7. Tổng quan tài liệu nghiên cứ u
1.2.1. Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất
dụng đất đai và tổ chức thực hiện các văn bản đó
Sau khi Cách mạng tháng Tám 1945 thành công, Chính phủ nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đã ban hành sắc lệnh bãi bỏ thuế thân, thuế môn bài, giảm tô, tịch thu ruộng đất của thực dân Pháp, Việt gian phản động chia cho nông dân nghèo, chia lại công điền công thổ: ngày 20/10/1945 Chính phủ ra sắc lệnh giảm tô 25%; ngày 26/10/1945 Chính phủ ra Nghị định giảm thuế
20%. Hội nghị lần thứ 5 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa II (tháng 11/1953) đã thông qua cương lĩnh ruộng đất. Luật Cải cách ruộng đất đã được Quốc hội nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa thông qua ngày 4/10/1953.
Thể chế hóa chủ trương, chính sách đất đai của Đảng, Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam năm 1980 đã chỉ rõ: Đất đai ... là của Nhà nước -
19
đều thuộc sở hữu toàn dân (Điều 19); Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch chung nhằm đảm bảo hợp lý và tiết kiệm … (Điều 20). Luật
Đất đai 1987, Luật Đất đai 1993, Luật sửa đổi, bổ sung một sốđiều Luật Đất
đai 1998, 2001, Luật Đất đai 2003, Luật Đất đai năm 2013 đã cụ thể hóa các quy định về đất đai của Hiến pháp. Luật Đất đai đã quy định các nguyên tắc quản lý và sử dụng đất đai: đất đai thuộc sở hữu toàn dân, nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch, pháp luật, sử dụng đất đai hợp lý hiệu quả và tiết kiệm, bảo vệ cải tạo bồi dưỡng đất, bảo vệ môi trường để phát triển bền vững; Các quyền của người sử dụng đất: được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, được hưởng thành quả lao động và kết quả đầu tư trên đất
được giao, được chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất, được góp vốn bằng quyền sử dụng đất để sản xuất, kinh doanh; Nghĩa vụ của người sử dụng đất: sử dụng đúng mục đích, bảo vệ đất, bảo vệ môi trường, nộp thuế, lệ phí, tiền sử dụng đất, bồi thường khi được nhà nước giao đất, trả lại đất khi nhà nước có quyết định thu hồi. Bộ Luật dân sự
cũng quy định cụ thể các quan hệ dân sự liên quan đến quyền sử dụng đất... Việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất
đai chính là thường xuyên tạo ra một hành lang pháp lý để cho các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai và những người sử dụng đất thực hiện. Luật quy
định những nguyên tắc lớn, những chính sách quan trọng và giao Chính phủ,
Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quy định tiếp những chính sách cụ thể phù hợp với từng vùng, từng địa phương.
Tổ chức phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai nhằm đưa Luật và các văn bản dưới luật về đất đai đi vào cuộc sống, nâng cao nhận thức về chính sách, pháp luật về đất đai cho các cơ quan, tổ chức, hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng dân cư. Việc thực hiện công tác này có thể bằng nhiều hình thức hay kênh khác nhau tùy theo điều kiện của địa phương. Ví dụ tuyên truyền giáo dục thông qua phương tiện thông tin đại chúng, Website của địa phương,
20
tổ chức đội tuyên truyền và tổ chức các buổi báo cáo, họp dân phố hay đối thoại giữa chính quyền và các đối tượng quản lý...
Tiêu chí phản ánh
- Tỷ lệ người dân nắm được pháp luật vềđất đai.
- Tỷ lệ người dân hiểu biết về quyền và nghĩa vụ khi sử dụng đất. - Số lượng các hình thức và buổi tuyên truyền giáo dục.
1.2.2. Công tác kỹ thuật và nghiệp vụ địa chính bao gồm: xác định
địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơđịa giới hành chính, lập bản đồ hành chính; Khảo sát, đo đạc, đánh giá, phân hạng đất; lập bản đồ địa chính, bản đồ
hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất; Đăng ký quyền sử
dụng đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. - Hồ sơ địa giới hành chính là hồ sơ phục vụ quản lý nhà nước đối với địa giới hành chính. Bản đồ địa giới hành chính là bản đồ thể hiện các mốc địa giới hành chính và các yếu tố địa vật, địa hình có liên quan đến mốc địa giới hành chính. Theo quy định tại Điều 29 của Luật Đất đai năm 2013, thì Chính phủ chỉ đạo việc xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơđịa giới hành chính các cấp trong phạm vi cả nước. Bộ Nội vụ quy định về trình tự, thủ tục xác định địa giới hành chính, Bộ Tài nguyên và Môi trường quy
định về kỹ thuật xác lập địa giới hành chính các cấp. Ủy ban nhân dân các cấp tổ chức thực hiện việc xác định địa giới hành chính trên thực địa và lập hồ sơ
về địa giới hành chính trong phạm vi địa phương.
