Để việc thu hút vốn đầu tư PPP hiệu quả, cần có cái nhìn toàn diện về xu hướng nguồn vốn đầu tư này và những cách làm phù hợp.
Phát triển năng lượng đang là lĩnh vực hấp dẫn nguồn vốn đầu tư PPP trên quy mô thế giới cũng như ở Việt Nam.
Từ những năm 1990, hình thức đối tác công - tư (public - private partnerships - PPP) đã khá phổ biến trong việc đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ công ở các quốc gia. Ở các quốc gia đang phát triển như Việt Nam, do nhu cầu xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ phát triển kinh tế rất lớn trong khi nguồn vốn khá hạn hẹp nên hình thức đầu tư PPP đóng vai trò hết sức quan trọng. Tuy nhiên, để việc thu hút vốn đầu tư PPP hiệu quả, cần có cái nhìn toàn diện về xu hướng nguồn vốn đầu tư này và những cách làm phù hợp hơn.
Những con số về vốn đầu tư PPP
Theo thống kê của Ngân hàng Thế giới, nguồn vốn cam kết cho các dự án PPP trên quy mô toàn cầu trong những năm gần đây đã giảm sút đáng kể. Nếu năm 2007, các quốc gia đang phát triển thu hút được khoảng 161 tỉ đô la Mỹ vốn cam kết thì đến năm 2008, con số này giảm còn 154 tỉ đô la. Số lượng dự án PPP ở các quốc gia đang phát triển trong năm 2008 cũng giảm xuống còn 216 dự án, so với 318 dự án của năm 2007. Năm 2009 tuy tình hình có cải thiện nhưng vốn đầu tư PPP cũng chỉ tăng ở một số quốc gia lớn như Brazil, Trung Quốc, Ấn Độ, Thổ Nhĩ Kỳ.
Ở phạm vi khu vực, vốn đầu tư PPP vào các quốc gia đang phát triển ở Đông Á và Thái Bình Dương bị giảm sút mạnh hơn cả. Thống kê của Ngân hàng Thế giới cho thấy, năm 2007 các quốc gia đang phát triển trong khu vực này thu hút được tổng cộng 23,1 tỉ đô la nhưng năm 2008 đã giảm 33%, chỉ còn 15,4 tỉ đô la. Số lượng dự án PPP ở khu vực này cũng giảm mạnh từ 126 năm 2007 xuống còn 78 trong năm 2008.
Đáng chú ý là ở khu vực Đông Á và Thái Bình Dương, vốn đầu tư PPP trong suốt giai đoạn 2000 - 2009 chủ yếu tập trung vào 4 quốc gia : Trung Quốc (chiếm 40% vốn đầu tư PPP của toàn khu vực), Malaysia (15%), Philippines (14%) và Indonesia (13%).
Trong tờ trình gửi Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức PPP, Bộ Kế hoạch và Đầu tư nhận định từ nay đến năm 2020, Việt Nam cần huy động một lượng vốn đầu tư khoảng 150 - 160 tỉ đô la Mỹ cho việc phát triển hạ tầng kinh tế. Trong đó, các nguồn vốn từ ngân sách nhà
nước, ODA… chỉ đáp ứng được 50%. Như vậy, hình thức đầu tư PPP được kỳ vọng sẽ giúp huy động 50% lượng vốn còn lại, khoảng 75-80 tỉ đô la.
Cần những cách làm mới
Thực tế, hình thức đầu tư PPP không phải là mới ở Việt Nam. Mô hình này đã được thể chế hóa trong Luật Đầu tư nước ngoài năm 1996 dưới các quy định liên quan đến hình thức hợp đồng BOT, BTO hay BT. Sau đó, mô hình này tiếp tục được quy định tại Luật Đầu tư 2005.
Tuy nhiên, trước những thách thức trong quá trình thu hút vốn đầu tư PPP, có lẽ chúng ta nên có những cách tiếp cận và cách làm mới. Dự thảo Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công - tư đã tăng cường vai trò chủ động của Nhà nước trong việc lập, đề xuất các dự án PPP và mời gọi, lựa chọn các nhà đầu tư trong nước cũng như nước ngoài thông qua hình thức đấu thầu quốc tế rộng rãi. Điều này phù hợp với thông lệ quốc tế để đảm bảo sự cạnh tranh giữa các nhà đầu tư nhưng có thể vẫn là chưa đủ để việc thu hút vốn đầu tư PPP đạt được hiệu quả như mong muốn.
