Theo Tuyờn bố Lima về kiểm tra tài chỡnh cúng của INTOSAI thớ tỡnh độc lập của KTNN là nguyờn tắc tối cao, là tiền đề cơ bản bảo đảm cho cúng tỏc kiểm tra tài chỡnh cúng củ hiệu lực và hiệu quả. Do những hệ quả đặc biệt về chỡnh trị và tài chỡnh bắt nguồn từ hoạt động kiểm tra của cỏc cơ quan Kiểm toỏn tối cao (KTTC) đối với tất cả cỏc cơ quan nhà nước, đặc biệt là đối với chỡnh giới và chỡnh quyền, tỡnh độc lập đầy đủ cần phải được đảm bảo về mặt phỏp lý. Điều đủ vừa phải củ giỏ trị đối với cơ quan KTTC với tư cỏch là cơ quan (thiết chế) nhà nước trong cơ cấu của một hệ thống phõn chia quyền lực chức năng của Nhà nước; nhưng nủ cũng phải củ giỏ trị đối với vị trỡ của cỏc Uỷ viờn kiểm toỏn và trong trường hợp cần thiết đối với cỏn bộ kiểm toỏn. Đõy là yếu tố quan trọng, trước tiờn củ tỏc động đến chất lượng kiểm toỏn, bởi vớ trong hoạt động kiểm toỏn mọi ý kiến đỏnh giỏ, nhận xột và kết luận của Kiểm toỏn viờn đều dựa vào bằng chứng kiểm toỏn và tuõn thủ phỏp luật, khúng chịu sự tỏc động của bất kỳ sự chi phối nào, nhất là sức ộp về chỡnh trị.
Để đảm bảo một cỏch củ hiệu lực và vững chắc sự kiểm tra tài chỡnh độc lập, cần phải quy định rừ tỡnh độc lập của KTNN ngay trong cỏc điều khoản Hiến phỏp, những quy định cụ thể hơn được quy định trong Luật KTNN.
Ở Việt Nam, KTNN thành lập sau khi Quốc hội thúng qua Hiến phỏp năm 1992, do vậy chưa củ điều kiện quy định về tỡnh độc lập của KTNN trong cỏc điều khoản Hiến phỏp. Luật KTNN đó củ 1 điều (Điều 7 Luật KTNN Việt Nam) quy định về nguyờn tắc hoạt động kiểm toỏn của KTNN:
"Độc lập và chỉ tuõn theo phỏp luật". Đõy là nguyờn tắc phỏp lý cơ bản làm cơ sở để xõy dựng cỏc chế định cụ thể của Luật, đảm bảo tỡnh độc lập của KTNN cả về tổ chức và hoạt động. Qua so sỏnh với luật KTNN của nhiều nước trờn thế giới cho thấy quy định về nguyờn tắc độc lập trong Luật KTNN Việt Nam là quy định rất tiến bộ. Tỡnh độc lập của KTNN được thể hiện thúng qua cỏc nội dung cơ bản sau đõy:
Thứ nhất, về địa vị phỏp lý của KTNN, ở nước ta, để xỏc lập cơ chế
cho KTNN hoạt động một cỏch độc lập và chỉ tuõn theo phỏp luật; trung thực, khỏch quan, Điều 13 của Luật KTNN quy định về địa vị phỏp lý của KTNN: " KTNN là cơ quan chuyờn mún về lĩnh vực kiểm tra tài chỡnh nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuõn theo phỏp luật". Tỡnh độc lập trong hoạt động của KTNN tương tự như Viện Kiểm sỏt nhõn dõn tối cao và Toà ỏn nhõn dõn tối cao ở nước ta, nhưng KTNN khúng thuộc hệ thống cỏc cơ quan lập phỏp, hành phỏp hay tư phỏp. Quy định này nhằm đảm bảo tỡnh độc lập về nghiệp vụ và thiết chế của KTNN tuy đó khắc phục một phần về tớnh trạng địa vị phỏp của KTNN cũn thấp, chưa tương xứng với chức năng, nhiệm vụ được giao. Song chưa thể hiện đửng bản chất của KTNN với tư cỏch là cơ quan kiểm tra tài chỡnh nhà nước cao nhất của Nhà nước. Ở hầu hết cỏc nước trờn thế giới địa vị phỏp lý của KTNN đều được quy định trong Hiến phỏp và được cụ thể hủa trong Luật KTNN, cũn ở nước ta chưa được quy định trong Hiến phỏp. Nếu chờ sửa đổi Hiến phỏp và Luật Tổ chức Quốc hội để xỏc định KTNN là cơ quan kiểm tra tài chỡnh nhà nước cao nhất sẽ khúng đỏp ứng kịp thời yờu cầu của cúng cuộc đổi mới, phỏt triển kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế.
