- Kêt quả giải ngân theo kế hoạch năm
4.2.2 Tồn tại và nguyên nhân
Mặc dù ựã ựạt ựược nhiều kết quả quan trọng, nhưng công tác thu hút và sử dụng ODA của WB trong lĩnh vực Lâm nghiệp nói riêng, ngành nông nghiệp Việt Nam nói chung cũng còn một số tồn tại, hạn chế cần phải giải quyết và khắc phục, cụ thể:
4.2.2.1 Thiếu một ựịnh hướng tổng thể về thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA
Trong quá trình vận ựộng thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA cần thiết phải có một ựịnh hướng tổng thể về thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA ựược cụ thể hoá từ các chủ trương, chắnh sách của đảng và Nhà nước, quy hoạch tổng thể phát triển của Ngành trong việc huy ựộng nguồn lực này hỗ trợ thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế- xã hội, xoá ựói, giảm nghèo. Nhưng ựến nay, BNN-PTNT vẫn chưa ban hành một văn bản chắnh thức qui hoạch, ựịnh hướng thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA. Vì vậy, các chương trình, dự án ODA có xu hướng dàn trải, còn coi trọng mặt số lượng, ựịa bàn rộng nên chưa phù hợp với năng lực quản lý.
Các chương trình, dự án ODA của WB ựược thực hiện trong thời gian qua cho thấy sự vận ựộng, thu hút và sử dụng mới chỉựặt ra các ựịnh hướng mang tắnh ngành, lĩnh vực (nông nghiệp; lâm nghiệp; thuỷ lợi; phát triển nông thôn) mà chưa thể hiện ựịnh hướng ựầu tư theo các vùng, lãnh thổ, chưa có sự quy hoạch rõ ràng về tỷ lệựầu tư theo khu vực. Do ựó, chiến lược ựầu tư chưa thực hiện ựược khu vực, vùng lãnh thổ nào sẽưu tiên cho ựầu tư thuỷ lợi, nông nghiệp, lâm nghiệp, cơ sở hạ tầng nông thôn. Vì vậy, có tình trạng chưa ựịnh hướng cho các nhà tài trợ nước ngoài theo khu vực, nguồn vốn ODA tập trung nhiều những vùng này trong khi một số vùng khác chưa có hoặc nhận ựược rất ắt nguồn vốn ODA. Chẳng hạn, khu vực
phắa Bắc ựặc biệt là miền núi phắa Bắc tập trung ựông ựồng bào dân tộc thiểu số, tỷ lệ nghèo ựói cao nhưng không có dự án ODA của WB ựầu tư vào khu vực này.
Nguyên nhân chắnh của yếu kém này là do BNN-PTNT chưa phát huy vai trò làm chủ và tắnh chủ ựộng trong việc ựịnh hướng thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA nói chung, ODA của WB nói riêng trong ngành nông nghiệp, PTNT do ựó làm giảm hiệu quả quản lý và sử dụng nguồn vốn này.
4.2.2.2 Khung pháp lý về quản lý ựầu tư công chưa ựồng bộ
Các văn bản pháp quy quản lý và sử dụng ODA của Việt Nam còn chưa ựồng bộ với các văn bản pháp quy khác chi phối ODA và còn có những quy ựịnh thể chế chưa hài hòa giữa Việt Nam và các nhà tài trợ. Thủ tục hành chắnh trong quản lý và sử dụng ODA của Việt Nam và một số nhà tài trợ còn phức tạp, chưa thông thoáng. Hạn chế này dẫn ựến công tác theo dõi, ựánh giá, kiểm tra tình hình quản lý thực hiện các dự án, chương trình ODA chưa ựược thực hiện một cách ựồng bộ và chuẩn mực.
4.2.2.3 Chậm trễ Khởi ựộng dự án
Sau khi dự án ựược phê duyệt, các Ban quản lý dự án mất nhiều thời gian ựể dự án thông qua các thủ tục pháp lý ựể khoản vay có hiệu lực, các Ban quản lý dự án chậm trễ tuyển dụng cán bộ, .v.v. Thông thường các dự án phải mất ắt nhất 1 năm sau khi phê duyệt mới có thể bắt ựầu triển khai thực hiện.
4.2.2.4 Chậm trễ trong quá trình thực hiện
Các dự án thường xuyên chậm trễ trong quá trình thực hiện và yêu cầu gia hạn thời gian thực hiện dự án ựể có thểựạt ựược các lợi ắch của dự án. Tuy nhiên, việc gia hạn dự án làm lợi ắch của dự án không ựược phát huy ựúng lúc, tăng chi phắ giám sát và quản lý.
