Chương 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ ĐIỀU KIỆN
2.2. Đánh giá thực trạng pháp luật về điều kiện kinh doanh LPG
doanh LPG đã góp phần đi đầu trong việc xây dựng thể chế thị trường, điều tiết hoạt động kinh doanh LPG theo cơ chế thị trường có sự điều tiết của nhà nước. Cùng là mặt hàng kinh doanh có điều kiện và ảnh hưởng tới an ninh năng lượng như xăng dầu nhưng LPG được áp dụng cơ chế giá theo thị trường sớm hơn rất nhiều so với hoạt động kinh doanh xăng dầu. Điều này cho thấy, vai trò điều tiết của nhà nước vẫn được đảm bảo khi quy định các điều kiện kinh doanh hợp lý mà không cần phải cấm hay hạn chế quyền tự do kinh doanh. Sự bình ổn thị trường LPG trước những biến động và khủng hoảng kinh tế thới giới trong thời gian qua là minh chứng cho những quy định phù hợp của điều kiện kinh doanh LPG.
2.2.1. Điều kiện kinh doanh LPG bằng "giấy phép" có nhiều tên gọi khác nhau và do nhiều cơ quan khác nhau cấp
Điều kiện kinh doanh LPG bằng "giấy phép" có 18 loại với nhiều tên gọi khác nhau và do rất nhiều cơ quan khác nhau cấp:
Có 01 loại Giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh cấp cho thương nhân kinh doanh LPG do Phòng đăng ký kinh doanh thuộc Sở Kế hoạch Đầu tư cấp theo Luật Doanh nghiệp/Luật Đầu tư.
Có 01 loại Giấy chứng nhận đủ điều kiện kỹ thuật sản xuất, chế biến LPG cấp cho thương nhân đáp ứng đủ điều kiện sản xuất, chế biến LPG do Bộ Khoa học và Công nghệ cấp.
Có 01 loại Giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh LPG cấp cho các cơ sở kinh doanh LPG: Trạm nạp LPG vào chai; Cửa hàng bán LPG; Trạm nạp LPG vào ô tô; Trạm cấp LPG do Sở Công Thương cấp.
Có 01 loại Giấy chứng nhận đủ điều kiện về phòng cháy, chữa cháy do cơ quan Công an có thẩm quyền cấp.
Có 01 loại Giấy xác nhận đủ điều kiện về an ninh trật tự cấp cho các cơ sở kinh doanh LPG: Cửa hàng bán LPG chai; Trạm nạp LPG vào chai; Trạm
Có 01 loại Giấy xác nhận đủ điều kiện xuất khẩu, nhập khẩu LPG cấp cho thương nhân xuất khẩu, nhập khẩu LPG; thương nhân sản xuất, chế biến LPG do Bộ Công Thương cấp.
Có 01 loại Giấy xác nhận bảo đảm điều kiện quy định về an toàn, tiêu chuẩn chất lượng cấp cho thương nhân sản xuất, chế biến LPG.
Có 01 loại Giấy phép xây dựng cấp cho thương nhân đầu tư xây dựng trạm nạp LPG chai, trạm nạp LPG vào ô tô, trạm cấp LPG do Sở Xây dựng cấp.
Có 01 loại Giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh xăng dầu (đối với trạm nạp LPG vào ô tô tại cửa hàng xăng dầu) do Sở Công Thương cấp.
Có 02 loại Giấy chứng nhận/Chứng chỉ đào tạo, huấn luyện nghiệp vụ về phòng cháy và chữa cháy; nghiệp vụ bảo vệ môi trường; nghiệp vụ an toàn lao động, vệ sinh lao động; nghiệp vụ bảo quản, đo lường, chất lượng cấp cho cán bộ, nhân viên làm việc tại cơ sở kinh doanh LPG, kinh doanh dịch vụ LPG, kể cả người điều khiển phương tiện vận chuyển LPG.
Có 01 loại Phiếu kết quả kiểm định máy, thiết bị có yêu cầu nghiêm ngặt về an toàn lao động.
Có 01 loại Phiếu kết quả kiểm định từng thiết bị, dụng cụ kiểm tra đo lường: cân khối lượng, đo thể tích, áp kế và các thiết bị, dụng cụ khác.
Có 01 loại Giấy chứng nhận đăng ký nhãn hàng hoá, thương hiệu cấp cho thương nhân thuê nạp LPG vào chai.
Có 01 loại "Văn bản xác nhận" quyền sử dụng hợp pháp chai LPG cấp cho thương nhân thuê nạp LPG vào chai.
Có 01 loại Giấy phép vận chuyển hàng nguy hiểm.
Có 01 loại Giấy chứng nhận kiểm định thiết bị đo kiểm và an toàn.