Để khắc phục tồn tại nờu trờn; đồng thời, xỏc định điạ vị phỏp lý của KTNN đửng với bản chất của KTNN và phữ hợp với thúng lệ quốc tế, cần phải bổ sung vào Hiến phỏp - đạo luật “gốc” của Nhà nước những quy định cơ bản về địa vị phỏp lý của KTNN làm nền tảng cho tổ chức và hoạt động của KTNN.
Thứ hai, về ngõn sỏch, độc lập về nguồn lực tài chỡnh để hoạt động là
tiền đề cơ bản bảo đảm tỡnh tự chủ trong cúng việc. Nếu bị hạn chế về mặt tài chỡnh đối với KTNN sẽ dẫn đến sự hạn chế trong hoạt động của nủ, phạm vi kiểm toỏn củ thể bị thu hẹp, hoặc phải nhờ đến sự giửp đỡ của đối tượng kiểm toỏn, ảnh hưởng trực tiếp đến tỡnh khỏch quan, vú tư của hoạt động kiểm toỏn. Trờn thế giới, việc cung cấp phương tiện tài chỡnh để đỏp ứng nhu cầu về vật dụng và nhõn sự của KTNN được quy định rừ trong phần lớn cỏc luật kiểm toỏn, nhưng ở mức độ khỏc nhau. Chẳng hạn như Luật Kiểm toỏn Hàn quốc chỉ lưu ý rằng phải tún trọng tối đa tỡnh độc lập của KTNN trong khi thiết lập ngõn sỏch (Điều 2 khoản 2 Luật Kiểm toỏn Hàn Quốc) để bằng cỏch đủ hạn chế sự tỏc động của cỏc cơ quan khỏc. Luật Kiểm toỏn Trung Quốc và Nga chỉ quy định rằng kinh phỡ để trang trải cho hoạt động của KTNN được cấp từ ngõn sỏch. Trong cỏc Luật này thiếu những quy định về việc ai xỏc định mức ngõn sỏch hoặc liệu ngõn sỏch đủ củ phải được phờ duyệt hay khúng (Điều 11 Luật Kiểm toỏn Trung Quốc: ngõn sỏch cần thiết để cơ quan kiểm toỏn hoàn thành trỏch nhiệm hoạt động kiểm toỏn được ghi trong ngõn sỏch mỗi cấp và được Chỡnh phủ nhõn dõn cững cấp đảm bảo; Điều 30 Luật Kiểm toỏn Nga: chi phỡ sự nghiệp vủa KTNN Liờn bang được ghi trong ngõn sỏch Liờn bang thành một mục riờng). Trỏi lại, ở Anh, Cộng hoà Sộc lại củ những quy định rừ ràng về việc đủ, và củ quy định một quy trớnh đặc biệt đối với ngõn sỏch của cơ quan Kiểm toỏn tối cao; NSNN dành cho KTNN Vương quốc Anh được kiểm tra bởi một Uỷ ban kiểm toỏn riờng biệt trước khi ngõn sỏch này được trớnh lờn Hạ nghị viện (Điều 4 Khoản 1- Luật Kiểm toỏn Vương quốc Anh ; Điều 32, 33 Luật Kiểm toỏn Sộc: chi phỡ cho cỏc hoạt động của Cục được đảm bảo trong ngõn sỏch Nhà nước Cộng hũa Sộc).
Ở nước ta, Điều 67 của Luật KTNN quy định về kinh phỡ hoạt động của KTNN: " KTNN củ kinh phỡ hoạt động riờng, là đơn vị dự toỏn cấp I của ngõn sỏch trung ương. Kinh phỡ hoạt động của KTNN do KTNN lập dự toỏn và đề nghị Chỡnh phủ trớnh Quốc hội quyết định". Điều 69 Luật KTNN quy định về
đầu tư hiện đại hoỏ hoạt động KTNN: "Nhà nước củ chỡnh sỏch đầu tư phỏt triển cúng nghệ thúng tin và cỏc phương tiện khỏc để bảo đảm cho tổ chức và hoạt động của KTNN, đỏp ứng yờu cầu hội nhập quốc tế".
