7. Kết cấu luận văn
2.3. Đánh giá việc sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN
2.3.1. Thành công và nguyên nhân
2.3.1.1. Thành công:
Trong những năm vừa qua, việc chi ngân sách nhà nước về lĩnh vực xây dựng cơ bản đã đạt được nhiều kết quả, mang lại lợi ích cho huyện Đô
Lương. Nhiều công trình phát triển cơ sở hạ tầng như giao thông, các trường học, bệnh viện được xây dựng và đưa vào sử dụng, góp phần nâng cao đời sống nhân dân, nhiều dự án quan trọng từ nguồn vốn đầu tư của Nhà nước đã hoàn thành và đưa vào sử dụng, phát huy hiệu quả, tạo thêm năng lực mới cho nền kinh tế.
Đầu tư xây dựng cơ bản bước đầu đã thực hiện theo quy hoạch và công tác kế hoạch đảm bảo tính định hướng lâu dài, phù hợp với quy định của pháp luật. Kế hoạch đầu tư dựa trên khả năng huy động của nguồn lực trong và ngoài nước đảm bảo tính vững chắc và có mục tiêu rõ rệt. Công tác quy hoạch và kế hoạch đảm bảo tính khoa học, tính đồng bộ và tính liên tục. Hiệu quả sử dụng VĐT XDCB ngày càng được nâng cao.
Có thể khẳng định quy hoạch ảnh hưởng đặc biệt quan trọng đến hiệu quả của hoạt động đầu tư XDCB. Thực tế đầu tư XDCB trong những năm qua cho thấy, nếu quy hoạch yếu thì tình trạng các công trình không đưa vào sử dụng được hoặc thua lỗ kéo dài phải phá sản. Quy hoạch dàn trải sẽ làm cho việc đầu tư XDCB manh mún không có hiệu quả. Nhưng nếu không có quy hoạch thì hậu quả lại càng nặng nề hơn. Vì vậy, khi đã có quy hoạch cần phải công khai quy hoạch để người dân có quyền được biết. Trên cơ sở quy hoạch, về đầu tư XDCB của Nhà nước, Nhà nước cần phải đưa vào đầu tư, khuyến khích các khu vực vốn khác tham gia đầu tư để tránh tình trạng quy hoạch treo.
Cơ chế, chính sách kinh tế có tác động mạnh mẽ đến hiệu quả sử dụng VĐT như chính sách hỗ trợ đầu tư, khuyến khích đầu tư…Các cơ chế chính sách đã có tác động mạnh mẽ trong việc huy động nội lực hoàn thành các dự án, chương trình góp phần phát huy hiệu quả của đầu tư.
Nâng cao hiệu quả sử dụng VĐT là một trong những biện pháp cực kỳ quan trọng để thúc đẩy nền kinh tế tăng trưởng cao một cách bền vững. Hiệu
quả VĐT thường được phản ánh qua chỉ số ICOR (chỉ số phản ánh hiệu suất đầu tư: để tăng thêm một đơn vị sản phẩm cần tăng thêm bao nhiêu VĐT).
Sử dụng có hiệu quả cao nhất các nguồn VĐT do Nhà nước quản lý, chống thất thoát, lãng phí, bảo đảm dự án được xây dựng đúng quy hoạch, mỹ quan, bền vững, đảm bảo môi trường sinh thái, tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh trong đầu tư xây dựng, áp dụng công nghệ tiên tiến với chi phí hợp lý, tổ chức quản lý chặt chẽ theo đúng trình tự XDCB đối với các dự án thuộc nguồn vốn NSNN. Vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước. Phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan quản lý Nhà nước, chủ đầu tư, tổ chức tư vấn và nhà thầu trong quá trình đầu tư và dây dựng, nhằm sử dụng có hiệu quả VĐT. Chất lượng của công tác quản lý đầu tư ngày càng được cải thiện chống thất thoát, lãng phí VĐT, cũng như tạo điều kiện cho việc tiết kiệm tăng hiệu quả đầu.
Tổ chức khai thác, sử dụng các dự án, chương trình đầu tư hoàn thành có kết quả tốt, nhằm phát huy kết quả đầu tư dự án.
2.3.1.2. Nguyên nhân:
- Những nguyên nhân khách quan
Một là, kinh tế xã hội ổn định, trật tự an ninh được giữ vững, phát huy được những mặt tích cực của cơ chế thị trường. Việc hoạch định và thực hiện tốt các đường lối đổi mới của Đảng ta trong thời gian qua là đúng đắn, đặc biệt là chiến lược phát triển trung hạn và dài hạn. Quan hệ sản xuất được điều chỉnh phù hợp hơn với tính chất, trình độ yêu cầu phát triển của lực lượng sản xuất, đã giải phóng và phát huy những tiềm năng to lớn của huyện, tạo thuận lợi khai thác tiềm lực bên ngoài.
