L ỜI MỞ ðẦ U
1.4.2.5. PPP ở Vương Quốc Anh:
Nước Anh bắt đầu quá trình ứng dụng PPP từ năm 1992 nhằm mục đích khắc phục tình trạng thiếu vốn ngân sách mà khơng làm tăng các khoản vay của Chính phủ bằng giải pháp nhà nước cho phép tư nhân cùng tham gia đầu tư và cung cấp dịch vụ cơng.
ðến năm 2007, nước Anh cĩ hơn 893 dự án PPP với giá trị đầu tư 78 tỷ
Bảng Anh (tương đương 162,5 tỷ USD) thuộc các lĩnh vực giao thơng, y tế, giáo dục, quốc phịng, chất thải, cấp nước, cơng nghệ cao, …, trong đĩ 687
dự án ở giai đoạn vận hành. Chính phủ đã nhận được chuyển giao khoảng 44 bệnh viện, 250 trường học, 4 hệ thống đường sắt, trạm cảnh sát và cứu hỏa, chiếu sáng đơ thị ...
Lĩnh vực xây dựng trường học là một điển hình của PPP ở Anh: Nhà nước ký hợp đồng để tư nhân cung cấp dịch vụ bao gồm việc thiết kế, xây dựng trường lớp, bảo trì trong thời gian 15 - 25 năm với các tiêu chuẩn của Nhà nước đưa ra. Tư nhân được nhà nước thanh tốn định kỳ trong suốt thời gian hợp đồng.
Nước Anh được xem là một trong những quốc gia thực hiện PPP thành cơng: 96% đối tác thực hiện hợp đồng PPP và 80% người sử dụng dịch vụ hài lịng với kết quả dự án; 90% dự án được bàn giao đúng hoặc sớm hơn thời hạn; Thời gian đấu thầu, mua sắm giảm đáng kể …. Cĩ được những thành cơng này là do Chính phủ Anh đã trải qua một quá trình kiên trì nỗ lực tìm các giải pháp khuyến khích và thu hút KVTN, xem PPP như là một trong những chương trình hành động cấp quốc gia bằng việc thiết lập khung pháp lý chặt chẽ, minh bạch về PPP cũng như các cơ chế tài chính, phát triển thị
trường sản phẩm dịch vụ cơng, chuẩn hĩa các quy định về PPP, cải cách khu vực cơng, ... được thực hiện bởi lực lượng đặc nhiệm hành động PPP của Chính phủ, Cơ quan hợp tác Vương Quốc Anh, Chương trình tài trợđảm bảo tín dụng … Chính phủ thường xuyên giám sát đánh giá chi phí - lợi nhuận của các dự án PPP thơng qua cơ quan kiểm tốn và chịu trách nhiệm về thành cơng hoặc thất bại của chương trình PPP.
Nguồn: Tổng hợp từ Tài liệu Hội thảo “PPP in Infrastructure Days 2008”[6]; website: www.partnershipsuk.org.uk [32]
1.5. THỰC TRẠNG VẬN DUNG PPP TRONG LĨNH VỰC HẠ TẦNG Ở
VIỆT NAM:
1.5.1. Khung pháp lý:
Ở Việt Nam, thuật ngữ “hợp tác nhà nước - tư nhân” hay PPP chưa được sử
được đề cập trong các văn bản của Chính phủ mặc dù chưa nêu rõ khái niệm về
PPP (ví dụ: Quyết định số 35/2009/Qð-TTg ngày 03/03/2009 về chiến lược phát triển ngành Giao thơng vận tải đến năm 2020).
Cho đến nay, PPP trong lĩnh vực hạ tầng ở Việt Nam được biết đến như là các chủ trương, chính sách của Chính phủ về khuyến khích các nguồn vốn ngồi ngân sách từ các nhà đầu tư là cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế (cịn gọi là xã hội hĩa đầu tư) tham gia đầu tư hạ tầng.
Nghị định số 78/2007/Nð-CP ngày 19/11/2007 là văn bản pháp lý cụ thể
nhất về PPP ở Việt Nam từ trước đến nay, áp dụng chung cho cả đầu tư trong nước và nước ngồi trên cơ sở Luật ðầu tư số 59/2005/QH11 ngày 29/11/2005: - Trước đây, đầu tư nước ngồi theo hệ thống văn bản Luật riêng (Luật ðầu tư
nước ngồi ban hành lần đầu ngày 29/12/1987; Nghị định 87/1993/Nð-CP ngày 23/11/1993 về BOT đối với đầu tư nước ngồi; Nghịđịnh 62/1998/Nð- CP ngày 15/8/1998 về BOT, BTO, BT đối với đầu tư nước ngồi). Cịn đối với đầu tư trong nước, khơng cĩ quy định hạn chế tỉ lệ phần vốn gĩp của Ngân sách nhà nước và của DNNN vào dự án (Luật Khuyến khích đầu tư
trong nước ban hành lần đầu ngày 22/6/1994; Nghị định 77/1997/Nð-CP ngày 18/6/1997 về BOT đối với đầu tư trong nước..