- Khảo sát, đo đạc, đánh giá, phân hạng đất; lập bản đồ địa chính, bản
đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất là biện pháp đầu tiên trong quản lý nhằm nắm chắc số lượng và chất lượng đất đai (diện tích, loại đất, hạng đất của mỗi thửa), thông qua việc đánh giá đất để nhận biết khả
năng sinh lợi của mỗi thửa đất. Thực hiện tốt nội dung này sẽ tạo cơ sở thực tiễn cho việc quản lý đất, phân bố đất vào nhu cầu sử dụng của xã hội và có
21
căn cứ để theo dõi biến động đất đai, giải quyết các tranh chấp, khiếu nại và tố cáo về đất đai.
- Đăng ký quyền sử dụng đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là một biện pháp quan trọng để xác định quyền sử dụng đất, quản lý biến động đất đai. Việc này chủ yếu do Ủy ban nhân dân xã, huyện thực hiện và là việc làm bắt buộc thuộc lĩnh vực nghiệp vụ của cơ
quan quản lý. Nó tạo lập những cơ sở pháp lý cần thiết để người sử dụng đất và cơ quan quản lý đất thực hiện đúng các quyền và nghĩa vụ của mình.
1.2.3. Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một trong những căn cứ pháp lý - kỹ thuật quan trọng cho việc điều tiết các quan hệ đất đai (giao đất, cho thuê
đất, thu hồi đất, chuyển quyền sử dụng đất, chuyển mục đích sử dụng đất). Luật xác định rõ trách nhiệm của các cấp, các ngành trong việc xây dựng, xét duyệt, điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch này.
Quy hoạch sử dụng đất đảm bảo tổ chức tốt mọi hoạt động hàng ngày của người dân ởđô thị và nông thôn, thoả mãn ngày càng tốt hơn các nhu cầu về ăn ở, việc làm, chi phí, giải trí, thể thao, học tập, chữa bệnh và mọi nhu cầu khác của người dân. Mặt khác, quy hoạch sử dụng đất còn bảo đảm cho đất
đai được sử dụng hiệu quả, tiết kiệm, bảo vệ môi trường cảnh quan di tích và nguồn tài nguyên ngày càng khan hiếm. Trong quy hoạch sử dụng đất cần tính toán tổng hợp xem xét toàn bộ các vấn đề về kinh tế - xã hội, nhằm giải quyết hài hoà các lợi ích trước mắt và lâu dài, cá thể - cộng đồng, cục bộ - lãnh thổ. Giải quyết tốt quy hoạch sử dụng đất là giải quyết được tổng thể các vấn đề về phát triển kinh tế - xã hội và nâng cao đời sống tinh thần của nhân dân. Quy hoạch sử dụng đất được lập ở bốn cấp: cấp nhà nước (Trung ương), cấp tỉnh (thành phố trực thuộc trung ương), cấp huyện (quận thuộc thành phố) và cấp xã (phường, thị trấn).
22
Việc quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là quá trình tác động không ngừng của cơ quan quản lý nhà nước để các mục tiêu và chỉ tiêu trong các tài liệu này được tuân thủ nghiêm minh, tự giác chấp hành và đạt được bởi cả cơ quan quản lý và đối tượng quản lý với chi phí thấp nhất. Điều này hàm ý rằng quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một nội dung trong quản lý nhà nước về đất đai phải đạt được tính hiệu lực, hiệu quả và phù hợp trong quản lý.
Tính hiệu lực của quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là sự phản ánh mức độ hiệu lực là hiệu năng của các quyết định quản lý hành chính, là việc tuân thủ nghiên túc và tự giác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Tính hiệu quả của quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phản ánh quan hệ so sánh giữa kết quả hay lợi ích xã hội thu được so với chi phí bỏ ra
để quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Lợi ích xã hội nhận được từ quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chính là nâng cao giá trị sản phẩm biên của đất sau khi thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất giảm diện tích đất lãng phí ít hơn, phân bố lại sản xuất và dân cư hợp lý thuận tiện hơn tiết kiệm chi phí sản xuất và sinh hoạt, tăng thu cho ngân sách từ khai thác diện tích đất chưa sử dụng và đầu tư cơ sở hạ tầng, giữ và tăng cường vốn rừng...Chi phí quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất liên quan tới chi phí hoạch định và thực thi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, chi phí đền bù, di dời, giải tỏa, chi phí xây dựng cơ sở hạ tầng,...
Tính phù hợp trong quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phản ánh sự thích ứng và tương thích của các mục tiêu và chi tiêu quy hoạch, kế hoạch với yêu cầu thực tế của thị trường đất đai ở đây.
Các tiêu chí phản ánh
- Tỷ lệ người dân và doanh nghiệp nắm được thông tin quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
23
- Tỷ lệ người dân và doanh nghiệp tham gia vào xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
- Tiếp cận tài liệu quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất (1: tiếp cận dễ
dàng; 5: không thể tiếp cận).
1.2.4. Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi và chuyển mục
đích sử dụng đất.
