2601 công trình được giao kế hoạch vốn nhưng không gửi hồ sơ đến thanh toán nên chưa giải ngân 1977 tỷ đồng chiếm 2.3% tổng kế hoạch đã thông báo sang KBNN. Trong tổng giá trị khối lượng hoàn thành gửi đến KBNN còn 2226 tỷ đồng chưa thanh toán được. Sang đến năm 2008, đến hết 9 tháng đầu năm 2008, số vốn giải ngân mới đạt 44682 tỷ đồng, chiếm 42.3% kế hoạch vốn. Việc giải ngân vốn chậm dẫn đến tình trạng nhiều dự án chậm tiến độ do không có đủ vốn quay vòng để thực hiện, không đủ thủ tục giấy tờ để đưa dự án vào sử dụng gây lãng phí vốn đầu tư và gây ra một số hao mòn với công trình, hạng mục công trình. Giải ngân vốn chậm còn cho thấy hiệu quả sử dụng vốn thấp, đồng vốn bỏ ra không tương xứng với những kết quả do nó mang lại, nó cũng cho thấy trình độ quản lý, hệ thống cơ chế chính sách liên quan chưa thực sự phát huy hết tác dụng trong việc quản lý điều hành nguồn vốn. Đặc biệt với vốn ODA, việc giải ngân chậm đều làm nản long các nhà tài trợ, làm giảm tính hấp dẫn về môi trường đầu tư tại nước ta trong việc thu hút ODA.
• Hạn chế trong việc ứng dụng công nghệ tin học vào hoạt động kiểm soát thanh toán VĐT
Từ năm 2002, chương trình quản lý thanh toán VĐT trên mạng máy tính được đưa vào sử dụng. Chương trình trở thành một công cụ mới hỗ trợ cho hoạt động kiểm soát, thanh toán. Tuy nhiên còn một số hạn chế như:
- Việc áp dụng tin học hóa tại các địa phương còn chậm, chương trình chưa được áp dụng rộng rãi trên toàn hệ thống KBNN tuyến huyện nên chưa kết nối được toàn hệ thống.
-Chất lượng triển khai ứng dụng chưa cao do thiếu nhân lực công nghệ thông tin chuyên nghiệp. Trình độ và năng lực sử dụng công nghệ phục vụ tác nghiệp các hoạt động nghiệp vụ còn hạn chế.
-Trang thiết bị công nghệ thông tin cũng chưa đáp ứng đủ yêu cầu tin học hóa trong hệ thống KBNN, chưa có những chiến lược dự phòng rủi ro và dự phòng tổng thể về trang thiết bị tin học.
-Dự án vốn nước ngoài chưa được quản lý đầy đủ trên chương trình.
-Tại nhiều KBNN cấp huyện, tỉnh, khi chuyển báo cáo tình hình kiểm soát thanh toán VĐT thường chuyển dưới dạng công văn. Điều này gây mất thời gian cho cán bộ Ban thanh toán VĐT thuộc KBNN TW trong việc phải nhập lại số liệu, rà soát số liệu, kiểm tra lại số lượng vốn kế hoạch so với vốn thực hiện…Với một số lượng dự án rất lớn, việc nhập lại số liệu rất mất thời gian và không tránh khỏi sai sót.
-Trang web của KBNN còn chưa được cập nhật thường xuyên, số liệu tổng kết các năm chưa được cập nhật, gây hạn chế cho các KBNN trong việc truy cập tìm kiếm những thông tin cần thiết về hoạt động của KBNN.
• Hạn chế về trình độ, cơ cấu tổ chức đội ngũ cán bộ kiểm soát thanh toán
Đội ngũ cán bộ đóng vai trò quan trọng trong công tác kiểm soát thanh toán vốn. Hiện nay, trình độ của đội ngũ cán bộ vẫn chưa đồng đều. Tại KBNN cấp tỉnh trở lên, cán bộ thanh toán vốn có trình độ ĐH tương đối nhiều nhưng tại một số kho bạc cấp huyện, một số cán bộ có trình độ chưa cao, chuyên môn nghiệp vụ chưa đáp ứng được yêu cầu, nhiều cán bộ chưa qua đào tạo cơ bản về chuyên môn tài chính, kỹ
năng tin học còn thấp nên gặp phải nhiều khó khăn trong thực hiện công việc. Đặc biệt, cán bộ thanh toán tại KBNN đặc biệt tại các KBNN huyện trình độ TAnh chưa cao, nên gặp lúng túng khó khăn khi xem xét, nghiên cứu đối chiếu các dự án vốn nước ngoài. Ngoài ra một số đơn vị, số lượng cán bộ thanh toán còn thiếu trong khi số lượng dự án nhiều nên chưa đáp ứng yêu cầu thanh toán. Hơn nữa, tại các KBNN tỉnh thành phố, số lượng dự án lớn hơn nhiều so với tuyến huyện, xã mà hiện giờ chỉ có 1 phòng thanh toán vốn nên khối lượng công việc rất lớn đặc biệt trong những tháng cuối năm nên nhiều lúc không hoàn thành kịp so với tiến độ đề ra. Mặc dù chức năng, nhiệm vụ và tổ chức bộ máy đã được quy định rõ theo QĐ số 235/2003/QĐ- TTg nhưng do công tác tổ chức điều hành còn một số hạn chế nên chưa thực hiện đầy