Về phương diện lý luận, việc đưa ra những tiêu chí chung để đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính dường như là điều không quá phức tạp. Hợp pháp, với nghĩa chung nhất là “đúng với pháp luật” [24, tr.848] đã được cụ thể hoá thành những yêu cầu riêng biệt đặt ra đối với quyết định hành chính trên các khía cạnh: thẩm quyền, thủ tục, hình thức, và nội dung ban hành quyết định hành chính. Trong thực tiễn, việc xem xét đánh giá tính hợp pháp của các quyết định hành chính lại hoàn toàn không là công việc đơn giản. Điều này xuất phát từ những lý do sau đây:
Thứ nhất, khi ban hành các quyết định hành chính để giải quyết các công việc cụ thể trong quản lý hành chính nhà nước, chủ thể có thẩm quyền phải căn cứ vào nhiều văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý khác nhau để áp dụng pháp luật. Nếu các văn bản quy phạm pháp luật này thống nhất, đồng bộ về nội dung thì việc đánh giá sự phù hợp của nội dung quyết định hành chính so với quy định của pháp luật tương đối thuận lợi, dễ dàng. Tuy nhiên, sẽ là khó khăn nếu như các văn bản quy phạm pháp luật làm cơ sở cho việc ban ban hành quyết định hành chính có sự chồng chéo, mâu thuẫn với nhau về mặt nội dung.
Thực tế cho thấy, do hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật của các chủ thể có thẩm quyền từ trung ương đến địa phương ở nước ta hiện nay khá phức tạp nên sự chồng chéo, mâu thuẫn về nội dung giữa chúng là điều khó tránh khỏi. Vì vậy, để đánh giá sự phù hợp với pháp luật về mặt nội dung, trình tự, thủ tục và hình thức ban hành của quyết định hành chính cần phải đưa ra những nguyên tắc xác định các văn bản quy phạm pháp luật làm chuẩn
áp dụng để thực hiện việc đánh giá này.
Thứ hai, bản thân hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật hành chính vốn dĩ có nội dung khá phức tạp do được phân công điều chỉnh một phạm vi rộng lớn các quan hệ quản lý hành chính nhà nước có liên quan đến nhiều lĩnh vực hoạt động chuyên môn khác nhau. Nội dung các văn bản quy phạm pháp luật hành chính gắn trực tiếp với hoạt động tổ chức điều hành của bộ máy hành chính nhà nước và chính điều này lại làm cho chúng càng trở nên phức tạp hơn. Vì vậy, việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật hành chính thông qua ban hành các quyết định hành chính cũng rất phức tạp. Đánh giá đúng đắn tính hợp pháp của quyết định hành chính, vì thế, là việc không hề đơn giản.
Thứ ba, nếu như những tiêu chí chung để đánh giá tính hợp pháp của các quyết định hành chính có thể dễ dàng khái quát được về mặt lý luận thì thực tiễn xét xử hành chính lại luôn đòi hỏi phải có những “chuẩn” cụ thể, rõ ràng làm căn cứ để đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính. Về mặt nguyên tắc, các chuẩn mực để đánh giá tính hợp pháp của các quyết định hành chính trước hết cần được quy định rõ ràng trong các văn bản quy phạm pháp luật làm cơ sở để toà án thống nhất áp dụng trong quá trình xét xử của mình. Ở nước ta hiện nay chưa có quy định pháp luật nào xác định một cách tường minh về những chuẩn mực đánh giá tính hợp pháp của các quyết định hành chính. Tuy vậy trên cơ sở nguyên tắc tố tụng hành chính các yêu cầu hợp pháp của quyết định hành chính, về căn bản, bao gồm:
* Đúng chủ thể có thẩm quyền theo quy định pháp luật ban hành
Trong quản lý hành chính nhà nước, để giải quyết các công việc cụ thể phát sinh trong từng lĩnh vực, pháp luật đều xác định rõ chủ thể nào (cơ quan, tổ chức hay cá nhân nào trong cơ quan, tổ chức đó) được phép thực hiện hoạt động và tương ứng với nội dung này là thẩm quyền ban hành quyết định hành
chính để giải quyết công việc đó.