Chậm trễ trong quá trình thực hiện các dự án xuất phát từ một số nguyên nhân chắnh sau:
Một là, Chậm trễ trong việc tuyển dụng tư vấn hỗ trợ kỹ thuật, kể từ khi dự án có hiệu lực ựến khi tuyển dụng ựược tư vấn hỗ trợ kỹ thuật thông thường mất từ 1 năm ựến 2 năm. WB quy ựịnh khi dự án chưa tuyển dụng ựược Tư vấn TA thì
không ựược phép triển khai tất cả các hoạt ựộng của dự án, ựiều này gây ra chậm trễ cho dự án.
Hai là, Công tác ựền bù, giải phóng mặt bằng và tái ựịnh cư gặp ách tắc, kéo dài. Bên cạnh ựó, sự bất cập, thiếu ựồng nhất, chưa hài hòa trong các văn bản pháp quy về ựền bù, giải phóng mặt bằng chưa ựược giải quyết. Gần ựây, môi trường pháp lý về thu hồi ựất có nhiều thay ựổi với Luật ựất ựai mới và những Nghịựịnh có liên quan, song tiến ựộ giải phóng mặt bằng vẫn chưa khả quan, gây ra chậm trễ tiến ựộ thực hiện của dự án.
Ba là, Thiếu vốn ựối ứng và tâm lý dựa vào vốn ựối ứng từ Ngân sách nhà nước Trung ương còn nặng nề. Khi xây dựng dự án, các UBND tỉnh ựều cam kết vốn ựối ứng từ ngân sách tỉnh nhưng khi thực hiện lại bố trắ không ựủ vốn ựối ứng cho các Ban quản lý dự án tỉnh. Phần lớn các dự án ựều gặp khó khăn trong việc thiếu vốn ựối ứng ựền bù cho các hộ dân nằm trong diện giải toả. Mặc dù, trong thời gian qua Chắnh phủựã ưu tiên vốn ựối ứng cho các dự án ODA, nhưng vốn ựối ứng vẫn là ựược coi là vấn ựềảnh hưởng ựến quá trình thực hiện dự án.
4.2.2.5 Tỷ lệ giải ngân thấp ở năm thứ nhất và năm thứ hai
Nhìn chung các dự án Lâm nghiệp trong năm thứ nhất và năm thứ hai, tỷ lệ giải ngân thấp, sau ựó tăng dần ở các năm tiếp theo. điều này phù hợp theo phân tắch ban ựầu của WB là: Ộước tắnh ựể giải ngân ựược 10% tổng số vốn dự án ựầu tiên, hầu hết các dự án phải mất 28-30% quỹ thời gian trong toàn bộ thời gian thực hiện dự án ựã ựược ký kết trong Hiệp ựịnhỢ.
Giải ngân chậm là một trong những biểu hiện về lượng của việc giảm hiệu quả tiếp nhận và sử dụng ODA. Nó gây ra một số hậu quả xấu như: (i) chậm bàn giao dự án vào khai thác và sử dụng; gây lãng phắ, thất thoát nguồn lực; (ii) giảm tắnh ưu ựãi của vốn vay, làm tăng nguy cơ nợ quá hạn của Chắnh phủ; (iii) thay ựổi các thông số nghiên cứu khả thi của dự án, có thể bị lạc hậu về công nghệ; (iv) giảm tắnh hấp dẫn và khả năng thu hút ODA của Việt Nam; (v) xói mòn uy tắn của Việt Nam về năng lực tiếp nhận viện trợ, ảnh hưởng trực tiếp ựến công tác vận ựộng ODA.
4.2.2.6 Hạn chế trong quá trình tổ chức công tác ựấu thầu
đấu thầu là vấn ựề khó và phức tạp. đối với một dự án, thông thường các hạng mục xây lắp, thiết bị và dịch vụ tư vấn có vốn ựầu tư chiếm tỷ trọng lớn trong tổng số vốn của dự án, các hạng mục này ựều phải ựấu thầu, do vậy nếu quá trình ựấu thầu chậm dẫn ựến quá trình giải ngân và thực hiện dự án chậm. Hạn chế trong việc tổ chức ựấu thầu xây lắp, mua sắm thiết bị và tuyển chọn dịch vụ tư vấn cho các dự án ODA của WB trong lĩnh vực Lâm nghiệp là:
(i) Thủ tục ựấu thầu theo quy ựịnh của WB và Chắnh phủ Việt Nam chưa hài hoà;
(ii) Năng lực của cán bộ phụ trách ựấu thầu, cán bộ thẩm ựịnh còn hạn chế; (iii) Phân cấp giữa Cơ quan chủ quản cho Chủ ựầu tư, giữa Trung ương cho ựịa phương còn hạn chế;
(iii) Quá trình xây dựng và phê duyệt điều khoản tham chiếu, dự toán các gói thầu dịch vụ tư vấn khéo dài;
(iv) Quá trình phê duyệt hồ sơ mời thầu, kết quảựấu thầu kéo dài; (v) Năng lực nhà thầu và năng lực quản lý nhà thầu chưa cao;
4.2.2.7 Hạn chế trong công tác theo dõi và ựánh giá dự án
Một trong những khắa cạnh quản lý Nhà nước ựối với các chương trình, dự án nhằm góp phần nâng cao hiệu quả quản lý ODA ựó là công tác kiểm tra ựánh giá tiến ựộ, chất lượng, hiệu quả, tác ựộng dự án trong quá trình thực hiện cũng như sau khi dự án hoàn thành.