Quy định như trờn đó củ sự phữ hợp nhất định với Điều 7 Tuyờn bố Lima: "Phải cấp cho cơ quan KTNN phương tiện tài chỡnh nhằm tạo điều kiện cho việc hoàn thành nhiệm vụ của họ; trong trường hợp cần thiết, cỏc cơ quan KTNN phải củ quyền trực tiếp đề nghị với cơ quan duyệt ngõn sỏch nhà nước cấp phương tiện tài chỡnh mà họ cho là cần thiết; Cơ quan KTNN phải được phộp tự chịu trỏch nhiệm sử dụng kinh phỡ đó cấp trong thời đoạn ngõn sỏch của họ".
Thứ ba, về nhõn sự: Trong vấn đề này Quy trớnh bổ nhiệm và miễn
nhiệm cỏc Uỷ viờn KTNN, đặc biệt là Chủ tịch (Tổng) KTNN, đủng một vai trũ quan trọng. Theo Điều 6 khoản 1 Tuyờn bố Lima thớ cỏc ủy viờn này là những người phải đưa ra cỏc quyết định của cơ quan KTTC và phải tự chịu trỏch nhiệm về những quyết định đủ đối với bờn ngoài. Những người đủ củ thể là cỏc thành viờn của một Hội đồng củ quyền ra quyết định hoặc thủ trưởng của một cơ quan KTTC được tổ chức theo kiểu đơn tuyến. Tất cả cỏc Luật kiểm toỏn đều củ những quy định về việc bổ nhiệm hoặc bói nhiệm cỏc ủy viờn cơ quan KTTC. Để nhấn mạnh sự độc lập của cơ quan KTTC đối với cơ quan hành phỏp cần được kiểm tra, phần lớn cỏc Luật kiểm toỏn đều quy định rằng, ỡt nhất thớ Chủ tịch của cơ quan này được bầu bởi cơ quan lập phỏp hữu quan (Điều 5 khoản 1 Luật Kiểm toỏn Liờn bang Đức; Điều 1 khoản 1 Luật Kiểm toỏn Anh; Điều 4 khoản 1 Luật Kiểm toỏn Hàn quốc; Điều 5 khoản 1 Luật Kiểm toỏn Nga; Điều 10 Luật Kiểm toỏn Sộc, Điều 97 Hiến phỏp cộng hoà Sộc; Chương 6 Luật Kiểm toỏn Thỏi Lan). Điều mang tỡnh đặc trưng là ở tất cả cỏc nước được đề cập tại đõy đều dành cho Chỡnh phủ quyền đề (kiến) nghị; tuy vậy ở đõy vẫn củ những sự phõn kỳ đỏng kể tữy theo cấu trửc của hệ thống Chỡnh phủ mà Hiến phỏp quy định. Thỡ dụ như Luật Kiểm
toỏn Anh quy định rằng, trước khi đưa ra kiến nghị Thủ tướng phải lấy ý kiến Uỷ ban kiểm toỏn (Điều 1 khoản 1 Luật kiểm toỏn Anh).
Khỏc với những nước nủi trờn, Luật Kiểm toỏn của Trung Quốc, Phỏp quy định chung là cơ quan hành phỏp phụ trỏch việc bổ nhiệm (Khoản 2, Điều 2 kết hợp với khoản 3, Điều 15 Luật Kiểm toỏn Trung Quốc; Điều 4 khoản 1 Luật Kiểm toỏn Phỏp), như ở Phỏp, Chủ tịch và cỏc ủy viờn khỏc của KTNN được bổ nhiệm bởi một phỏp lệnh của Hội đồng Bộ trưởng. Từ cỏc điều khoản của Luật Kiểm toỏn Trung Quốc củ thể nhận biết rằng Chỡnh phủ chỉ định cỏc ủy viờn KTNN.
Trong trường hợp cơ quan KTTC được tổ chức theo hớnh thức đồng sự và những điều khoản nờu ở trờn khúng được vận dụng đối với viờc bầu cỏc ủy viờn cũn lại thớ cỏc Luật kiểm toỏn tún trọng tỡnh độc lập về mặt tổ chức của cơ quan KTTC và dành cho Chủ tịch kiểm toỏn quyền đề nghị bổ nhiệm cỏc ủy viờn cũn lại, một số Luật kiểm toỏn cũn trực tiếp dành cho Chủ tịch quyền bổ nhiệm cỏc ủy viờn này (Điều 5 khoản 2 Luật Kiểm toỏn Liờn bang Đức; Điều 5 khoản 1 Luật Kiểm toỏn Hàn Quốc; Điều 5 khoản 4 Luật Kiểm toỏn Nga; Điều 12 Luật Kiểm toỏn Sộc).
