6. Kết cấu của luận văn
3.2.3.2. Thiết lập công tác kiểm soát trước khi chuẩn chi
Cơ chế kiểm soát thanh toán các khoản chi NSNN đang áp dụng là cơ chế kiểm
soát trước khi thanh toán chi trả nhưng lại được thực hiện sau khi thủ trưởng đơn vị sử
dụng NSNN đã ký lệnh chuẩn chi. Vào thời điểm này thường đã tồn tại một cam kết 80
pháp lý giữa một bên là đơn vị thụ hưởng NSNN (đại diện cho Nhà nước) và một bên là người cung cấp hàng hoá dịch vụ. Nếu tại thời điểm này, kho bạc nhà nước ngăn chặn không thực hiện thanh toán chi trả do phát hiện một sai sót nào đó thì sẽ dẫn đến thiệt hại cho người cung cấp hàng hoá dịch vụ, đồng thời việc thực hiện các nhiệm vụ của đơn vị sử dụng NSNN cũng bị ảnh hưởng. Vì vậy, trong thực tế cần hạn chế tối đa tình trạng này thông qua một cơ chế kiểm soát trước khi chuẩn chi.
Hiện nay, ở nước CHDCND Lào, mặc dù về danh nghĩa kế toán trưởng đơn vị sử dụng ngân sách là những kiểm soát viên tài chính tại đơn vị, đảm nhiệm nhiệm vụ kiểm soát trước khi chi, nhưng thực chất họ không thể thực hiện được chức năng của một kiểm soát chi ngân sách một cách thực thụ, bởi lẽ họ hưởng lương ngạch bậc của ngành chuyên môn của đơn vị sử dụng ngân sách và chịusự quản lý trực tiếp của đơn vị sử dụng ngân sách, hay nói cách khác là họ chưa có sự độc lập cần thiết đối với người chuẩn chi.
Để thực hiện việc kiểm soát trước khi chuẩn chi, tác giả đề xuất cơ chế triển khai thực hiện như sau:
Trước hết, do điều kiện hiện nay về tổ chức và nhân lực chưa cho phép thực hiện được kiểm soát trước đối với tất cả các khoản chi, nhất là việc mua sắm hàng hoá, dịch vụ có giá trị nhỏ. Vì vậy, đề nghị thực hiện kiểm soát trước đối với các khoản chi có thực hiện đấu thầu (chi sửachữa lớn, chi đầu tư xây dựng cơ bản). Công việc kiểm soát trước khi chi giao cho cơ quan tài chính đảm nhiệm. Cơ quan tài chính sẽ trực tiếp tham gia vào hội đồng đấu thầu, chịu trách nhiệm tư vấn, giám sát về việc chấp hành dự toán, giá cả, tính pháp lývà công khai minh bạch của việc đấu thầu.
Về lâu dài, công tác kiểm soát trước khi chi nên tổ chức phân tán tại các đơn vị sử dụng NSNN. Theo đó, kế toán trưởng tại các đơn vị sẽ là người đảm nhiệm chức năng kiểm soát trước khi chuẩn chi. Để thực hiện được tốt chức năng này, cần có sự điều chỉnh về mặt tổ chức và ngạch, bậc của chức danh kế toán trưởng. Kế toán trưởng của các đơn vị sẽ chịu sự quản lý trực tiếp của cơ quan tài chính, hưởng ngạch, bậc của công chức tài chính, do cơ quan tài chính bổ nhiệm, miễn nhiệm. Khi đó, kế toán trưởng sẽ có được sự độc lập cần thiết với thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN và việc kiểm soát trước khi chi mới đạt được hiệu quả như mong muốn.
Việc lựa chọn kế toán trưởng thực hiện chức năng kiểm soát trước khi chi ở nước CHDCND Lào sẽ có các thuận lợi: (1) Tiết kiệm về nhân lực, không làm tăng biên chế do sử dụng chính lực lượng cán bộ hiện có; giải pháp này phù hợp với chủ trương về cải cách hành chính và tinh giản biên chế hiện nay của Nhà nước; (2) Kế toán trưởng các đơn vị sử dụng ngân sách đã có một trình độ chuyên môn nhất định về kế toán - tài chính nên Nhà nước hạn chế được chi phí để đào tạo lại; (3) Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách đã quen với sự hiện diện của kế toán trưởng tại đơn vị, nên việc tách họ ra trực thuộc cơ quan tài chính dễ làm việc hơn việc cử một kiểm soát viên mới vào đơn vị để thực hiện việc kiểm soát lại thủ trưởng của đơn vị.