Có 01 loại Giấy đăng kiểm về tiêu chuẩn chất lượng và bảo vệ môi
Điều đáng nói thêm là, các điều kiện kinh doanh LPG bằng giấy phép không có hình thức và nội dung thống nhất theo quy định, mà là dưới hình thức "quyết định hành chính" như "văn bản xác nhận" của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Thực tế nói trên cho thấy đến nay, vẫn chưa có quan niệm và nhận thức một cách thống nhất về các công cụ mà cơ quan nhà nước sử dụng để thiết lập và duy trì mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước với thương nhân kinh doanh LPG. "Thông báo" và "đăng ký" chưa được quan tâm sử dụng; và "giấy phép"
kinh doanh LPG với các hình thức và tên gọi khác nhau đang được sử dụng một cách phổ biến. Sự không rõ ràng hay đa dạng về tên gọi đã gây thêm khó khăn trong việc nhận dạng một số giấy phép kinh doanh LPG. Sự không thống nhất về định nghĩa và tên gọi đã tạo nên sự biến tướng của không ít các loại giấy phép kinh doanh LPG.
2.2.2. Về tính hợp pháp của điều kiện kinh doanh LPG
Quy định về điều kiện kinh doanh LPG còn phân tán, nằm rải rác tại nhiều văn bản pháp luật khác nhau. Trong khi đó, các nội dung quan trọng nhất lại nằm ở văn bản do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành. Thiếu các quy định cụ thể và khả thi về cơ chế khiếu nại, khiếu kiện của người xin cấp giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh LPG, trong trường hợp người cấp phép vi phạm pháp luật ảnh hưởng đến lợi ích hợp pháp của người xin phép.
Những khiếm khuyết trên đây của hệ thống các quy định về điều kiện kinh doanh LPG là một trong những nguyên nhân chủ yếu gây nên nhiều bất lợi đối với thương nhân kinh doanh LPG đòi hỏi phải có giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh; qua đó, làm giảm tính hấp dẫn và năng lực cạnh tranh của môi trường kinh doanh LPG ở nước ta.
Trước hết, nội dung quy định về điều kiện kinh doanh LPG, trong đó có Giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh LPG là phân tán. Mỗi giấy phép
kinh doanh thường được quy định tại nhiều văn bản khác nhau (gồm Luật Thương mại, Nghị định, Thông tư...). Tuy vậy, phần lớn các nội dung chủ yếu và quan trọng được áp dụng trong thực tế là Thông tư số 15/1999/TT-BTM ngày 19/5/1999 của Bộ Thương mại hướng dẫn kinh doanh khí đốt hoá lỏng.
Thực tế này, cho thấy việc thẩm định, thẩm tra, đánh giá về điều kiện kinh doanh theo từng văn bản riêng lẻ theo trình tự, thủ tục quy định tại luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật sẽ không có hiệu lực như mong muốn, do đó, không ngăn ngừa, hạn chế được việc ban hành các quy định không cần thiết, không hợp lý về ngành, nghề kinh doanh có điều kiện nói chung và về Giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh LPG nói riêng. Như vậy, trên thực tế, các quy định về giấy phép kinh doanh là loại văn bản do "bộ làm" để thực hiện trong ngành do bộ thực hiện quản lý nhà nước. Vì vậy, nội dung của chúng không tránh khỏi thiên hướng 'tạo thuận lợi hay lấy thuận lợi về cho ngành mình, và đẩy khó khăn về cho doan nghiệp". Giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh là một hình thức thể hiện của một số điều kiện kinh doanh LPG đỏi hỏi phải có giấy phép.
Về căn cứ pháp lý hay tính hợp pháp của giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh LPG, căn cứ vào khoản 2 và khoản 5 Điều 7 Luật Doanh nghiệp năm 2005. Căn cứ vào các quy định nói trên, tác giả cho rằng điều kiện kinh doanh chỉ có căn cứ pháp lý nếu ngành, nghề kinh doanh hay hoạt động kinh doanh đòi hỏi phải được quản lý bằng giấy phép và điều kiện hay tiêu chí làm căn cứ cấp hay từ chối cấp giấy phép đó phải do luật, pháp lệnh, nghị định hoặc quyết định của Thủ tướng Chính phủ quy định.
Theo căn cứ pháp lý nêu trên, giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh LPG, điều kiện hay tiêu chí cụ thể để làm căn cứ cấp hay không cấp giấy phép được quy định tại Nghị định số 107/2009/NĐ-CP, tuân thủ nguyên tắc về căn cứ pháp lý đã được quy định tại Luật Doanh nghiệp năm 2005 và Nghị định
số 139/2007/NĐ-CP ngày 05/9/2007 của Chính phủ hướng dẫn chi tiết thi hành một số điều của Luật Doanh nghiệp.