Ở nước ta, Khoản 2 Điều 17 của Luật quy định về thẩm quyền bổ nhiệm Tổng KTNN: "Tổng KTNN do Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bói nhiệm theo đề nghị của UBTVQH sau khi trao đổi thống nhất với Thủ tướng Chỡnh phủ". Với quy định như trờn, Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất đó quy định thẩm quyền và quy trớnh bổ nhiệm cao nhất cho Tổng KTNN, bởi vớ theo quy định tại Khoản 7 Điều 84 của Hiến phỏp năm 1992 đó được sửa đổi, bổ sung theo Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25 thỏng 12 năm 2001 của Quốc hội khoỏ X và quy định tại Khoản 7 Điều 2 Luật Tổ chức Quốc hội ngày 25 thỏng 12 năm 2001 thớ Quốc hội "Bầu, miễn nhiệm, bói nhiệm Chủ tịch nước, Phủ Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, cỏc Phủ Chủ tịch Quốc hội và cỏc Uỷ viờn Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Thủ tướng Chỡnh phủ, Chỏnh ỏn Tũa ỏn nhõn dõn tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sỏt nhõn dõn
tối cao". Quy định về thẩm quyền và quy trớnh bổ nhiệm như vậy để xỏc định rừ vị thế của Tổng KTNN, đảm bảo tỡnh độc lập, khỏch quan của Tổng KTNN nủi riờng và KTNN nủi chung khi thực hiện nhiệm vụ kiểm toỏn.
Tuy nhiờn, một điều tỏ ra cũn quan trọng hơn quy trớnh bổ nhiệm cỏc ủy viờn KTTC là quy định chỡnh xỏc bằng Luật việc miễn nhiệm cỏc ủy viờn theo một cỏch thức khúng làm ảnh hưởng tới tỡnh độc lập của họ trong khi thực thi cúng việc. Phần lớn cỏc nước đó nhận ra nguy cơ ngành hành phỏp hoặc lập phỏp củ thể củ cơ hội sa thải cỏc ủy viờn kiểm toỏn mà khúng cần nờu lý do và thúng qua đủ gõy ảnh hưởng đối với cỏch thức kiểm toỏn. Vớ thế mà trong nhiều luật kiểm toỏn đều củ những quy định nhằm ngăn chặn nguy cơ đủ (Điều 5 khoản 3 Luật Kiểm toỏn Trung Quốc; Điều 3 khoản 1 Phụ chư- ơng II của Luật Kiểm toỏn Vương quốc Anh; Điều 8 khoản 1 Luật Kiểm toỏn Hàn Quốc; Điều 29 khoản 4 Luật Kiểm toỏn Nga; Điều 10 khoản 8, 9 và Điều 12 khoản 9 Luật Kiểm toỏn Sộc). Cỏc điều khoản này quy định rằng chỉ được phộp miễn nhiệm ngoài quy định bởi những lý do sức khoẻ hoặc kỷ luật, thỡ dụ trong trường hợp vi phạm nghĩa vụ chức năng. Trong khi đủ một số Luật kiểm toỏn kể ra tất cả những lý do dẫn tới việc kết thửc hoạt động chức năng (Điều 8 khoản 1 Luật Kiểm toỏn Hàn Quốc; Điều 29 khoản 4 Luật Kiểm toỏn Nga; Điều 10 khoản 8, 9 và Điều 12 khoản 9 Luật Kiểm toỏn Sộc). Ở những nước khỏc chỉ củ những điều khoản đặt cỏc ủy viờn kiểm toỏn ngang hàng với cỏc thẩm phỏn và cũng tuyờn bố vận dụng cỏc thủ tục miễn nhiệm thẩm phỏn đối với ủy viờn kiểm toỏn hoặc khúng phế chức họ (Điều 3 khoản 4 Luật Kiểm toỏn Đức; Điều 2 khoản 2 Luật Kiểm toỏn Phỏp; Điều 105 khoản 3 Hiến phỏp Malayxia).
Luật KTNN Việt Nam và Thỏi Lan khúng củ quy định đặc biệt về cỏc thủ tục phế chức cỏc uỷ viờn (Tổng KTNN) của cơ quan Kiểm toỏn tối cao. Điều 17 Luật KTNN Việt Nam chỉ quy định rằng Quốc hội miễn nhiệm và bói nhiệm Tổng KTNN theo đề nghị của UBTVQH sau khi trao đổi thống nhất với Thủ tướng Chỡnh phủ. Quyền hạn này xuất phỏt từ vị trỡ của KTNN Việt