Hệ thống thanh tra, giám sát Ngân hàng tại Cộng hòa Liên bang Đức

Liên bang Đức

Nếu nhƣ ở Cộng hòa Pháp có ba tổ chức tham gia vào hoạt động giám sát, thanh tra Ngân hàng thì ở Cộng hòa Liên bang Đức có tới bốn tổ chức tham gia vào việc định chế và thanh tra Ngân hàng. Bốn tổ chức này thuộc hai thành phần: Thành phần công cộng (Cục thanh tra Liên bang – FBSO; Ngân hàng Trung ƣơng Đức); thành phần tƣ nhân (Công ty kiểm toán độc lập bên ngoài; các hiệp hội Ngân hàng Đức).

Mỗi tổ chức trong nhóm 4 tổ chức trên có đặc điểm riêng về thành phần, quyền và nghĩa vụ khác nhau trong việc định chế và thanh tra ngân hàng. Ngoài ra, bốn tổ chức này còn có mối quan hệ mật thiết với nhau. Cụ thể:

 Cục thanh tra Liên bang (FBSO): Luật về ngành tín dụng Đức quy định, Cục thanh tra Liên bang ngành tín dụng Đức FBSO (Cục thanh tra Liên bang) đƣợc thành lập nhƣ một cơ quan tối cao Liên bang, hoạt động độc lập, có trụ sở tại Berlin. Đứng đầu FBSO là Chủ tịch do Tổng thống bổ nhiệm trên cơ sở đề nghị của Chính phủ Liên bang sau khi đã tham khảo ý kiến của Ngân hàng Liên bang Đức.

Mục tiêu hoạt động của FBSO nhằm: Ngăn chặn những tình trạng tiêu cực trong ngành tín dụng gây nguy hại đến những giá trị tài sản đã đƣợc tin cậy gửi vào các tổ chức tín dụng, hoặc gây cản trở việc thực hiện nghiêm chỉnh những nghiệp vụ ngân hàng, hoặc gây ra những bất lợi nghiêm trọng đối với nền kinh tế.

Nhiệm vụ của FBSO: Giám sát các tổ chức tín dụng kể cả định chế và thanh tra theo quy định của Luật ngành tín dụng Đức.

Thẩm quyền của FBSO: Theo Luật tín dụng Đức thì FBSO có thẩm quyền định chế và thanh tra ngân hàng. Chỉ có FBSO mới có thẩm quyền thực hiện hành động pháp lý liên quan đến tổ chức tín dụng nhƣ: Ra các

44

quy chế, ra lệnh kiểm toán đặc biệt, cho các đặc quyền, đóng của tổ chức tín dụng, thanh tra Ngân hàng…FBSO là cơ quan duy nhất đƣợc ban hành quy chế, lệnh, các ý kiến pháp lý về vấn đề ngân hàng. Chỉ có FBSO có quyền cấp và ban hành giấy phép hoạt động ngân hàng, thanh tra ngân hàng trực tiếp, áp đặt đối với ngân hàng nhƣ: chấm dứt các hoạt động kinh doanh phi pháp, sửa chữa các sai sót, bảo vệ các chủ nợ và sự an toàn tài sản có của ngân hàng, lệnh cho các ngân hàng thay đổi một số các thủ tục hoạt động nhất định…

 Ngân hàng Trung ƣơng Đức: Trách nhiệm của Ngân hàng Trung ƣơng Đức là thu thập thông tin, phân tích số liệu hàng tháng rồi chuyển sang cho FBSO. Ngoài ra, vai trò giám sát của Ngân hàng Trung ƣơng Đức đƣợc thể hiện dƣới dạng thanh tra hàng ngày, sự giám sát diễn ra thƣờng xuyên hơn FBSO.

Thẩm quyền của Ngân hàng Trung ƣơng Đức: Ngân hàng Trung ƣơng Đức có vị trí ngang hàng với FBSO trong việc hoạch định và đƣa ra mục tiêu hoạt động đối với một số quyết định quan trong nhƣ: Các vấn đề liên quan đến luật pháp, quy chế, các hành động giám sát, quyền phủ quyết.