Hồ sơ, trình tự, thủ tục, điều kiện và các biểu mẫu, giấy tờ sử dụng trong cấp giấy chứng nhận được quy định chi tiết tại Nghị định số 107/2009/NĐ-CP. Như vậy, nguyên tắc đã được luật định nêu trên đã được nhận thức đầy đủ và quán triệt áp dụng trong quá trình soạn thảo và ban hành các quy định về ngành, nghề kinh doanh có điều kiện và điều kiện kinh doanh, đặc biệt là trong hoạt động kinh doanh LPG.
Một thực tế khác là văn bản pháp luật gốc là căn cứ pháp lý của giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh LPG đã hết hiệu lực thi hành do bị thay thế bằng văn bản pháp luật mới, nhưng những giấy phép có liên quan đó vẫn tiếp tục được áp dụng trong một thời gian dài. Giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh LPG có căn cứ pháp lý là Nghị định số 11/1999/NĐ-CP ngày 03/3/1999 đã bị thay thế bằng Nghị định số 59/2006/NĐ-CP quy định chi tiết Luật Thương mại về hàng hoá, dịch vụ cấm kinh doanh, hạn chế kinh doanh và kinh doanh có điều kiện, nhưng giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh LPG có căn cứ hay nguồn gốc pháp lý từ Nghị định đó vẫn tiếp tục được áp dụng; và Thông tư số 15/1999/TT-BTM hướng dẫn thi hành Nghị định số 11/1999/NĐ-CP nói trên vẫn đang có hiệu lực thi hành (đến tháng 11/2009, Nghị định số 107/2009/NĐ-CP về kinh doanh LPG mới được ban hành).
Hơn nữa theo Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đã có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 01 năm 2010 thì việc cấp, thu hồi Giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh; giấy chứng nhận đầu tư, giấy phép và các giấy tờ có giá trị như giấy phép []cũng là một trong những hành vi thuộc trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Như vậy, nếu các văn bản pháp luật quy định về điều kiện kinh doanh LPG không rõ ràng có thể dẫn đến nhiều khiếu kiện liên quan đến trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực này.
2.2.3. Về tính cần thiết của điều kiện kinh doanh LPG
Tính cần thiết của giấy phép kinh doanh làm công cụ quản lý nhà nước đối với hoạt động kinh doanh cụ thể được đánh giá theo các căn cứ sau:
Một là, có mục tiêu rõ ràng, cụ thể và có thể thực hiện được.
Hai là, trong trường hợp, mục tiêu đó có thể đạt được theo một số công cụ quản lý khác nhau, thì giấy phép chỉ được lựa chọn, nếu nó giúp đạt được mục tiêu một cách hiệu quả nhất (nghĩa là với chi phí thấp nhất; số chi phí này gồm cả chi phí thực thi giấy phép của cơ quan nhà nước và chi phí tuân thủ pháp luật đối với tổ chức, cá nhân yêu cầu phải có giấy phép).
LPG là mặt hàng thiết yếu, có ảnh hưởng trực tiếp đến trật tự, an toàn xã hội và đời sống nhân dân, đặc biệt là cháy nổ. Do vậy, việc quy định điều kiện chặt chẽ cho hoạt động kinh doanh LPG là cần thiết. Việc quy định giấy phép kinh doanh mặt hàng này dưới dạng giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh là phù hợp. Tuy nhiên, do mục tiêu xã hội cần được bảo vệ không được xác định rõ nên dẫn đến sự chồng chéo hoặc trùng lặp về công cụ quản lý.