Theo thống kê của Trung tâm Hỗ trợ đấu thầu của Bộ Kế hoạch và Đầu tư được nêu trong bài viết “Thách thức với mô hình PPP” (TBKTSG số 28-2010, ra ngày 8-7-2010), tính từ năm 1996 đến nay, cả nước chỉ có 90 dự án đầu tư PPP với tổng số vốn đăng ký 7,1 tỉ đô la. Trong đó, các dự án về giao thông chiếm 70% về số lượng và 95% về vốn; phần còn lại là các dự án về điện, viễn thông và xử lý nước.
Có thể thấy hiện nay chúng ta quá tập trung vào các dự án đầu tư PPP trong lĩnh vực giao thông. Trong khi đó, các nhà đầu tư trên thế giới lại đang giảm mạnh nguồn vốn PPP vào lĩnh vực này. Trong giai đoạn 2000-2009, ở khu vực Đông Á và Thái Bình Dương, năng lượng luôn là lĩnh vực thành công nhất, thu hút tổng cộng 35% vốn đầu tư PPP (63 tỉ đô la) trong khu vực, tiếp theo là viễn thông với 30% vốn đầu tư PPP (54 tỉ đô la), còn lĩnh vực giao thông chỉ chiếm khoảng 25% (46 tỉ đô la) và đang có xu hướng giảm mạnh.
Như vậy, dựa trên mức độ hấp dẫn vốn đầu tư PPP trong khu vực, có thể xếp thứ tự các lĩnh vực ưu tiên như sau: năng lượng, viễn thông, giao thông và cuối cùng là các dự án xử lý nước. Nhận biết xu hướng này sẽ có tác dụng rất tích cực trong việc hoạch định chính sách thu hút vốn đầu tư PPP. Theo đó, khi đề xuất các dự án mời gọi nhà đầu tư nước ngoài theo hình thức PPP, Việt Nam nên tập trung nhiều hơn cho các dự án phát triển năng lượng và viễn thông. Vì suy cho cùng, bán cái người khác quan tâm vẫn hiệu quả hơn là bán cái chúng ta muốn bán.
Trong thu hút vốn đầu tư PPP thì sự minh bạch và bình đẳng giữa các bên tham gia là hết sức quan trọng. Đồng thời cần phải hạn chế tối đa những rủi ro liên quan đến các xung đột về lợi ích. Những xung đột về lợi ích có thể xảy ra khi một cơ quan, tổ chức tham gia vào việc đề xuất, chuẩn bị dự án lại cũng đồng thời có vai trò quan trọng trong việc quyết định lựa chọn dự án. Ngoài ra, xung đột lợi ích cũng có thể tăng lên khi một cơ quan, tổ chức vừa có vai trò hỗ trợ, thúc đẩy phát
triển dự án, vừa được giao nhiệm vụ giám sát và thực hiện các đánh giá sau khi dự án được thực hiện.
Theo dự thảo Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công - tư, việc tổ chức thực hiện cụ thể được giao cho Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp và Ngân hàng Nhà nước. Trong đó, Bộ Kế hoạch và Đầu tư giữ vai trò chủ trì và có thẩm quyền rất rộng trong suốt quá trình thực hiện. Các bộ ngành khác phần lớn chỉ đóng vai trò phối hợp và đóng góp ý kiến.
Bộ Kế hoạch và Đầu tư có vai trò thẩm định trong việc lập dự án, báo cáo nghiên cứu khả thi cũng như lựa chọn nhà đầu tư và giám sát quá trình triển khai dự án. Điều này có thể ẩn chứa những rủi ro liên quan đến xung đột lợi ích. Lẽ ra, nếu Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã có vai trò quan trọng trong quá trình hình thành dự án cho đến khi lựa chọn nhà đầu tư thì thẩm quyền giám sát triển khai dự án nên được giao cho một cơ quan, tổ chức khác. Như vậy sẽ giúp tăng cường khả năng giám sát lẫn nhau giữa các cơ quan liên quan và đảm bảo sự minh bạch trong quá trình thực hiện các dự án đầu tư PPP.
______________________
(*) Nghiên cứu sinh ngành luật tại Pháp