Hai là, huyện đã tận dụng được những lợi thế to lớn mà xu thế hội nhập kinh tế quốc tế mạnh mẽ của đất nước mang lại như: xuất nhập khẩu tăng, tiếp nhận những công nghệ tiên tiến, hiện đại, tiếp nhận vốn đầu tư từ nước ngoài
và phương thức quản lý hiện đại. Đây là yếu tố quan trọng và tích cực, tạo nên những thành công trong lĩnh vực đầu tư và phát triển của huyện.
Ba là, huyện Đô Lương là nơi có nhiều tài nguyên thiên nhiên: vật liệu xây dựng, du lịch... nơi giao lưu kinh tế thuận lợi với đường bộ, cửa ngõ phía tây của Tỉnh Nghệ An.
Bốn là, các chính sách về đầu tư; chính sách của Nhà nước đã thay đổi theo hướng giảm bớt các thủ tục hành chính, ưu đãi đầu tư, khuyến khích các thành phần kinh tế phát triển. Điều đó đã tạo cho huyện có điều kiện phát huy những tiềm năng, thu hút VĐT.
- Những nguyên nhân chủ quan
Một là, Đảng bộ và nhân dân huyện Đô Lương đã nỗ lực phấn đấu thực hiện đường lối đổi mới của Đảng và Nhà nước. Nghị quyết đại hội đảng lần thứ XVIII nhiệm kỳ 2010-2015 đã đề ra nhưng giải pháp lớn, phù hợp với đường lối đổi mới của Đảng, sát với tình hình thực tế của địa phương, chính sách và giải pháp đúng đắn đã phát huy được sức mạnh nội lực của huyện, đồng thời thu hút được sự hỗ trợ các nguồn lực bên ngoài.
Hai là, huyện đã thực hiện tốt phương châm kết hợp nội lực và ngoại lực để phát triển kinh tế, đó là việc phân bổ VĐT từ NSNN như là nguồn vốn “kích thích” để tập trung xây dựng cơ sở hạ tầng, khu đô thị, những ngành mũi nhọn và các vùng tiềm năng; đồng thời bằng những chính sách về tài chính, tín dụng, đất đai, chính sách hỗ trợ đầu tư trở lại... để thu hút nguồn lực đầu tư từ bên ngoài.
Ba là, đa dạng hoá nguồn VĐT phân bổ và sử dụng đúng mục đích nguồn VĐT XDCB. VĐT XDCB từ NSNN chủ yếu tập trung cho việc xây dựng cơ sở hạ tầng KT - XH, an ninh - quốc phòng. Các dự án đầu tư NSNN chủ yếu đưa vào các lĩnh vực giao thông, thuỷ lợi, văn hoá, giáo dục, y tế,
phúc lợi công cộng, nghiên cứu khoa học, hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp Nhà nước.
Bốn là, huyện đã có cơ chế phân công, phân cấp, quản lý và điều hành ngân sách một cách hợp lý; tiết kiệm được chi ngân sách để tập trung cho đầu tư phát triển; khuyến khích các xã, thị và các ngành phát triển để thu hút đầu tư trở lại; chính sách huy động VĐT phù hợp với mục tiêu “đổi đất lấy công trình”.
Năm là, thường xuyên cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực đầu tư XDCB từ quy trình thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư, thẩm định và phê duyệt TKKT - TDT đến tổ chức đấu thầu, chỉ định thầu, quyết toán... Nhờ vậy, đã rút ngắn được thời gian thẩm định, giảm bớt phiền hà, nhanh chóng đưa dự án vào thực hiện làm cho hiệu quả sử dụng VĐT tăng lên.
Sáu là, công tác quản lý và đầu tư XDCB đã đi vào nề nếp. Đã thành lập các Ban quản lý dự án huyện. Trình độ BQL dự án, các chủ đầu tư, các tổ chức tư vấn ngày càng được nâng lên. Máy móc phục vụ cho công tác này cũng được thường xuyên được đổi mới, tin học hoá trong quản lý đầu tư, trang bị máy móc và giám định công trình...
2.3.2. Những hạn chế, yếu kém và nguyên nhân trong việc sử dụng VĐT XDCB bằng vốn NSNN
2.3.2.1. Những hạn chế, yếu kém
- Chưa làm tốt công tác quản lý và thực hiện dự án đầu tư
Trình độ đội ngũ cán bộ hoạt động trong lĩnh vực quản lý hoạt động quản lý đầu tư (bao gồm cả chủ đầu tư và các ban quản lý dự án).