Thẩm quyền ban hành quyết định hành chính được xác định cụ thể trong các văn bản pháp luật liên quan đến nội dung công việc quản lý cần giải quyết. Các quyết định hành chính do chủ thể quản lý hành chính nhà nước ban hành ra nhưng giải quyết các công việc không thuộc phạm vi thẩm quyền do pháp luật trao cho được xác định là các quyết định hành chính ban hành vi phạm về thẩm quyền. Trên thực tế, các quyết định hành chính ban hành vi phạm về thẩm quyền thường được ban hành trong hai trường hợp sau đây:
- Chủ thể ban hành quyết định hành chính đã thực hiện công việc không liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của mình;
- Chủ thể ban hành quyết định hành chính đã thực hiện công việc liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của mình những đã vượt quá giới hạn thẩm quyền đã được pháp luật trao cho mình (vượt quyền).
Ngoài hai trường hợp nêu trên, cũng cần lưu ý trường hợp quyết định hành chính được ban hành khi có sự tùy tiện, lạm quyền của các chủ thể có thẩm quyền áp dụng pháp luật. Để thực hiện nhiệm vụ trong quản lý hành chính nhà nước, pháp luật luôn trao cho các chủ thể quản lý hành chính nhà nước quyền tự quyết định trong phạm vi thẩm quyền được giao. Trong nhiều trường hợp, dù quyết định hành chính được ban hành bởi đúng chủ thể có thẩm quyền được pháp luật quy định và trong phạm vi thẩm quyền được giao nhưng không được cân nhắc cẩn trọng, kỹ lưỡng. Vì vậy, các quyết định hành chính đã được ban hành một cách tùy tiện, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích của các đối tượng có liên quan. Các quyết định hành chính được ban hành trong những trường hợp này cũng cần được coi là trường hợp đặc biệt của vi phạm thẩm quyền.
Ví dụ: trong vụ việc bà Mai Thị C kiện Ủy ban nhân dân tỉnh Đăk Lăk (Quyết định số 03/2003/HĐTP-HC ngày 27 tháng 8 năm 2003 về vụ án tranh
chấp hành chính về cấp giấy phép xây dựng cửa hàng xăng dầu giữa bà Mai Thị C và Ủy ban nhân dân tỉnh Đăk Lăk), Quyết định số 3346/QĐ-UB ngày 30 tháng 11 năm 2000 của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Đăk Lăk về việc giải quyết khiếu nại của một số công dân có liên quan là quyết định ban hành không đúng thẩm quyền. Trong trường hợp này, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Đăk Lăk không có thẩm quyền giải quyết khiếu nại mà công việc này thuộc về Trưởng Phòng cảnh sát phòng cháy, chữa cháy Công an tỉnh Đăk Lăk và Giám đốc Công an tỉnh Đăk Lăk.
* Có nội dung phù hợp với pháp luật
Quyết định hành chính không những phải được ban hành đúng thẩm quyền mà nội dung các quyết định hành chính đó phải phù hợp với các quy định pháp luật có liên quan. Nói cách khác, các mệnh lệnh pháp luật cụ thể được ghi nhận trong các quyết định hành chính phải được xây dựng trên cơ sở và để thi hành nội dung quy định của các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan.
Như vậy, trên thực tế có thể xảy ra những trường hợp trong đó quyết định hành chính do đúng chủ thể có thẩm quyền ban hành nhưng nội dung của chúng không phù hợp với pháp luật. Bên cạnh đó, cũng có thể xảy ra trường hợp các quyết định hành chính ban hành vi phạm thẩm quyền và đồng thời lại có nội dung không phù hợp với pháp luật. Các quyết định hành chính có nội dung không phù hợp với pháp luật được ban hành trong những trường hợp dưới đây:
- Quyết định hành chính được ban hành căn cứ vào các quy định pháp luật không còn hiệu lực thi hành hoặc chưa có hiệu lực thi hành ở thời điểm ban hành quyết định hành chính đó;
- Quyết định hành chính được ban hành căn cứ vào quy định của văn bản quy phạm pháp luật trái với văn bản quy phạm pháp luật về lĩnh vực có liên quan có hiệu lực pháp lý cao hơn;
- Quyết định hành chính được ban hành trên cơ sở áp dụng pháp luật không phù hợp với các tình tiết khách quan của vụ việc. Đây là trường hợp khá phổ biến và trong thực tiễn xét xử hành chính ở nước ta, có nhiều vụ việc đã được xử lý liên quan đến vấn đề này.