3.2.3.3. Hoàn thiện cơ chế kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN hiện
hành
Xuất phát từ những hạn chế, tồn tại của cơ chế kiểm soát, thanh toán NSNN hiện hành, tác giả đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế hiện tại như sau:
Một là,nghiên cứu, hoàn thiện các chế độ về kiểm soát chi NSNN hiện có theo
nguyên tắc thống nhất về cơ chế và đầu mối kiểm tra, kiểm soát các khoản chi của NSNN. Hạn chế tối đa việc ban hành quá nhiều cơ chế kiểm soát, thanh toán dẫn đến tình trạng chồng chéo về nội dung cũng như tạo ra các đặc thù không cần thiết đối với từng khoản chi làm phá vỡ các nguyên tắc chung trong quản lý. Theo nguyên tắc này, các cơ chế kiểm soát thanh toán phân tán đối với các khoản chi sự nghiệp kinh tế như sự nghiệp kinh tế nông, lâm nghiệp thuỷ lợi, giao thông, điều tra cơ bản,… cần được quy định thống nhất chung trong một cơ chế kiểm soát thanh toán các khoản chi
NSNN. Mọi khoản chi NSNN đều phải được chi trực tiếp từ kho bạc nhà nước và do kho bạc nhà nước kiểm tra, kiểm soát trước khi thanh toán, chi trả.
Hai là, xoá bỏ chế độ kiểm soát, thanh toán dựa trên bảng kê chứng từ của đơn
vị sử dụng NSNN; thực hiện kiểm tra, kiểm soát đối với tất cả các chứng từ chi tiêu của đơn vị. Cơ chế thanh toán theo bảng kê như hiện nay dẫn đến tình trạng nhiều đơn vị sử dụng NSNN cố tình không kê khai đúng thực tế chi tiêu của đơn vị nhằm hợp pháp hoá chứng từ để thanh toán với kho bạc nhà nước. Đi đôi với việc phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn của Thủ trưởng các đơn vị sử dụng NSNN với kho bạc nhà nước thì cơ chế này cũng cần phải xem xét, sửa đổi lại cho phù hợp. Cần xác định rõ
phạm vi kiểm soát của kho bạc nhà nước là kiểm tra, kiểm soát trên những căn cứ pháp lý hiện có như dự toán, tính hợp pháp, hợp lệ của chứng từ và các số liệu có liên quan đến tính toán số học trong việc chi tiêu. Như vậy, việc kiểm soát của kho bạc nhà nước một mặt giúp Nhà nước đảm bảo việc chi NSNN được thực hiện theo đúng dự toán được duyệt, mặt khác, giúp chính Thủ trưởng các đơn vị sử dụng kinh phí sử dụng đảm bảo rằng việc sử dụng kinh phí của đơn vị mình đã tuân thủ đúng các chế độ quản lý tài chính của Nhà nước. Kể cả đối với các đơn vị thực hiện khoán chi hành chính hoặc các đơn vị sự nghiệp có thu thì cơ chế kiểm soát này của kho bạc nhà nước vẫn là cần thiết.
Ba là, quy định cụ thể việc cấp tạm ứng, hạn chế đến mức tối đa việc cấp tạm
ứng bằng tiền mặt cho đơn vị sử dụng ngân sách mang về để ở quỹ đơn vị. Không cho phép đơn vị sử dụng ngân sách tạm ứng toàn bộ kinh phí được thông báo để tự chi tiêu khi chưa chứng minh được sự vụ đã hoàn thành (vì như vậy sẽ tạo sự phân tán của quỹ NSNN, tạo ra các khâu trung gian, có thể dẫn đến tiêu cực, thấtthoát công quỹ). Nhà nước (Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước) cần có cơ chế khuyến khích việc mở tài khoản của các tổ chức, cá nhân để thực hiện thanh toán, chi trả. Trước hết, việc mở tài khoản cần được thực hiện đối với cán bộ, công chức và các đối tượngthụ hưởng kinh phí NSNN. Có như vậy, việc thực hiện nguyên tắc thanh toán trực tiếp cho đối tượng thụ hưởng mới đạt được hiệu quả như mong muốn.
3.2.3.4. Xây dựng hệ thống chỉ tiêu đánh giá hiệu quả hoạt động đối với các đơn vị khoán chi hành chính và các đơn vị sự nghiệp có thu đơn vị khoán chi hành chính và các đơn vị sự nghiệp có thu
Việc cải thiện hệ thống công tác quản lý thu - chi NSNN ở tỉnh Champasak là
rất đặc biệt là các cơ quan và các đơn vị co thu chính quyền địa phương rất quan tâm
trong công tác quản lý chi NSNN các cơ quan có sử dụng NSNN điều có trách nghiệm
quản lý thu - chi NSNN theo quy luận chung của nhà nướcđồng thời cũng là so chính sách của chính quyền địa phương chỉ đảo xây dựng các phương thức và hệ thống rất phù hợp nhằm đảm bảo tính hiểu quả trong cong tác chi NSNN qua KBNN đề thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của đát nước nói chung và tỉnh Champasak noi riêng.