Ý kiến của Ngân hàng Trung ƣơng Đức có tính bắt buộc trong một số hoạt động, đặc biệt là hoạt động pháp lý. Ngoài ra, FBSO liên hệ với Ngân hàng Trung ƣơng về tất cả các khía cạnh và các quyết định quan trọng khác.Ngân hàng Trung ƣơng thƣờng xuyên thông báo cho FBSO những nhận định, đánh giá đối với hệ thống ngân hàng, đặc biệt là những thông tin về hoạt động của các ngân hàng. Dựa trên những thông tin đƣợc cung cấp, FBSO sẽ thực hiện tốt hơn chức năng định chế và thanh tra ngân hàng.

 Các công ty kiểm toán bên ngoài: Ở Đức có tới vài ngàn công ty kiểm toán, nhƣng chỉ có khoảng 500 công ty đƣợc tham gia thực hiện kiểm toán ngân hàng.

45

Các công ty kiểm toán tƣ nhân bên ngoài có trách nhiệm pháp lý là phải cung cấp các thông tin kiểm toán ngân hàng cho FBSO (trình nộp các báo cáo kiểm toán ngân hàng hàng năm cho FBSO và Ngân hàng Trung ƣơng).

Chức năng của các công ty kiểm toán viên bên ngoài trong hoạt động định chế và thanh tra ngân hàng thể hiện rõ nét qua vai trò và nhiệm vụ của các kiểm toán viên trong hệ thống thanh tra ngân hàng Đức. Các kiểm toán viên bên ngoài là lực lƣợng không thể thiếu khi FBSO thực hiện những cuộc kiểm tra đặc biệt trong các lĩnh vực hoạt động phái sinh, kiểm toán nội bộ hay danh mục quản lý tín dụng. Các kiểm toán viên phải thông báo cho FBSO và ngân hàng Trung ƣơng ngay lập tức về bất kỳ các phát hiện nào.

Để đƣa ra đƣợc những thông tin chính xác và có chất lƣợng sát thực về tình hình hoạt động của các ngân hàng khi giám sát thì các nhà hoạch định chính sách sẽ dựa vào các loại báo cáo của các chủ thể sau:

(i) Báo cáo của công ty kiểm toán bên ngoài đã đƣợc ngân hàng Trung ƣơng lựa chọn (báo cáo kiểm toán hàng năm đánh giá sự an toàn, lành mạnh của các ngân hàng); (ii) Báo cáo kiểm toán định kỳ áp dụng đối với một số hoạt động ngân hàng đặc biệt nhƣ các hoạt động phái sinh, hoạt động ngoại hối, chức năng kiểm soát nội bộ, hoặc các hoạt động cho vay, đầu tƣ; (iii) Báo cáo của tổ chức bảo toàn tiền gửi thuộc Hiệp hôi ngân hàng (báo cáo kiểm toán định kỳ từ hai đến bốn năm một lần).

 Hiệp hội Ngân hàng: Ở Đức có khoảng 14 Hiệp hội nhƣng chỉ có 3 Hiệp hội lớn đó là: Hiệp hội Liên bang các Ngân hàng Đức; Hiệp hội các Ngân hàng tiết kiệm; Hiệp hội các Ngân hàng Hợp tác xã. Mỗi Hiệp hội đều có hệ thống bảo toàn tiền gửi riêng, họ cũng thực hiện kiểm toán để đảm bảo rằng tiền gửi đƣợc bảo đảm an toàn. Hơn nữa, kết quả kiểm toán của từng Hiệp hội phải đƣợc gửi đến các nhà định chế ngân hàng.

46

Chức năng của các Hiệp hội Ngân hàng là đóng vai trò cầu nối giữa các Ngân hàng và một số cơ quan quản lý Nhà nƣớc. Theo Luật thì các cơ quan quản lý Nhà nƣớc có thẩm quyền đƣa ra các quyết định liên quan đến lĩnh vực ngân hàng trƣớc khi đƣa quy chế, chiến lƣợc ngân hàng hay các quyết định khác đều phải tham khảo ý kiến của các Hiệp hội Ngân hàng.

Bốn tổ chức nêu trên ngoài những thẩm quyền và vai trò riêng thì đều có mối quan hệ mật thiết, phối hợp và kiểm soát lẫn nhau trong việc định chế và thanh tra ngân hàng.