Nhà nước giao đất là việc Nhà nước trao quyền sử dụng đất bằng quyết
định hành chính cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất. Theo quy định của Luật Đất đai 2013, giao đất vẫn được tiến hành dưới 2 hình thức là giao đất không thu tiền sử dụng và giao đất có thu tiền sử dụng. Với nguyên tắc chung: những trường hợp sử dụng đất không phải là đất ở và không nhằm mục đích sản xuất, kinh doanh thì đều được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng; những trường hợp sử dụng đất ở (của hộ gia đình, cá nhân) và đất nhằm mục
đích sản xuất, kinh doanh thì Nhà nước giao có thu tiền sử dụng.
Nhà nước cho thuê đất là việc Nhà nước trao quyền sử dụng đất bằng hợp đồng cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất. Từ khi Luật Đất đai 1993 ra
đời, Nhà nước thừa nhận giá trị của quyền sử dụng đất thì cho thuê đất là một nội dung được đề cập đến. Nội dung "cho thuê đất" đã góp phần đáp ứng nhu cầu đa dạng của người sử dụng đất. Theo quy định của Luật Đất đai 2013, quy
định 2 hình thức trả tiền thuê đất là thuê đất trả tiền hàng năm và thuê đất trả
tiền một lần cho cả thời gian thuê.
Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật.
Chuyển mục đích sử dụng đất là việc cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ra quyết định hành chính cho phép chuyển mục đích sử dụng với diện tích đất cụ thể từ mục đích này sang mục đích khác. Chuyển mục đích sử
24
đai 1993 (năm 2001) và chính thức được bổ sung vào các nội dung quản lý nhà nước về đất đai ở Luật Đất đai 2003. Việc quy định nội dung này đã tạo
điều kiện thuận lợi cho người đang sử dụng đất muốn chuyển sang mục đích sử dụng khác; đồng thời cũng giảm tiện về thủ tục hành chính cho cơ quan nhà nước trong trường hợp này. Thay vì việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải ra quyết định thu hồi rồi sau đó lại ra quyết định giao đất cho chính người sử dụng đó thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ phải làm thủ
tục công nhận cho người sử dụng được chuyển mục đích sử dụng. Tuy nhiên,
ở giai đoạn thực hiện Luật Đất đai 1993, tất cả các trường hợp người sử dụng
đất chuyển mục đích sử dụng đất đều phải xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền và người sử dụng chỉ được chuyển mục đích khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép bằng quyết định. Đến Luật Đất đai 2013, chỉ
quy định việc chuyển mục đích sử dụng đất phải được phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép người sử dụng đất chuyển mục đích sử dụng đất đều là các hoạt động trao quyền sử dụng đất từ Nhà nước cho người sử dụng hoặc đồng ý cho người đang sử dụng đất chuyển sang sử dụng vào mục đích khác. Các hoạt động này đều nhằm:
- Đảm bảo cho đất đai được phân phối và phân phối lại cho các đối tượng sử dụng được sử dụng hợp pháp, đúng mục đích mà Nhà nước đã quy
định, đạt hiệu quả cao, thúc đẩy nền kinh tế phát triển.
- Đáp ứng được nhu cầu của mọi đối tượng sử dụng đất, kể cả trong nước và nước ngoài.
- Xác lập mối quan hệ pháp lý giữa Nhà nước với người sử dụng làm cơ sởđể giải quyết mọi mối quan hệ vềđất đai và người sử dụng yên tâm thực hiện các quyền của mình trên diện tích đất đó.
25
- Tỷ lệ đánh giá cao tính công khai các thông tin thủ tục liên quan đền thu hồi, giao đất và chuyển mục đích sử dụng đất.
- Tỷ lệ hộ chấp hành việc việc thu hồi tự giác.
- % giải quyết đơn khiếu nại tố cáo liên quan tới giao, thu hồi, chuyển mục đích.
- Mức tăng tỷ lệ giao đất đúng đối tượng.
1.2.5. Quản lý tài chính về đất đai
Là chức năng rất quan trọng của Nhà nước vừa để thực hiện quyền lợi về mặt kinh tế của chủ sở hữu; đồng thời, thực hiện chức năng kinh tế của Nhà nước, Điều 107, Luật đất đai 2013 quy định nguồn thu ngân sách nhà nước từ đất đai bao gồm: tiền sử dụng đất trong các trường hợp giao đất có thu tiền sử dụng đất, chuyển mục đích sử dụng đất từ đất được Nhà nước giao không thu tiền sử dụng đất sang đất được Nhà nước giao có thu tiền sử dụng
đất, chuyển từ hình thức thuê đất sang hình thức được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất; tiền thuê đất đối với đất do Nhà nước cho thuê; thuế sử
dụng đất; thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất; tiền thu từ việc xử phạt vi phạm pháp luật về đất đai; tiền bồi thường cho Nhà nước khi gây thiệt hại trong quản lý và sử dụng đất đai; phí và lệ phí trong quản lý, sử dụng đất đai. Như vậy tiền thu ngân sách từ đất đai có nhiều khoản, nhưng có thể quy lại thành bốn loại sau:
* Tiền sử dụng đất: là số tiền mà người sử dụng đất phải trả trong trường hợp được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất đối với một diện tích đất xác định. Nói cách khác tiền sử dụng đất là khoản tiền mà Nhà nước