Thực chất việc khoán chi hành chính và việc ban hành một cơ chế quản lý tài chính riêng cho các đơn vị sự nghiệp có thu là từng bước thực hiện phương thức quản
lý chi NSNN theo đầu ra. Hiện nay, chúng ta đã có cơ chế để kiểm soát, thanh toán riêng cho các đơn vị này. Công tác kiểm soát, thanh toán của kho bạc nhà nước cho các khoản chi thực hiện khoán có một số điểm khác với cơ chế kiểm soát các khoản chi khác, cụ thể:
(1) Không yêu cầu đơn vị phải sử dụng kinh phí theo đúng mục lục NSNN do cơ quan tài chính thông báo vì hạn mức kinh phí cơ quan tài chính cấp chung. Chỉ khi nào đơn vị chi tiêu mới thực hiện hạch toán ra các mục chi khác theo mục lục NSNN;
(2) Định mức, đơn giá được thực hiện theo định mức chi tiêu của đơn vị xây dựng; định mức này có thể cao hơn hoặc thấp hơn định mức do Nhà nước quy định.
Như vậy, về cơ bản việc sử dụng kinh phí NSNN được giao cho Thủ trưởng đơn vị sử dụng quyết định và tự chịu trách nhiệm về các quyết định của mình. Vậy, làm thế nào để có thể kiểm tra, kiểm soát được việc thực hiện các nhiệm vụ của các đơn vị theo đúng các mục tiêu đã cam kết với nhà nước. Để thực hiện được vấn đề này, đòi hỏi cần phải có hệ thống các chỉ tiêu đánh giá số lượng, chất lượng các sản phẩm mà các đơn vị đã thực hiện hoặc cung cấp.
Trước hết cần phải phân loại các công việc khoán theo 2 loại là (1) các công việc có thể lượng hoá được và sử dụng chỉ tiêu số lượng để đo lường hiệu quả hoạt động của các đơn vị; (2) các công việc không thể lượng hoá được phải sử dụng tổng hợp nhiều chỉ tiêu để đánh giá, trong đó sử dụng chỉ tiêu về chất lượng là chủ yếu. Trên cơ sở phân loại như vậy, cần tiến hành xây dựng hệ thống các chỉ tiêu chủ yếu để đánh giá hoạt động của các đơn vị, bao gồm: (1) chỉ số về hiệu quả tài chính; (2) số lượng công việc cần tạo ra; (3) chất lượng dịch vụ được cung cấp; (4) chỉ số về hiệu quả (chi phí để tạo ra kết quả đầu ra); (5) chỉ số tác động của hiệu quả công việc đạt được.
Các chỉ tiêu này được xác định từ khi lập dự toán chi tiêu, đồng thời được ghi rõ trong quyết định giao dự toán chi của đơn vị để làm căn cứ cho cơ quan tài chính, kho bạc nhà nước kiểm soát, đánh giá hiệu quả hoạt động của các đơn vị. Về lâu dài,
phải xây dựng hệ thống chuẩn mực để đánh giá các sản phẩm, dịch vụ do các đơn vị tạo ra, ví dụ như hệ thống tiêu chuẩn ISO áp dụng cho các đơn vị cung cấp dịch vụ công, làm cơ sở cho việc đánh giá hiệu quả chi tiêu của các đơn vị sử dụng NSNN.
3.2.3.5. Cải tiến thủ tục hành chính trong kiểm soát thanh toán các khoản chi NSNN của kho bạc nhà nước chi NSNN của kho bạc nhà nước
Như đã đề cập tại phần thực trạng, hiện nay, công tác kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN của kho bạc nhà nước còn đang tổ chức phân tán, vì vậy, làm ảnh
hưởng đến chất lượng và hiệu quả của công tác quản lý. Để khắc phục tình trạng này, tác giả đề nghị:
Một là, tiến hành rà soát lại nhiệm vụ của từng bộ phận trên cơ sở đảm bảo nguyên tắc, mỗi công việc, mỗi khoản chi NSNN chỉ có một đầu mối kiểm soát, thanh toán. Theo nguyên tắc đó, một số khoản chi cho các chương trình mục tiêu, chi vốn sự nghiệp kinh tế hiện đang do bộ phận kế hoạch đảm nhiệm sẽ được chuyển sang bộ phận thanh toán vốn đầu tư thực hiện. Về lâu dài nên xem xét, việc thành lập bộ phận kiểm
soát chi chung (tại kho bạc nhà nước Trung ương là Vụ kiểm soát chi: tại kho bạc nhà nước các tỉnh là phòng kiểm soát chi) để đảm nhiệm việc kiểm soát, thanh toán chi trả tất cả các khoản chi của NSNN (bao gồm cả chi đầu tư và chi thường xuyên).