1.4.2. Một số vấn đề rút ra tƣ̀ k inh nghiê ̣m của mô ̣t số nƣớc về hoạt động thanh tra của Ngân hàng Nhà nƣớc hoạt động thanh tra của Ngân hàng Nhà nƣớc

Với tƣ cách là cơ quan phát hành tiền duy nhất của mô ̣t quốc gia , Ngân hàng Trung ƣơng có vai trò ảnh hƣởng to lớn đối với tiến trình kinh tế - xã hội của đất nƣớc . Vì thế, việc thiết kế mô hìn h Ngân hàng Trung ƣơng nhƣ thế nào luôn đƣợc các quốc gia quan tâm hàng đâu . Cách thƣ́c tổ chƣ́c Ngân hàng Trung ƣơng trên thế giới vô cùng đa da ̣ng , nhƣng tƣ̣u chung có thể kể đến ba da ̣ng nhƣ đã nêu ở phần trên.

Viê ̣t Nam và Pháp cù ng chung mô hình Ngân hàng Trung ƣơng nằm trong Chính phủ (mô hình này có ƣu điểm là luôn luôn ta ̣o ra sƣ̣ thống nhất giƣ̃a chính sách tiền tê ̣ quốc gia và chính sách kinh tế xã hô ̣i , bởi lẽ cả hai chính sách đều đƣợc kiểm soá t bằng Chính phủ . Còn hạn chế của mô hình này là có thể tạo ra nguy cơ lạm phát cao vì Ngân hàng Trung ƣơng không đô ̣c lâ ̣p trông viê ̣c ban hành chính sách tiền tê ̣ quốc gia ). Mô hình này hoàn toàn khác với mô hình Ngân hàng Trung ƣơng của Cô ̣ng hòa Liên Bang Đƣ́c (mô hình Ngân hàng Trung ƣơng năm ngoài Chính phủ ). Với mô hình này , Ngân hàng Trung ƣơng Đƣ́c có khả năng kiểm soát hƣ̃u hiê ̣u tình tra ̣ng la ̣m phát tiền tệ trong nƣớc do nó hoàn toàn độc lậ p với Chính phủ . Tuy nhiên, hạn chế của mô hình này là thƣờng không có sự thống nhất và đồng bộ giữa

47

chính sách tiền tệ quốc gia với chính sách phát triển kinh tế x ã hội do Chính phủ hoạch định.

Mă ̣c dù, mô hình Ngân hàng Trung ƣơng ở Pháp và Đức là khác nhau. Nhƣng cả hai nƣớc này , cùng xây dƣ̣ng tổ chƣ́c Thanh tra ngân hàng nằm ngoài Ngân hàng Trung ƣơng . Hơn nƣ̃a, tổ chƣ́c này còn đƣợc thiết kế đô ̣c lâ ̣p tƣơng đối với ngân hàng Trung ƣơng. Đây là mô hình hoàn toàn khác với mô hình đang đƣợc áp du ̣ng ta ̣i Viê ̣t Nam hiê ̣n nay.

Ở Việt Nam , cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng là đơn vị thuộc cơ cấu tổ chức của Ngân hàng Nhà nƣớc, thực hiện nhiệm vụ thanh tra, giám sát ngân hàng, phòng, chống rửa tiền. Còn ở Pháp và Đức , nhiệm vu ̣ Thanh tra , giám sát ngân hàng đƣợc giao cho nhiểu tổ chức khác nhau , nhƣng có mối quan hê ̣ chă ̣t chẽ với nhau . Thậm chí , cơ quan thanh tra , giám sát ngân hàng có mối quan hệ chặt chẽ vớ i cả tổ chƣ́c công quyền (Ngân hàng Trung ƣơng ) và tổ chức tƣ có liên quan (các công ty kiểm toán đô ̣c lâ ̣p, các hiệp hội ngân hàng… ).