Nhìn chung trình độ và phẩm chất của một số cán bộ quản lý trong lĩnh vực đầu tư còn yếu kém, kỷ cương phép nước, công tác kiểm tra, thanh tra còn buông lỏng, nhiều người có trọng trách trong quản lý dự án đầu tư nhưng không có bằng cấp chuyên môn lĩnh vực mình đảm nhận. Một số cán bộ quản
lý dự án đầu tư bị tác động tiêu cực của thị trường, sút kém phẩm chất. Trong điều kiện này, công tác kiểm tra thanh tra chưa được chú trọng, chưa xử lý nghiêm các trường hợp sai phạm làm thất thoát vốn của Nhà nước dẫn đến buông lỏng kỷ cương phép nước và đó cũng là nguyên nhân làm cho việc sử dụng VĐT không mang lại hiệu quả như mong đợi.
Công tác tổ chức quản lý VĐT XDCB trên địa bàn huyện còn nhiều cồng kềnh, chồng chéo, quá nhiều đầu mối và quá nhiều chủ đầu tư.
Công tác chuẩn bị đầu tư chưa được coi trọng. Các chủ đầu tư thường quan tâm đến số lượng dự án và khối lượng vốn được phân bổ. Họ ít chú trọng đến mặt hiệu quả KT - XH do VĐT mang lại. Hiện tượng khoán trắng cho các đơn vị tư vấn lập dự án còn khá phổ biến. Nhiều dự án thiếu tính khả thi, phải phê duyệt lại hoặc điều chỉnh nhiều lần; cán bộ làm công tác thẩm định còn yếu kém về chuyên môn và thiếu thông tin cần thiết.... cũng chính vì công tác chuẩn bị đầu tư chưa được chú trọng nên có không ít dự án CBĐT phải xoá bỏ, do không khả thi để thực hiện dự án, làm lãng phí không ít vốn Nhà nước. Và cũng ở công tác này chưa chú trọng nên một số dự án bỏ qua giai đoạn này, triển khai ngay ở khâu thực hiện nên không tính toán kỹ càng gây lãng phí, thất thoát VĐT NSNN.
Tình trạng không tuân thủ trình tự đầu tư trong thời gian qua là khá phổ biến trên địa bàn huyện, chưa thực hiện đúng các nội duyệt đã được duyệt trong quyết định đầu tư, áp dụng sai định mức, đơn giá; công tác thẩm định dự án còn buông lỏng chất lượng, coi trọng số lượng dẫn đến các quyết định phê duyệt liên tục phải bổ sung, điều chỉnh.
Tình trạng một số cấp có thẩm quyền ra quyết định đầu tư, quyết định phê duyệt thiết kế kỹ thuật - tổng dự toán, dự toán chi tiết thiếu chính xác dẫn đến phải bổ sung, điều chỉnh nhiều lần. Thậm chí có những dự án vừa thiết
kế, vừa thi công..., đến giai đoạn cuối hoặc khi thi công xong mới trình duyệt hoặc xin điều chỉnh tổng dự toán nhằm hợp thức hoá các chi phí phát sinh.
Công tác đấu thầu, chỉ định thầu chưa thực hiện đúng quy định của pháp luật. Công tác này còn nhiều bất cập: quá trình chuẩn bị đấu thầu thường kéo dài; hồ sơ mời thầu không rõ ràng, quá nhiều lỗi, các tiêu chí thường mâu thuẫn lẫn nhau, khó hiểu gây nhầm lẫn trong quá trình lập hồ sơ dự thầu, cũng như trong quá trình xét thầu; một số chủ đầu tư cố tình lập hồ sơ mời thầu có các tiêu chí quá cao, chỉ có một số ít nhà thầu đáp ứng (thường được chủ đầu tư “nhắm” trước hoặc thông báo mời thầu không rộng rãi, trên báo địa phương hoặc một số báo ít người đọc); hoặc áp dụng hình thức đấu thầu hạn chế nên không có tính cạnh tranh cao trong đấu thầu.
Hiện tượng mua bán thầu hiện nay khá phổ biến. Có nhà thầu trúng thầu hoặc được chỉ định thầu nhưng thực tế không tham gia thi công mà “bán” lại toàn bộ hoặc một phần dự án cho nhà thầu khác lấy chênh lệch. Làm cho chất lượng không đảm bảo, gây thất thoát vốn đầu tư.
