6. Kết cấu của luận văn
3.2.2. Hoàn thiện hệ thống pháp lý
Thể chế hoá và công khai hoá việc đổi mới quy trình ngân sách, bao gồm quy trình lập, phân bổ và phê chuẩn dự toánngân sách, quy trình thực hiện cấp phát, thanh toán, quy trình quyết toán NSNN.
Hoàn thiện hệ thống định mức phân bổ ngân sách phù hợp với định hướng đổi mới quản lý chi NSNN, tiến tới tăng quyền hạn gắn chặt trách nhiệm tự chủ tài chính của các địa phương, các đơn vị sử dụng ngân sách và các nguồn lực quốc gia.
Thiết lập hệ thống cơ chế lập kế hoạch ngân sách theo khuôn khổ trung hạn và lập dự toán chi ngân sách trên cơ sở khuôn khổ chi tiêu trung hạn; Thay đổi tư duy xây dựng dự toán ngân sách trên cơ sở nguồn lực hiện có bằng phương thức quản lý chi ngân sách dựa trên kết quả đầu ra.
Hoàn thiện hệ thống cơ chế trao quyền tự chủ tài chính cho các đơn vị sử dụng kinh phí ngân sách, nhất là các đơn vị sự nghiệp có thu như giáo dục, y tế, truyền hình,
phát thanh, văn hoá, thể thao; Hoàn thiện cơ chế quản lý chi ngân sách trong các đơn
vị quản lý hành chính, bảo đảm số lượng và chất lượng các dịch vụ hành chính nhà nước luôn được cải thiện, đáp ứng nhu cầu của người dân - người nộp thuế.
Thiết lập hệ thống thông tin tài chính thống nhất, thông suốt toàn quốc, từ trung ương đến các cấp chính quyền địa phương, nối liền giữa các bộ quản lý (Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư) và các bộ, ngành sử dụng các nguồn lực tài chính.
Nói riêng, ở tỉnh Champasak là rất đặc biệt chú trộng trong công tác quản lý chi NSNN trong hệ thống quản lý chi NSNN của tỉnh là làm theo quy luận chung của Nhà
nước đồng thời cũng là so chính sách của chính quyền địa phương chỉ đảo phối hợp với các cơ quan có thầm quyền nhằm đảm bảo tỉnh hiểu quả trong cong tác chi NSNN
qua KBNN.
3.2.3. Hoàn thiện và đổi mới chấp hành chi NSNN
3.2.3.1. Cải tiến phương thức cấp phát NSNN và thủ tục cấp phát của cơ quan tài chính quan tài chính
Mục tiêu của việc cải tiến phương thức cấp phát NSNN là nhằm tăng cường
tính chủ động cho các đơn vị sử dụng NSNN trong quá trình thực hiện dự toán NSNN
đã được Quốc hội phê duyệt; hạn chế tối đa sự can thiệp không cần thiết của cơ quan tài chính vào quá trình chi tiêu của đơn vị.
Nội dung của việc cải tiến phương thức cấp phát NSNN là chuyển đổi việc quản lý, điều hành NSNN theo hạn mức kinh phí sang điều hành theo dự toán.
Trong điều kiện cụ thể ở nước CHDCND Lào hiện nay, do trình độ kế hoạch hoá của nền kinh tế chưa cao và khả năng đáp ứng đầy đủ các nhu cầu chi tiêu tại mọi thời điểm còn hạn chế thì việc cấp phát theo dự toán cần được thực hiện theo các bước đi phù hợp.
- Trước hết chuyển phần lớn các khoản chi NSNN (chi thường xuyên, chi đầu tư) sang cấp phát theo dự toán; chỉ duy trì việc cấp phát theo hạn mức kinh phí hoặc lệnh chi tiền đối với một số khoản chi đặc biệt chưa đủ điều kiện để thực hiện theo phương thức này (chi quốc phòng, an ninh; chi đột xuất, bất thường để khắc phục thiên tai, hoả hoạn, bão lụt, dịch bệnh…)
- Đơn vị sử dụng NSNN phải đăng ký kế hoạch chi quý với cơ quan tài chính và kho bạc nhà nước để tạo điều kiện chủ động trong việc sắp xếp nguồn kinh phí đáp ứng nhu cầu chi tiêu của các đơn vị.
- Trong các trường hợp đặc biệt, khi khả năng NSNN không đáp ứng được (sau khi đã tìm kiếm các biện pháp bù đắp tạm thời), cơ quan tài chính được quyền cắt giảm bớt nhu cầu chi tiêu của đơn vị để đảm bảo cân đối ngân sách. Trong trường hợp này, cơ quan tài chính phải thông báo cho đơn vị biết để điều chỉnh dự toán chi quý cho phù hợp.