Viê ̣c tách hay để cơ quan thanh tra ngân hàng thuô ̣c ngân hàng Nhà nƣớc luôn là vấn đề đƣơc q uan tâm đă ̣c biê ̣t . Xung quanh vấn đề này hiê ̣n nay có rất nhiều ý kiến khoa ho ̣c khác nhau . Theo Ths Nguyễn Thi ̣ Minh : “Việc cơ cấu lại chức năng, nhiệm vụ của một số Vụ, Cục của NHNN hiện nay thành Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng của NHNN đã và đang đảm bảo Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng sẽ là cơ quan thực hiện đầy đủ một chu trình gồm 4 khâu: Cấp phép; Ban hành quy chế; Thực hiện giám sát (giám sát từ xa và thanh tra tại chỗ); Xử phạt và thu hồi giấy phép.Việc cơ cấu lại chức năng theo hƣớng trên nhằm hạn chế những bất cập trong việc tách bạch giữa các khâu này, tạo ra bức tranh toàn diện và sâu sắc hơn về từng NHTM, đảm bảo sự nhất quán và nâng cao hiệu lực của hoạt động giám sát” [20]. Nhƣng, theo tác giả Văn Thanh: “Về truyền thống, hệ thống thanh

48

tra giám sát đặt tại ngân hàng trung ƣơng (NHTW) là lý tƣởng vì tính liên kết hữu cơ và chặt chẽ giữa hệ thống thanh tra giám sát với việc thực thi chính sách tiền tệ và yêu cầu ổn định hệ thống tài chính. Tuy nhiên, hiện nay nhiều nƣớc trên thế giới đã tách hệ thống thanh tra giám sát ra khỏi NHTW, hình thành một cơ quan độc lập thanh tra tổng hợp cả về tài chính, ngân hàng, bảo hiểm và chứng khoán. Mở đầu cho mô hình mới của cơ quan thanh tra giám sát là sự ra đời của Cơ quan dịch vụ tài chính (FSA) tại Vƣơng quốc Anh vào năm 1997. Theo đó, FSA có trách nhiệm tạo lập chính sách an toàn, thực hiện thanh tra giám sát toàn bộ các định chế tài chính (tất cả các loại hình ngân hàng, công ty tài chính, quỹ đầu tƣ, công ty bảo hiểm…) và các thị trƣờng tài chính. Cùng với mô hình FSA của Vƣơng quốc Anh là sự ra đời dƣới những hình thức khác nhau tại Australia, Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan, Trung Quốc và nhiều nƣớc khác [26]. Còn, theo thông lệ quốc tế do Ngân hàng Thanh toán quốc tế (BIS) đƣa ra, “một hệ thống thanh tra ngân hàng hiệu quả phải là một hệ thống có sự phân định rõ ràng chức năng, mục đích của từng đơn vị liên quan đến công tác thanh tra giám sát. Trong đó, từng đơn vị phải có hoạt động độc lập tƣơng đối với nguồn lực đầy đủ. Hệ thống đó phải có một khung pháp lý tƣơng thích đối với qui trình thanh tra giám sát, từ thành lập ngân hàng tới thanh tra giám sát, có quyền lực để bảo đảm các ngân hàng tuân thủ các qui định luật pháp và bảo đảm an toàn hệ thống, đồng thời đảm bảo sự bảo vệ hợp pháp đối với các thanh tra viên” [31].

Đành rằng, viê ̣c thiết kế tổ chƣ́c thanh tra, giám sát ngân hàng theo mô hình nào phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố khác nhau. Mỗi quốc gia tùy thuô ̣c vào điều kiện kinh tế – xã hội, lịch sử lập pháp , sƣ̣ phát triển hê ̣ thống pháp luâ ̣t….sẽ chọn cho mình một mô hình tổ chức thanh tra , giám sát khác nhau. Nhƣng, thông qua nghiên cƣ́u kinh nghiê ̣m của mô ̣t số nƣ ớc về hoạt động thanh tra của ngân hàng Nhà nƣớc nhƣ trên , có thể nhận thấy một số tiến bộ

49

nhất đi ̣nh trong cách tổ chƣ́c hoa ̣t đô ̣ng thanh tra , giám sát ngân hàng của Pháp và Đức . Trong sƣ̣ cân nhắc thiê ̣t hơn , chúng ta có nên chăng đổi mới mô hình tổ chƣ́c thanh tra ngân hàng nhƣ hiê ̣n nay ở Viê ̣t Nam với mu ̣c đích áp dụng phù hợp kinh nghiệm quốc tế vào thực tiễn hoạt động thanh tra ngân hàng trong nƣớc.