Hiện nay, chưa cho hệ thống thu thập thông tin về tình hình triển khai các dự án nên không xác ựịnh sớm những vướng mắc trong quá trình tổ chức thực hiện, ựể có những phương án xử lý kịp thời. Tương tự, chưa có hệ thống giám sát tình hình thực hiện các chương trình, dự án. Theo quy ựịnh hiện hành, các báo cáo tiến ựộ không mang tắnh cập nhật thường xuyên và thông tin giám sát không ựược sử dụng ựể hỗ trợ quá trình ra quyết ựịnh. Hiện tồn tại những vấn ựềựáng lưu tâm là thiếu kế hoạch triển khai dự án tốt và không có khả năng cập nhật và giám sát kế hoạch ựịnh kỳ. Ngoài ra, thiết kế dự án thường ựặt ra những mục tiêu phát triển không hiện thực, ảnh hướng tới việc thực hiện hợp ựồng và dự kiến giải ngân ựặc biệt là vấn ựề
thiếu cán bộ dự án có kinh nghiệm triển khai dự án. Thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa các bên liên quan trong dự án ựặc biệt ựối với các dự án phân cấp.
Công tác quản lý giám sát và báo cáo tình hình thực hiện, hiệu quả sử dụng vốn, sử dụng chuyên gia không thường xuyên, chậm so với yêu cầu, chất lượng báo cáo không cao, chưa thể hiện ựược tinh thần trách nhiệm và ý thức quản lý nguồn vốn của Nhà nước chi cho hoạt ựộng dự án, ựặc biệt là quản lý giám sát, tổng kết ựánh giá tình hình sử dụng chuyên gia tư vấn quốc tế.
4.2.2.8 Năng lực cán bộ tham gia quản lý và thực hiện dự án còn hạn chế
Theo qui ựịnh hiện hành về phân cấp quản lý dự án ODA, các Ban quản lý dự án chịu trách nhiệm chắnh trong việc quản lý nguồn vốn ựược phân bổ, thực hiện ựấu thầu lựa chọn nhà thầu cung cấp dịch vụ tư vấn, hàng hoá và xây lắp, nghiệm thu khối lượng công việc hoàn thành và thanh toán cho nhà thầu. Vì vậy, năng lực và trình ựộ quản lý của Giám ựốc dự án, cũng như các cán bộ chuyên môn ựóng vai trò rất quan trọng trong việc sử dụng vốn ODA. Thực tế hiện nay ở Việt Nam chưa có trường đại học nào có khoa giảng dạy chuyên về quản lý dự án ựể ựào tạo ựội ngũ Giám ựốc dự án và các cán bộ ở các vị trắ khác nhau trong Ban quản lý dự án. Thông thường khi dự án chuẩn bị ký Hiệp ựịnh, BNN-PTNT ra quyết ựịnh cử Giám ựốc và cán bộ chủ chốt. Thời gian ựầu chưa có tiêu chắ chọn Giám ựốc nên một số Giám ựốc không ựủ năng lực làm việc, sau khi có tiêu chắ lựa chọn, về cơ bản các Giám ựốc ựược cử có ựủ năng lực, nhưng ựa phần các Giám ựốc có trình ựộ ngoại ngữ (tiếng anh) chưa tốt, một số cán bộ có năng lực ựược cửựồng thời là Giám ựốc của 2-3 dự án nên chất lượng thực hiện dự án chưa cao. Sau khi Hiệp ựịnh ựược ký kết, các Ban quản lý dự án, ựặc biệt là các Ban quản lý dự án ở các tỉnh bắt ựầu tuyển chọn cán bộ tham gia dự án, hầu hết trong số này thiếu kinh nghiệp quản lý dự án, không ựúng chuyên ngành. Vì vậy, phần lớn các cán bộ quản lý dự án thiếu hiểu biết và chưa chủ ựộng trong các hoạt ựộng của dự án. Tình trạng này dẫn ựến quá trình quản lý và thực hiện dự án còn nhiều lúng túng, tỷ lệ giải ngân chậm trong các năm ựầu.
4.3 Giải pháp tăng cường thu hút nguồn vốn ODA của WB cho các dự án Lâm nghiệp ở BNN-PTNT