Hội đồng xét thầu thường không có chuyên môn lẫn kinh nghiệm thậm chí không có chứng chỉ đấu thầu vẫn được chủ đầu tư mời vào hội đồng xét thầu, làm chất lượng bị hạn chế, đánh giá sai các nhà thầu tham gia. Có hiện tượng dùng ảnh hưởng cá nhân hoặc chủ đầu tư “bật đèn xanh” nên các thành viên trong hội đồng cố tình đánh giá sai sự thật, dẫn đến nhà thầu có năng lực thì không trúng còn nhà thầu kém thì được đề nghị trúng thầu.
Do luật Đấu thầu cũng như Nghị định của chính phủ chưa có quy định giá “sàn” nên có nhiều nhà thầu khi tham gia đấu thầu bỏ giá quá thấp nên khi thi công chất lượng công trình không đảm bảo.
Thời gian xét thầu, thẩm định, phê duyệt kết quả đấu thầu đôi lúc vượt thời gian theo quy định của luật Đấu thầu và Nghị định hướng dẫn, làm cho các nhà thầu thiệt hại không nhỏ do phải trả một khoản chi phí trong thời gian làm bảo lãnh thầu và kéo dài tiến độ thực hiện dự án.
Công tác chỉ định thầu cũng nhiều bất cập: các chủ đầu tư thường chia nhỏ dự án để chỉ định thầu, hoặc chỉ định sai điều kiện quy định của Luật đất thầu, lựa chọn nhà thầu thiếu hoặc không có kinh nghiệm, hoặc tình hình tài chính thiếu lành mạnh, làm cho các dự án thiếu chất lượng.
Một số nội dung trong Nghị định hướng dẫn luật Đấu thầu không mang tính khả thi, mâu thuẫn, khó hiểu làm hạn chế đến việc thực hiện quy trình đấu thầu.
Công tác giải phóng mặt bằng còn vướng mắc, nhiều bất cập, chưa được quan tâm đúng mức. Công tác giải phóng mặt bằng của nhiều dự án chưa được các chủ đầu tư triển khai một cách quyết liệt, chưa chủ động chuẩn bị các điều kiện như: quỹ đất, quỹ nhà, công tác chuẩn bị đền bù giải phóng mặt bằng nên một so dự án ghi vốn nhiều năm nhưng vẫn không triển khai được.... Tiềm năng và khả năng về quỹ đất là một nguồn lực rất lớn, đặc biệt là đất đô thị, đất mặt đường chưa được khai thác một cách có hiệu quả. Nói chung chính sách trong công tác đền bù giải phóng mặt bằng đang có nhiều bất cập nổi cộm ở ba vấn đề sau:
Thứ nhất, về đền bù thiệt hại đối với đất ở đô thị: do không thống nhất giữa quy định về xử lý các vi phạm pháp luật về đất đai và chính sách, điều kiện để được đền bù về đất được quy định tại luật Đất đai dẫn đến chính quyền địa phương và một số cán bộ thừa hành lúng túng trong việc lập phương án và phương thức đền bù, trợ cấp.
Thứ hai, về đền bù thiệt hại đối với đất nông nghiệp: người nông dân chưa được hỗ trợ đền bù cho các chi phí trong quá trình đầu tư thâm canh đã làm thay đổi độ phì nhiêu thâm canh của đất nông nghiệp khi đền bù. Tương tự như trường hợp sử dụng đất tạm thời, thuê đất hoặc đấu thầu quyền sử dụng đất để sản xuất nông nghiệp. Việc xác định chi phí đầu tư vào đất chưa được làm rõ trong quá trình lập phương án đền bù thiệt hại, nên người sử
dụng đất thường đòi hỏi được đền bù cao hơn mức Nhà nước đặt ra. Chưa có chính sách hỗ trợ việc, tạo ngành nghề mới làm đối với các hộ gia đình bị thu hồi hết đất sản xuất.
Thứ ba, về tái định cư đối với các dự án phải tổ chức di dời dân để giải phóng mặt bằng, huyện chưa có hỗ trợ về mặt tài chính, cơ chế, chính sách về đầu tư đối với dự án xây dựng khu tái định cư; chưa quy định cụ thể trách nhiệm quyền lợi của chủ đầu tư trong việc xây dựng hạ tầng kỹ thuật khu tái định cư, nhất là các dự án phải thực hiện tái định cư tại chỗ. Việc chưa có các quy định chi tiết về chính sách tái định cư đã làm ảnh hưởng đến tiến độ giải phóng mặt bằng chậm, làm chậm tiến độ thực hiện dự án.
Việc giải ngân cho các dự án còn thấp so với kế hoạch. Công tác giải ngân còn hạn chế; khối lượng thực hiện và thanh toán VĐT ở đầu năm còn ít; tình trạng vốn chờ công trình còn khá phổ biến.