Cùng một mục đích hay cùng một hoạt động, có một số giấy phép đồng thời cùng được các cơ quan quản lý nhà nước khác nhau áp dụng. Có thể nói, sự chồng chéo, trùng lặp này là hiện tượng thường gặp trong hệ thống các giấy phép kinh doanh hiện nay. Một đại lý kinh doanh LPG cần phải có rất nhiều loại giấy phép khác nhau, ngoài giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh LPG, còn phải có giấy chứng nhận đủ điều kiện phòng cháy và chữa cháy, giấy xác nhận đủ điều kiện về an ninh, trật tự. Và giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh LPG trên thực tế có thể coi là giấy chứng nhận đủ các giấy chứng nhận về điều kiện kinh doanh LPG. Thực trạng này có thể bắt nguồn từ nguyên nhân là yêu cầu sử dụng giấy phép chưa phải dựa trên những nghiên cứu lý giải có khoa học và thực tiễn trên nhiều mặt về sự cần thiết của giấy phép, mà chủ yếu đang xuất phát từ ý muốn chủ quan ngay trong quá trình
2.2.4. Tính đầy đủ của các quy định về điều kiện kinh doanh LPG Quy định về Giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh được coi là đầy đủ, nếu có tối thiểu 10 nội dung cần thiết phải có theo thông lệ quốc tế: tên giấy phép; cơ sở pháp lý (bao gồm: số lượng, tên và loại văn bản; nội dung các điều khoản cụ thể trực tiếp quy định về giấy phép được rà soát trong các văn bản pháp luật liên quan đến giấy phép đó); mục đích của giấy phép; các hoạt động kinh doanh là đối tượng áp dụng hay quản lý bằng giấy phép; đối tượng phải xin giấy phép; hồ sơ, trình tự, điều kiện cấp phép lần đầu; trình tự cấp phép; thời hạn cấp giấy phép; thời hạn hiệu lực của giấy phép; hồ sơ, trình tự, thủ tục và điều kiện bổ sung, sửa đổi hoặc gia hạn giấy phép và thời hạn được giải quyết; thu hồi giấy phép, gồm trường hợp bị thu hồi giấy phép, cơ quan có thẩm quyền và trình tự, thủ tục thực hiện thu hồi giấy phép; trình tự, thủ tục khiếu nại và cách thức giải quyết khiếu nại hoặc khởi kiện hành chính đối với trường hợp bị từ chối cấp phép [25].
Qua phân tích thực trạng pháp luật về điều kiện kinh doanh LPG nêu trên cho thấy quy định hiện hành về giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh là tương đối đầy đủ 10 nội dung cần thiết phải có theo thông lệ quốc tế. Tuy nhiên, Nghị định số 107/2009/NĐ-CP còn thiếu quy định về cơ chế thu hồi giấy phép và hệ quả pháp lý của việc giấy phép bị thu hồi, cơ chế cụ thể về khiếu nại, khiếu kiện.
2.2.5. Tính cụ thể và hợp lý của điều kiện kinh doanh LPG
Điều kiện kinh doanh LPG được quy định cụ thể, chi tiết, phù hợp với đặc thù của mặt hàng kinh doanh LPG: sản xuất, chế biến, xuất khẩu, nhập khẩu, tồn chứa, nạp, phân phối, tạm nhập - tái xuất, cho thuê kho, cảng, giao nhận và vận chuyển LPG:
Cụ thể về chủ thể phải xin giấy phép và đối tượng (hay hoạt động) được quản lý bằng giấy phép.
Phần lớn các quy định về các loại giấy phép kinh doanh hiện hành thường xác định một cách chung chung, mà không liệt kê cụ thể hoạt động kinh doanh được quản lý bằng giấy phép. Pháp luật về điều kiện kinh doanh LPG quy định cụ thể hoạt động kinh doanh LPG cần phải xin giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh:
Hoạt động mua bán (kể cả đại lý, uỷ thác) LPG tại các cửa hàng bán LPG chai; nạp LPG vào chai; nạp LPG vào ô tô; cấp LPG.
Các hoạt động kinh doanh xuất khẩu, nhập khẩu LPG; sản xuất, chế biến LPG; kinh doanh dịch vụ cho thuê kho, cảng xuất nhập LPG; kinh doanh dịch vụ vận chuyển LPG không thuộc phạm vi hoạt động phải xin giấy chứng nhận.
Đối tượng được cấp phép là thương nhân đã được cấp giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh, trong đó có đăng ký kinh doanh mặt hàng LPG. Thương nhân, kể cả thương nhân nước ngoài đang hoạt động thương mại hợp pháp tại Việt Nam, chỉ được hoạt động kinh doanh LPG khi đã đăng ký kinh doanh và được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh LPG. Trong quá trình hoạt động kinh doanh LPG phải tuân thủ các quy định về điều kiện kinh doanh LPG.
Tuy nhiên, các quy định hiện nay không rõ, không cụ thể và có phần không hợp lý về điều kiện hay tiêu chí để cấp phép.
Có thể nói, điều kiện hay tiêu chí cấp phép là nội dung cơ bản và quan trọng nhất trong số các nội dung của các quy định về giấy phép kinh doanh, xét trên phương diện tổ chức thực hiện và giám sát việc thực hiện.
Về lý thuyết, các điều kiện cấp phép là cụ thể hoá các biện pháp can thiệp của nhà nước đối với hoạt động kinh doanh và do đó không thể quá mức cần thiết đủ để bảo vệ lợi ích công cộng có liên quan. Vấn đề khó khăn ở đây là làm thế nào để xác định được mức cần thiết và đủ, mà không vượt quá mức đó? Kinh nghiệm quốc tế cho thấy vấn đề này có thể giải quyết được một