Sau một thời gian triển khai thực hiện, khi hội đủ các điều kiện cần thiết, thực hiện xoá bỏ dần sự can thiệp của cơ quan tài chính vào quá trình chi của đơn vị và thực hiện việc quản lý, điều hành NSNN hoàn toàn theo dự toán.
Về thủ tục hành chính trong khâu cấp phát của cơ quan tài chính cũng cần phải cải tiến nhằm đảm bảo yêu cầu đơn giản, gọn nhẹ. Khi phần lớn các khoản chi NSNN đã được cấp phát theo dự toán; số lượng các khoản chi bằng hạn mức kinh phí và lệnh chi tiền không còn nhiều thì bộ máy quản lý của cơ quan tài chính cần được xem xét, sắp xếp lại cho phù hợp. Hướng đổi mới là sát nhập các bộ phận quản lý tài chính chuyên ngành với bộ phận quản lý ngân sách thành một bộ phận chung thống nhất (tại Bộ Tài chính gọi là Vụ Dự toán; tại các Sở Tài chính - Vật giá là Phòng Dự toán). Nhiệm vụ chủ yếu của bộ phận này là thực hiện hướng dẫn, xây dựng, tổng hợp dự toán; phối hợp với kho bạc nhà nước trong việc quản lý, điều hành NSNN và giám sát, kiểm tra việc chấp hành dự toán chi tiêu của các đơn vị sử dụng NSNN. Việc sắp xếp lại tổ chức như vậy sẽ cho phép thu gọn đầu mối quản lý, đơn giản hoá thủ tục hành chính và rút ngắn thời gian luân chuyển chứng từ trong quá trình quản lý, cấp phát NSNN.
Việc cải thiện công tác quản lý thu - chi NSNN ở tỉnh Champasak là rất đặc biệt quan tâm trong công tác quản lý chi NSNN trong các cơ quan có sử dụng NSNN
đều có trách nhiều quản lý chi NSNN theo quy định chung của Nhà nước, đồng thời
cũng là chính sách của chính quyền địa phương chỉ đạo, nhằm đảm bảo tính hiệu quả
trong công tác chi NSNN qua KBNN đề thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của đát
nước nói chung và tỉnh Champasak nói riêng.
3.2.3.2. Thiết lập công tác kiểm soát trước khi chuẩn chi
Cơ chế kiểm soát thanh toán các khoản chi NSNN đang áp dụng là cơ chế kiểm
soát trước khi thanh toán chi trả nhưng lại được thực hiện sau khi thủ trưởng đơn vị sử
dụng NSNN đã ký lệnh chuẩn chi. Vào thời điểm này thường đã tồn tại một cam kết 80
pháp lý giữa một bên là đơn vị thụ hưởng NSNN (đại diện cho Nhà nước) và một bên là người cung cấp hàng hoá dịch vụ. Nếu tại thời điểm này, kho bạc nhà nước ngăn chặn không thực hiện thanh toán chi trả do phát hiện một sai sót nào đó thì sẽ dẫn đến thiệt hại cho người cung cấp hàng hoá dịch vụ, đồng thời việc thực hiện các nhiệm vụ của đơn vị sử dụng NSNN cũng bị ảnh hưởng. Vì vậy, trong thực tế cần hạn chế tối đa tình trạng này thông qua một cơ chế kiểm soát trước khi chuẩn chi.
Hiện nay, ở nước CHDCND Lào, mặc dù về danh nghĩa kế toán trưởng đơn vị sử dụng ngân sách là những kiểm soát viên tài chính tại đơn vị, đảm nhiệm nhiệm vụ kiểm soát trước khi chi, nhưng thực chất họ không thể thực hiện được chức năng của một kiểm soát chi ngân sách một cách thực thụ, bởi lẽ họ hưởng lương ngạch bậc của ngành chuyên môn của đơn vị sử dụng ngân sách và chịusự quản lý trực tiếp của đơn vị sử dụng ngân sách, hay nói cách khác là họ chưa có sự độc lập cần thiết đối với người chuẩn chi.