- Theo quy định hiện nay, DNNN chỉ được tham gia đến 49% vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư.
Các hình thức PPP gồm cĩ:
- Hợp đồng BOT: Nhà đầu tư xây dựng, kinh doanh cơng trình kết cấu hạ
tầng trong một thời hạn nhất định, chuyển giao khơng bồi hồn cơng trình đĩ cho Nhà nước Việt Nam sau khi hết thời hạn hợp đồng.
- Hợp đồng BTO: Nhà đầu tư xây dựng cơng trình kết cấu hạ tầng. Sau đĩ chuyển giao khơng bồi hồn cơng trình đĩ cho Nhà nước Việt Nam. Chính phủ dành cho nhà đầu tư quyền kinh doanh cơng trình đĩ trong một thời hạn nhất định để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận.
chuyển giao cơng trình đĩ cho Nhà nước Việt Nam. Chính phủ tạo điều kiện cho nhà đầu tư thực hiện dự án khác để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận hoặc thanh tốn cho nhà đầu tư theo thỏa thuận trong Hợp đồng. Hình thức này cịn được gọi là hình thức “đổi đất lấy hạ tầng”.
- Hợp đồng BOO: Nhà đầu tư xây dựng cơng trình kết cấu hạ tầng, Nhà nước cam kết mua hàng hĩa sản xuất từ cơng trình hạ tầng trong một khoảng thời gian nhất định với giá cả thỏa thuận. Nhà đầu tư vận hành cơng trình với tư
cách chủ sở hữu, khơng phải chuyển giao cho nhà nước. Các lĩnh vực áp dụng gồm cĩ:
• ðường bộ, cầu, hầm và các cơng trình, tiện ích cĩ liên quan;
• ðường sắt, đường xe điện;
• Cảng hàng khơng, cảng biển, cảng sơng, bến phà;
• Nhà máy cung cấp nước, hệ thống thốt nước, xử lý nước thải, chất thải;
• Nhà máy điện, đường dây tải điện;
• Các cơng trình kết cấu hạ tầng khác theo quyết định của Chính phủ.
Nhận xét: các lĩnh vực áp dụng PPP ở Việt Nam chủ yếu là kết cấu hạ tầng kỹ thuật, khơng đề cập đến hạ tầng xã hội.
Mức độ trách nhiệm và tính sở hữu cơng trình chuyển giao từ KVNN sang KVTN theo các hình thức trên như sau:
Khu vực Nhà nước Khu vực tư nhân
BT BTO BOT BOO
Các nguồn tiếp cận dự án gồm:
- ðề xuất dự án của Nhà nước: theo Danh mục dự án kêu gọi đầu tư do Chính phủ, các Bộ, ngành và UBND cấp tỉnh cơng bố trong từng thời kỳ;
- ðề xuất tự nguyện của nhà đầu tư.
1.5.2. Thực trạng PPP ở Việt Nam:
Việt Nam bắt đầu thực hiện các hình thức BOT từ năm 1997. Theo số liệu thống kê chưa đầy đủ từ các Bộ ngành, từ năm 1997 đến năm 2007, cĩ khoảng
80 dự án hạ tầng theo các hình thức BOT, BTO, BT, BOO với tổng vốn đầu tư
khoảng 90.000 tỷ đồng (tương đương 5,6 tỷ USD). Các lĩnh vực chủ yếu là hạ
tầng giao thơng đường bộ (chưa cĩ đường cao tốc), điện và nước, chưa cĩ cảng biển, cảng hàng khơng, đường sắt, đường xe điện.
Phụ lục số 01 là danh sách một số dự án qua tìm hiểu của tác giả.