Hai là, đơn giản hoá các thủ tục hành chính, chuẩn hoá lại hệ thống các mẫu
biểu kế toán; thực hiện công khai hoá quy trình kiểm soát thanh toán của kho bạc nhà nước cho các đơn vị sử dụng NSNN nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho việc giao dịch của các đơn vị, đồng thời cũng là cơ sở chính cho các đơn vị sử dụng ngân sách giám sát các hoạt động của kho bạc nhà nước. Thực hiện đánh giá, tổng kết lại kết quả thí điểm thực hiện mô hình “kho bạc nhà nước mẫu” tại một số kho bạc nhà nước để rút kinh nghiệm và nhân rộng ra toànhệ thống. Mở rộng thực hiện giao dịch theo phương thức “một cửa, một dấu”.
3.2.4. Hoàn thiện và đổi mới công tác kế toán và quyết toán chi NSNN
3.2.4.1. Về công tác kế toán chi NSNN
Trước hết cần đẩy nhanh tiến độ triển khai thực hiện đề án hợp nhất kế toán NSNN với kế toán kho bạc nhà nước để thiết lập một chế độ kế toán thống nhất về quản lý quỹ NSNN bao gồm hệ thống tài khoản, phương pháp hạch toán và hệ thống mẫu biểu chứng từ kế toán NSNN. Chế độ kế toán NSNN phải đảm bảo các yêu cầu
của công tác quản lý và nên xây dựng theo hướng mở để đảm bảo đáp ứng được các yêu cầu phát sinh tại các đơn vị cơ sở và sự phát triển trong tương lai.
Chế độ kế toán NSNN sau khi được xây dựng sẽ được coi là hạt nhân cho việc xây dựng hệ thống chuẩn mực kế toán nhà nước (bao gồm kế toán NSNN và kế toán của các đơn vị hành chính sự nghiệp) phục vụ cho công tác quản lý NSNN. Khi đó việc kế toán các khoản chi NSNN có thể thống nhất giao cho hệ thống kho bạc nhà nước đảm nhiệm, các số liệu về kế toán của kho bạc nhà nước sẽ được sử dụng làm căn cứ để quyết toán NSNN.
Về công tác kế toán trong công tác quản lý thu - chi NSNN là khâu rất đặc biệt
quan trọng ở tỉnh Champasak, cũng như các chính quyền địa phương rất quan tâm để
làm sao trong khi hoạt động thu - chi phải làm đúng quy định, đúng nguyên tắc có thế kiểm soát kiểm tra được trong công tác quản lý chi NSNN. Các cơ quan có sử dụng NSNN đều có trách nhiệm quản lý thu - chi NSNN cho đúng pháp luật đúng theo
nguyên tắc chung của Nhà nước, và chính sách của chính quyền địa phương chi đạo xây dựng các phương thức và hệ thống phù hợp , nhằm đảm bảo tính hiệu quả trong công tác chi NSNN qua KBNN đểthúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của đất nước nói chung và tỉnh Champasak .
3.2.4.2. Về công tác quyết toán chi NSNN
Như đã trình bày ở phần thực trạng công tác quyết toán NSNN của nước CHDCND Lào hiện nay còn mang tính hình thức, số liệu quyết toán tổng NSNN chỉ là sự tổng hợp báo cáo từ cơ sở, vai trò của Kiểm toán nhà nước tuy đã được xác định nhưng phạm vi và chất lượng của kiểm toán còn hạn chế. Do vậy cần phải xây dựng quy trình quyết toán NSNN theo hướng:
Một là,quyết toán NSNN phải tuân thủ nguyên tắc quyết toán từ dưới lên. Đối
với từng cấp phải có một cơ quan duy nhất chịu trách nhiệm về phê duyệt quyết toán chi tiết theo từng mục chi của mục lục NSNN và quyết toán đến từng chứng từ chi tiêu của đơn vị. Trong công tác quyết toán và kiểm tra quyết toán nhất thiết phải có sự phối hợp thông tin giữa cơ quan quản lý và cơ quan cấp phát. Thực hiện quyết toán theo số