Để thực hiện việc kiểm soát trước khi chuẩn chi, tác giả đề xuất cơ chế triển khai thực hiện như sau:
Trước hết, do điều kiện hiện nay về tổ chức và nhân lực chưa cho phép thực hiện được kiểm soát trước đối với tất cả các khoản chi, nhất là việc mua sắm hàng hoá, dịch vụ có giá trị nhỏ. Vì vậy, đề nghị thực hiện kiểm soát trước đối với các khoản chi có thực hiện đấu thầu (chi sửachữa lớn, chi đầu tư xây dựng cơ bản). Công việc kiểm soát trước khi chi giao cho cơ quan tài chính đảm nhiệm. Cơ quan tài chính sẽ trực tiếp tham gia vào hội đồng đấu thầu, chịu trách nhiệm tư vấn, giám sát về việc chấp hành dự toán, giá cả, tính pháp lývà công khai minh bạch của việc đấu thầu.
Về lâu dài, công tác kiểm soát trước khi chi nên tổ chức phân tán tại các đơn vị sử dụng NSNN. Theo đó, kế toán trưởng tại các đơn vị sẽ là người đảm nhiệm chức năng kiểm soát trước khi chuẩn chi. Để thực hiện được tốt chức năng này, cần có sự điều chỉnh về mặt tổ chức và ngạch, bậc của chức danh kế toán trưởng. Kế toán trưởng của các đơn vị sẽ chịu sự quản lý trực tiếp của cơ quan tài chính, hưởng ngạch, bậc của công chức tài chính, do cơ quan tài chính bổ nhiệm, miễn nhiệm. Khi đó, kế toán trưởng sẽ có được sự độc lập cần thiết với thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN và việc kiểm soát trước khi chi mới đạt được hiệu quả như mong muốn.
Việc lựa chọn kế toán trưởng thực hiện chức năng kiểm soát trước khi chi ở nước CHDCND Lào sẽ có các thuận lợi: (1) Tiết kiệm về nhân lực, không làm tăng biên chế do sử dụng chính lực lượng cán bộ hiện có; giải pháp này phù hợp với chủ trương về cải cách hành chính và tinh giản biên chế hiện nay của Nhà nước; (2) Kế toán trưởng các đơn vị sử dụng ngân sách đã có một trình độ chuyên môn nhất định về kế toán - tài chính nên Nhà nước hạn chế được chi phí để đào tạo lại; (3) Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách đã quen với sự hiện diện của kế toán trưởng tại đơn vị, nên việc tách họ ra trực thuộc cơ quan tài chính dễ làm việc hơn việc cử một kiểm soát viên mới vào đơn vị để thực hiện việc kiểm soát lại thủ trưởng của đơn vị.
3.2.3.3. Hoàn thiện cơ chế kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN hiện
hành
Xuất phát từ những hạn chế, tồn tại của cơ chế kiểm soát, thanh toán NSNN hiện hành, tác giả đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế hiện tại như sau:
Một là,nghiên cứu, hoàn thiện các chế độ về kiểm soát chi NSNN hiện có theo
nguyên tắc thống nhất về cơ chế và đầu mối kiểm tra, kiểm soát các khoản chi của NSNN. Hạn chế tối đa việc ban hành quá nhiều cơ chế kiểm soát, thanh toán dẫn đến tình trạng chồng chéo về nội dung cũng như tạo ra các đặc thù không cần thiết đối với từng khoản chi làm phá vỡ các nguyên tắc chung trong quản lý. Theo nguyên tắc này, các cơ chế kiểm soát thanh toán phân tán đối với các khoản chi sự nghiệp kinh tế như sự nghiệp kinh tế nông, lâm nghiệp thuỷ lợi, giao thông, điều tra cơ bản,… cần được quy định thống nhất chung trong một cơ chế kiểm soát thanh toán các khoản chi
NSNN. Mọi khoản chi NSNN đều phải được chi trực tiếp từ kho bạc nhà nước và do kho bạc nhà nước kiểm tra, kiểm soát trước khi thanh toán, chi trả.
Hai là, xoá bỏ chế độ kiểm soát, thanh toán dựa trên bảng kê chứng từ của đơn
vị sử dụng NSNN; thực hiện kiểm tra, kiểm soát đối với tất cả các chứng từ chi tiêu của đơn vị. Cơ chế thanh toán theo bảng kê như hiện nay dẫn đến tình trạng nhiều đơn vị sử dụng NSNN cố tình không kê khai đúng thực tế chi tiêu của đơn vị nhằm hợp pháp hoá chứng từ để thanh toán với kho bạc nhà nước. Đi đôi với việc phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn của Thủ trưởng các đơn vị sử dụng NSNN với kho bạc nhà nước thì cơ chế này cũng cần phải xem xét, sửa đổi lại cho phù hợp. Cần xác định rõ
phạm vi kiểm soát của kho bạc nhà nước là kiểm tra, kiểm soát trên những căn cứ pháp lý hiện có như dự toán, tính hợp pháp, hợp lệ của chứng từ và các số liệu có liên quan đến tính toán số học trong việc chi tiêu. Như vậy, việc kiểm soát của kho bạc nhà nước một mặt giúp Nhà nước đảm bảo việc chi NSNN được thực hiện theo đúng dự toán được duyệt, mặt khác, giúp chính Thủ trưởng các đơn vị sử dụng kinh phí sử dụng đảm bảo rằng việc sử dụng kinh phí của đơn vị mình đã tuân thủ đúng các chế độ quản lý tài chính của Nhà nước. Kể cả đối với các đơn vị thực hiện khoán chi hành chính hoặc các đơn vị sự nghiệp có thu thì cơ chế kiểm soát này của kho bạc nhà nước vẫn là cần thiết.