Thực trạng cụ thể như sau:
1.5.2.1. Các dự án về giao thơng chiếm tỷ lệ lớn nhất, chủ yếu theo hình thức BOT. Các dự án cung cấp điện và nước sạch chủ yếu theo hình thức BOT và BOO. Hình thức BTO hầu như khơng áp dụng (một số
dự án ban đầu là BTO sau đĩ chuyển thành BOT). Hình thức BT chủ yếu về giao thơng (trong năm 2008 mới cĩ dự án hạ tầng xã hội là dự án xây dựng Bảo tàng Hà Nội với tổng vốn đầu tư dự kiến 2.300 tỉ đồng do Tổng Cơng ty cổ phần Vinaconex làm chủđầu tư); 1.5.2.2. Phần lớn các dự án được thực hiện theo chỉđịnh của Chính Phủ (Bộ, ngành), Chính quyền địa phương, hoặc đề xuất tự nguyện của DNNN. Do đĩ, hầu hết chủ đầu tư là DNNN hoặc các cơng ty cổ
phần cĩ tỉ lệ vốn gĩp của DNNN chiếm trên 50% vốn điều lệ. Ví dụ: dự án BOT Cầu Rạch Miễu, BOT Cầu ðồng Nai, BOT Quốc lộ 1A An Sương - An Lạc, các dự án nhà máy điện cĩ cơng suất trên 100MW, …
(Ghi chú: Theo Quyết định số 38/2007/Qð-TTg ngày 20/3/2007, Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ khi cổ phần hĩa DNNN sản xuất điện cĩ cơng suất từ 100 MW trở lên) ;
1.5.2.3. Chỉ cĩ một số ít dự án do doanh nghiệp tư nhân làm chủ đầu tư, hoặc một số dự án do DNNN làm chủđầu tư ban đầu, sau đĩ chuyển
đổi thành cơng ty cổ phần với phần vốn nhà nước dưới 50% vốn
điều lệ. Ví dụ: dự án BOT Cầu Cỏ May; BOT cầu Phú Cường, BOT Cầu Phú Mỹ, BOO nhà máy nước Thủ ðức, BOO Nước Kênh
Thực tế nêu trên, nếu xét về mục tiêu của PPP thì chưa đạt được ở
giai đoạn ban đầu. Tuy nhiên, về mặt tích cực thì sau khi hồn thành cơng trình, đưa vào khai thác, DNNN cĩ thể thốt vốn bằng hình thức chuyển nhượng hợp đồng dự án cho KVTN;
1.5.2.4. Cĩ rất ít doanh nghiệp FDI tham gia đầu tư, cho đến nay chỉ cĩ 2 dự
án điện do doanh nghiệp FDI đầu tư (dự án BOT Nhà máy điện Phú Mỹ 2-2 và dự án BOT Nhà máy điện Phú Mỹ 3).
ðến năm 2007- 2008 mới cĩ thêm một số dự án FDI theo hình thức BT nhưng hiện đều đang trở ngại về tiến độ do vướng mắc về mặt bằng (ví dụ: dự án phát triển hạ tầng quanh hồ điều hịa để tránh lụt lội ở Thái Nguyên của Tập đồn Intra Nhật Bản; dự án xây dựng tuyến đường Tân Sơn Nhất - Bình Lợi - vành đai ngồi của Tập
đồn Xây dựng và Kỹ thuật GS E&C, Hàn Quốc);
1.5.2.5. Phần lớn các dự án đều gặp rất nhiều khĩ khăn, vướng mắc phát sinh trong quá trình thực hiện. Một số vấn đề chủ yếu như sau: (a) Nguồn vốn đầu tư: ðây là một trong những nguyên nhân chủ yếu
khiến một số dự án phải kéo dài thời gian thi cơng, làm phát sinh tăng chi phí do năng lực tài chính của một số chủđầu tư khơng thực sựđủ mạnh, chủ yếu dựa vào vốn tín dụng. Trên thực tế, rất khĩ tìm
được nguồn tín dụng dài hạn trên 10 năm, đồng thời, điều kiện về
vốn đối ứng, tài sản đảm bảo nợ vay khá là nghiêm ngặt.. Một số
chủ đầu tư, mặc dù là các Tổng cơng ty lớn được đánh giá cao về
tiềm lực vốn, nhưng do đầu tư dàn trải vào nhiều dự án nên gặp khĩ khăn trong cân đối dịng tiền. Mặc khác, việc thẩm tra để xác thực khả năng vốn đối ứng tham gia vào dự án khơng được quy định chặt chẽ nên cĩ một số chủđầu tư khơng đáp ứng đủ;
(b) Vướng mắc về bồi thường giải phĩng mặt bằng: xảy ra rất phổ biến
ở các dự án. Theo quy định thì cơ quan nhà nước cĩ thẩm quyền ký kết hợp đồng dự án và UBND cấp tỉnh nơi thực hiện dự án chịu