Ví dụ, vụ việc ông Trần Hiệp T kiện Cục trưởng Cục Hải quan tỉnh Tây Ninh (Quyết định giám đốc thẩm số 02/2006/HC-GĐT ngày 10-5-2006 về vụ án tranh chấp hành chính “khiếu kiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính” của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao), Quyết định số 116/QĐ-XP-HC9 ngày 8 tháng 12 năm 2004 của Cục trưởng Cục Hải quan tỉnh Tây Ninh về việc xử phạt vi phạm hành chính đối với ông Trần Hiệp T là quyết định có nội dung trái pháp luật. Theo Quyết định giám đốc thẩm của Tòa án nhân dân tối cao, trên thực tế “chưa có hành vi vi phạm pháp luật hành chính về nhập khẩu hoặc gian dối để nhập khẩu xe ô-tô không đủ điều kiện theo quy định của Nhà nước”; vì vậy, Quyết định số 116/QĐ-XP-HC9 nêu trên được coi là có nội dung trái pháp luật và bị tuyên hủy.
* Phù hợp với pháp luật về trình tự, thủ tục và hình thức ban hành
Các yêu cầu về trình tự, thủ tục và hình thức ban hành luôn được pháp luật đặt ra với quyết định hành chính. Tuy vậy, cũng giống như các yêu cầu khác, nội dung chi tiết của yêu cầu này có thể được thể hiện ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau và tương đối phong phú, đa dạng. Về trình tự, thủ tục ban hành, yêu cầu đặt ra đối với quyết định hành chính bao gồm:
- Quyết định hành chính ban hành đúng thời hiệu, thời hạn, được pháp luật quy định:
Ví dụ: trong vụ cơ sở sản xuất mỹ phẩm Thành Nam kiện Quyết định số 327/QĐ-UB ngày 11 tháng 8 năm 2003 của Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh về việc xử phạt vi phạm hành chính đối với bà Trần Thị Ngọc L – chủ cơ sở sản xuất Thành Nam do có hành vi vi phạm về quyền
sở hữu công nghiệp. Quyết định xử phạt này đã bị Tòa phúc thẩm Tòa án nhân dân tối cao hủy vì lý do đã vi phạm thời hạn ra quyết định xử phạt. Cụ thể thời điểm lập biên bản vi phạm hành chính cho đến khi ban hành quyết định xử phạt vượt quá thời hạn quy định tại Đ 56 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, mà không nêu ra được lý do và thủ tục gia hạn theo pháp luật quy định. (Quyết định giám đốc thẩm số 02/HĐTP-HC ngày 26 tháng 4 năm 2005 về vụ án tranh chấp hành chính “khiếu kiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính về hành vi vi phạm quyền sở hữu công nghiệp” của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao)
- Quyết định hành chính được ban hành theo đúng trình tự về thời gian và không gian được pháp luật quy định;
- Quyết định hành chính tuân thủ các thủ tục được pháp luật đặt ra đối với nội dung cụ thể của công việc cần giải quyết: ví dụ: phải thực hiện “gặp gỡ, đối thoại” với người khiếu nại trước khi ra quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, thủ tục niêm yết công khai danh sách những đối tượng được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong thời hạn quy định của pháp luật đất đai
Về hình thức ban hành quyết định hành chính, pháp luật yêu cầu: - Quyết định hành chính phải được ban hành theo đúng tên gọi quy định; - Quyết định hành chính phải được trình bày theo đúng yêu cầu về thể thức văn bản bao gồm cả thủ tục ký và đóng dấu xác nhận chữ ký.
Việc đánh giá yêu cầu hợp pháp về trình tự, thủ tục và hình thức ban hành quyết định hành chính trong nhiều trường hợp thường xảy ra tranh luận trong quá trình áp dụng pháp luật. Về căn bản, các quyết định hành chính đều phải tuân thủ đầy đủ các yêu cầu về trình tự, thủ tục và hình thức ban hành. [2]
Tuy nhiên, trên thực tế, trong trường hợp quyết đinh hành chính ban hành chỉ vi phạm những yêu cầu về hình thức và không hề ảnh hưởng đến nội dung áp dụng pháp luật của quyết định hành chính, thì việc đánh giá tính hợp
pháp của những quyết định hành chính này cần phải thận trọng.
Nhiều ý kiến cho rằng trong trường hợp như vậy quyết định hành chính vẫn có giá trị pháp lý thi hành trên thực tiễn mà không cần thiết phải yêu cầu chủ thể phải ban hành các quyết định hành chính mới thay thế cho phù hợp với yêu cầu của pháp luật.