Ba là, quy định cụ thể việc cấp tạm ứng, hạn chế đến mức tối đa việc cấp tạm
ứng bằng tiền mặt cho đơn vị sử dụng ngân sách mang về để ở quỹ đơn vị. Không cho phép đơn vị sử dụng ngân sách tạm ứng toàn bộ kinh phí được thông báo để tự chi tiêu khi chưa chứng minh được sự vụ đã hoàn thành (vì như vậy sẽ tạo sự phân tán của quỹ NSNN, tạo ra các khâu trung gian, có thể dẫn đến tiêu cực, thấtthoát công quỹ). Nhà nước (Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước) cần có cơ chế khuyến khích việc mở tài khoản của các tổ chức, cá nhân để thực hiện thanh toán, chi trả. Trước hết, việc mở tài khoản cần được thực hiện đối với cán bộ, công chức và các đối tượngthụ hưởng kinh phí NSNN. Có như vậy, việc thực hiện nguyên tắc thanh toán trực tiếp cho đối tượng thụ hưởng mới đạt được hiệu quả như mong muốn.
3.2.3.4. Xây dựng hệ thống chỉ tiêu đánh giá hiệu quả hoạt động đối với các đơn vị khoán chi hành chính và các đơn vị sự nghiệp có thu đơn vị khoán chi hành chính và các đơn vị sự nghiệp có thu
Việc cải thiện hệ thống công tác quản lý thu - chi NSNN ở tỉnh Champasak là
rất đặc biệt là các cơ quan và các đơn vị co thu chính quyền địa phương rất quan tâm
trong công tác quản lý chi NSNN các cơ quan có sử dụng NSNN điều có trách nghiệm
quản lý thu - chi NSNN theo quy luận chung của nhà nướcđồng thời cũng là so chính sách của chính quyền địa phương chỉ đảo xây dựng các phương thức và hệ thống rất phù hợp nhằm đảm bảo tính hiểu quả trong cong tác chi NSNN qua KBNN đề thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của đát nước nói chung và tỉnh Champasak noi riêng.
Thực chất việc khoán chi hành chính và việc ban hành một cơ chế quản lý tài chính riêng cho các đơn vị sự nghiệp có thu là từng bước thực hiện phương thức quản
lý chi NSNN theo đầu ra. Hiện nay, chúng ta đã có cơ chế để kiểm soát, thanh toán riêng cho các đơn vị này. Công tác kiểm soát, thanh toán của kho bạc nhà nước cho các khoản chi thực hiện khoán có một số điểm khác với cơ chế kiểm soát các khoản chi khác, cụ thể:
(1) Không yêu cầu đơn vị phải sử dụng kinh phí theo đúng mục lục NSNN do cơ quan tài chính thông báo vì hạn mức kinh phí cơ quan tài chính cấp chung. Chỉ khi nào đơn vị chi tiêu mới thực hiện hạch toán ra các mục chi khác theo mục lục NSNN;
(2) Định mức, đơn giá được thực hiện theo định mức chi tiêu của đơn vị xây dựng; định mức này có thể cao hơn hoặc thấp hơn định mức do Nhà nước quy định.
Như vậy, về cơ bản việc sử dụng kinh phí NSNN được giao cho Thủ trưởng đơn vị sử dụng quyết định và tự chịu trách nhiệm về các quyết định của mình. Vậy, làm thế nào để có thể kiểm tra, kiểm soát được việc thực hiện các nhiệm vụ của các đơn vị theo đúng các mục tiêu đã cam kết với nhà nước. Để thực hiện được vấn đề này, đòi hỏi cần phải có hệ thống các chỉ tiêu đánh giá số lượng, chất lượng các sản phẩm mà các đơn vị đã thực hiện hoặc cung cấp.
Trước hết cần phải phân loại các công việc khoán theo 2 loại là (1) các công việc