trách nhiệm hồn thành các thủ tục giao đất hoặc cho thuê đất. Trên thực tế, sự thiếu phố hợp của cơ quan chức năng cũng như tình trạng khơng được sự đồng thuận của các tổ chức và cá nhân thuộc diện phải di dời do khơng nhất trí về chính sách bồi thường, tạm cư, hoặc tái định cư nên việc giải phĩng mặt bằng bị đình trệ, dẫn đến kéo dài thời gian, tăng vốn đầu tư của dự án (do phát sinh tăng chi phí bồi thường, chi phí lãi vay, chi phí hoạt động, ...);
(c) Quy hoạch mạng lưới giao thơng tồn quốc thiếu đồng bộ, quá trình lập dự án thiếu gắn kết với quy hoạch vùng, khu vực, dẫn đến làm giảm ý nghĩa của cơng trình. Theo quy định thì khoảng cách tối thiểu giữa các trạm thu phí là 70km (Thơng tư 90/2004/TT-BTC của Bộ Tài chính), tuy nhiên, thực tế là cĩ nhiều trạm thu phí giao thơng trong vịng bán kính ngắn hoặc trên cùng một tuyến đường. ðiều này gây tốn kém và bức xúc cho người sử dụng. Ví dụ: Từ TP. HCM đến Buơn Mê Thuột dài 350km cĩ đến 7 trạm thu phí giao thơng (trung bình 50km/trạm);
1.5.2.6. Việc phối hợp trong cùng một dự án thiếu đồng bộ dẫn đến tình trạng cơng trình chính đã hồn thành nhưng chưa đưa vào sử dung
được. Ví dụ: đường dẫn lên cầu, đường giao thơng nội bộ nối với
đường chính, ...;
1.5.2.7. Theo quy định, doanh nghiệp dự án được tự quyết định việc lựa chọn nhà thầu tư vấn, xây lắp, mua sắm, xây lắp và các hợp đồng khác để thực hiện dự án. ðiều này đã dẫn đến tình trạng các chủđầu tư chọn hình thức chỉ định thầu, giao việc cho các cơng ty thành viên hoặc cơng ty liên kết. ðiều này đã bỏ qua ý nghĩa quan trọng của việc đấu thầu là làm giảm chi phí đầu tư một cách tối ưu cũng như mở rộng cửa cho KVTN tham gia;
1.5.2.8. Thẩm quyền quyết định các vấn đề về chi ngân sách và mức thu phí dịch vụ cơng của Chính quyền địa phương chưa thực sự chủ động.
Ví dụ: mặc dù Hợp đồng BOT cĩ thỏa thuận khung giá thu phí, tuy nhiên, nếu Hội đồng Nhân dân khơng chấp thuận thì UBND tỉnh khơng thể thơng qua phương án thu phí (dự án Liên tỉnh lộ 15); 1.5.2.9. Thời gian chuyển giao cơng trình trong hợp đồng BOT khơng được
xác định rõ ràng dẫn đến thiếu tính minh bạch trong chia sẻ rủi ro giữa Chính phủ và nhà đầu tư, đồng thời cũng cho thấy cơng tác
chuẩn bị dự án thiếu chu đáo, chỉ ưu tiên chú trọng vào nhu cầu trước mắt là đầu tư hạ tầng hơn là xem xét một cách tồn diện về
hiệu quả dự án.
1.5.3. Giới thiệu một số dự án PPP điển hình ở Việt Nam:
1.5.3.1. Dự án BOT Nhà máy điện Phú Mỹ 2-2 (Bà Rịa – Vũng Tàu):
Nhà máy điện Phú Mỹ 2-2 là nhà máy điện đầu tiên ở Việt Nam được đầu tư theo hình thức BOT (20 năm) bằng nguồn vốn đầu tư nước ngồi, cơng suất 715MW (cơng nghệ tuabin khí chu trình hỗn hợp) với tổng vốn đầu tư
407,1 triệu USD. Nhà đầu tư là tổ hợp quốc tế gồm Cơng ty ðiện lực quốc tế
Pháp (EDFI), tập đồn Sumitomo (Nhật Bản) và Cơng ty ðiện lực Tokyo Nhật Bản (TEPCO) được lựa chọn thơng qua đấu thầu quốc tế.
Tiến trình của dự án: dự án được phê duyệt vào năm 1996, chọn xong nhà thầu và ký kết hợp đồng BOT vào năm 2001, khởi cơng vào năm 2003, hồn thành đúng thời hạn, đưa vào vận hành thương mại vào tháng 12/2004, bán
điện cho Tập đồn ðiện lực Việt Nam theo hợp đồng mua bán điện 20 năm.