Mô ̣t số tiến bô ̣ nhất đi ̣nh trong cách thiết kế mô hình tổ chƣ́c thanh tra, giám sát ngân hàng ở Pháp, Đức có thể kể đến nhƣ:

Do vi ̣ trí pháp lý của thanh tra Ngân hàng tƣơng đối đô ̣c lâ ̣p so với Ngân hàng Trung ƣơng nên ƣu điểm của mô hình này là ta ̣o cho thanh tra ngân hàng có khả năng kiểm soát mô ̣t cách hƣ̃u hiê ̣u hoa ̣t đô ̣ng thanh tra của mình. Ngân hàng Trung ƣơng chỉ đóng vai trò hỗ trợ về phƣơng tiê ̣n làm viê ̣c và bô ̣ máy hành chính chƣ́ không phải là cơ quan chủ quản.

Ngoài vị trí pháp lý tƣơng đối đô ̣c lâ ̣p so với ngân hàng Trung ƣơng . Pháp luật các nƣớc quy định việc thanh tra , giám sát ngân hàng đƣợc giao cho các tổ chƣ́c khác nhau (ở Pháp là 3 tổ chƣ́c CRB, CEC, CB; ở Đức là 4 tổ chƣ́ c FBSO , Ngân hàng Trung ƣơn g Đƣ́c , các công ty kiểm toán bên ngoài, hiê ̣p hô ̣i ngân hàng ). Viê ̣c phân chia nhiê ̣m vu ̣ thanh tra , giám sát ngân hàng cho các tổ chƣ́c khác nhau , đă ̣c biê ̣t là có cả sự hiện diện của tổ chƣ́c tƣ , đồng thời với nhƣ̃ng quy đi ̣nh chă ̣ t chẽ về mối liên hê ̣ giƣ̃a các tổ chƣ́c này giúp cho hoa ̣t đô ̣ng thanh tra , giám sát ngân hàng trở lên minh bạch và hiệu quả hơn . Với viê ̣c vâ ̣n du ̣ng phù hợp thuyết “phân quyền tam lâ ̣p” vào mô hình hoa ̣t đô ̣ng thanh tra , giám sát ngân hàng nhƣ trên . Hoạt đô ̣ng thanh tra , giám sát ngân hàng ở Đức và Pháp thể hiện sự phân chia quyền lƣ̣c , trách nhiễm rất rõ ràng . Tránh tình trạng tập trung quyền lực vào một tổ chức .

Để tránh sƣ̣ la ̣m quyền của cơ quan thanh tra ngân hàng , Luâ ̣t Ngân hàng Cộng hòa Pháp quy định rất rõ về nguyên tắc “tín h chi ̣u trách nhiê ̣m

50

lớn” tron g hoa ̣t đô ̣ng thanh tra ngân hàng . Với nguyên tắc này , thanh tra ngân hàng đƣợc toàn quyền hoa ̣t đô ̣ng trong pha ̣m vi p háp luật cho phép và phải chịu trách nhiệm trƣớc các quyết định của mình một cách tuyệt đối.

Ngoài nguyên tắc “tính chịu trách nhiệm lớn” thì nguyên tắc “tính ƣu tiên”, là một quy đi ̣nh tiến bô ̣ trong tổng thể các quy đi ̣nh về hoa ̣t đô ̣ng thanh tra ngân hàng theo Luâ ̣t Ngân hàng Cô ̣ng hòa Pháp . Vớ i nguyên tắc này , hoạt động của các tổ chức tín dụng và hệ thống ngân hàng sẽ đƣợc duy trì ổn đi ̣nh, đồng thời quyền lợi của ngƣời gƣ̉i tiền đƣợc đă ̣c biê ̣t quan tâm.

Viê ̣c phân tích nhƣ̃ng kinh nghiê ̣m quốc tế nhƣ trên của Luâ ̣n văn với mong muốn đóng góp sáng kiến phu ̣c vu ̣ cho quá trình hoàn thiê ̣n pháp luâ ̣t về hoa ̣t đô ̣ng thanh tra của Ngân hàng Nhà nƣớc Viê ̣t Nam.

51

Chương 2