6. Kết cấu của luận văn
2.4.1. Những thành công của quản lý chi ngân sách Nhà nước
Sau hơn 10 năm thực hiện công cuộc đổi mới nền kinh tế nói chung, đổi mới chính sách và cơ chế quản lý kinh tế của Nhà nước nói riêng, về cơ bản, nước CHDCND Lào đã tạo được những biến đổi sâu sắc cả về nhận thức lý luận và chỉ đạo hoạt động thực tiễn. Ngân sách nhà nước bước đầu được cơ cấu lại theo hướng tích cực và hiệu quả hơn. Việc cải cách thuế và triển khai thực hiện Luật ngân sách đã góp phần thúc đẩy sản xuất kinh doanh phát triển, tăng nguồn thu cho ngân sách.
Công tác quản lý chi tiêu NSNN đã từng bước được hoàn thiện để đáp ứng yêu cầu của tình hình mới. Cụ thể các thành tựu đạt được kể từ khi cải cách công tác quản lý điều hành NSNN (đánh dấu kể từ khi ban hành luật NSNN năm 1991) có thể khái quát như sau:
- Cho đến nay về cơ bản kỷ luật tài khoá tổng thể ở nước CHDCND Lào được đảm bảo. Quản lý tài chính ngân sách của nước CHDCND Lào được đánh giá là khá thận trọng, dè dặt. Việc vay vốn nước ngoài để phát triển chưa đến ngưỡng nguy hiểm.Vay bù đắp ngân sách bảo đảm nguyên tắc không sử dụng cho tiêu dùng, mức
bội chi ngân sách bình quân hàng năm được kiểm soát ở mức khoảng 6% GDP. Đây là
một trong những chính sách ổn định được nền kinh tế, tránh, cũng như ngăn chặn các cuộc khủng hoảng bất ngờ và đẩy lùi lạm phát. Theo đánh giá chi tiêu công năm 2005 của Ngân hàng Thế giới thì: nhìn chung, hệ thống lập ngân sách và quản lý chi tiêu nhà nướccủa CHDCND Lào có khả năng kiểm soát tổng chi tiêu trong phạm vi một số năm. Không có chi vượt mức đáng kể, việc giải ngân được kiểm soát chặt chẽ và không có vấn đề nợ chi nhà nước.
- Chi tiêu NSNN được thực hiện theo hướng cơ cấu lại, tiếp tục xoá bao cấp. Các khoản chi bao cấp qua NSNN như: chế độ chi bù giá, bù lỗ trực tiếp cho doanh nghiệpnhà nước cơ bản đã được chấm dứt.
- Kết hợp đổi mới chính sách chi NSNN với việc xã hộihoá từng bước các dịch vụ xã hội như: y tế, văn hoá, giáo dục… Thực hiện chủ trương nhà nước và nhân dân
cùng làm, nhằm huy động sức dân để xây dựng đường xá và các cơ sở hạ tầng khác ở
nông thôn vùng sâu vùng xa.
- Bố trí thích đáng nguồn vốn để thực hiện các chương trình mục tiêu nhằm góp phần bổ sung, tạo thêm điều kiện thực hiện các mục tiêu phát triển, đặcbiệt là các mục tiêu về xã hội, như giải quyết việc làm, giảm thất nghiệp, xoá đói giảm nghèo, phòng chống các bệnh dịch nguy hiểm, ngăn ngừa khắcphục các tệ nạn xã hội, phát triển tài năng và hỗ trợ phát triển công nghệ trong các lĩnh vực có nhiều tiềm năng. Trong một số năm gần đây, nguồn vốn bố trí cho các chương trình mục tiêu, tương đương với tổng nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản tập trung chotất cả các địa phương.
- Tăng cường nhiều biện pháp để thực hành tiết kiệm, nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ngân sách như: xem xét quy định lại các định mức chi tiêu hành chính, nghiên cứu để áp dụng cơ chế khoán chi cho các cơ quan hành chính, sự nghiệp và các hoạt động công ích. Đặc biệt, trong quản lý chi của NSNN đã áp dụng quy chế đấu thầu cả đối với công trình xây dựng cơ bản, mua sắm máy móc thiết bị, phương tiện làm việc và các dịch vụ khác. Việc áp dụng quy chế quản lý mới này mặc dù còn có một số tồn tại và hạn chế, nhưng từ thực tế quản lý có thể đánh giá quy chế đấu thầu đã đem lại nhiều hiệu quả thiết thực; nâng cao được chất lượng, tiết kiệm được nguồn lực tài chínhnhà nước.
- Cùng với việc ban hành quy chế dân chủ ở cơ sở, Chính phủ đã có nhiều nỗ lực rõ rệt trong việc công khai hoá thông tin liên quan đến thu và chi NSNN ở các cấp
ngân sách. Hàng năm, CHDCND Lào đã công khai: Tổng dự toán, quyết toán thu, chi,
bội chi và nguồn bù đắp bội chi NSNN; Tổng dự toán chi NSNN hàng năm của các bộ, cơ quan trung ương và từng địa phương. Luật NSNN sửa đổi năm 2007 quy định “dự toán, quyết toán, kết quả kiểm toán NSNN các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách, các
tổ chức được NSNN hỗ trợ phải công bố công khai” [10, tr 29].
Những nỗ lực trên thể hiện quyết tâm chính trị của Đảng và nhà nướctrong việc đảm bảo thực hiện nguyên tắc “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”.
2.4.2. Những hạn chế, bất cập của quản lý chi NSNN
Bên cạnh những kết quả đạt được, việc quản lý NSNN trong những năm vừa qua cũng còn tồn tại những mặt hạn chế, bất cập. Công tác quản lý chi NSNN chưa được xây dựng và vận dụng theo nguyên tắc tăng cường hiệu quả của các khoản chi tiêu, tăng tính minh bạch của ngân sách trong quá trình lập, chấp hành ngân sách, chưa có các tiêu chí cụ thể đánh giá được hiệu quả và mục tiêu đề ra ban đầu. Dưới đây chúng ta sẽ nghiên cứu cụ thể những hạn chế từ khâu lập dự toán đến việc chấp hành, quản lý thực hiện dự toán chi NSNN, cũng như công tác kiểm tra, giám sát ngân sách
dựa trên các nguyên tắc quản lý chi tiêu NSNN.
2.4.2.1. Về nguyên tắc quản lý chi NSNN
Nhìn chung những quy định về nguyên tắc quản lý chi tiêu của nước CHDCND Lào cũng phù hợp với nguyên tắc chung về quản lý NSNN trên thế giới. Tuy nhiên, việc giải thích và thi hành luật vẫn còn nhiều bất cập. Sau đây là một số vấn đề cụ thể.
- Về kỷ luật tài chính.
Trong những năm qua, CHDCND Lào thi hành một chính sách ngân sách khá
thận trọng, với mức thâm hụt ngân sách ở mức tương đối thấp.
Tuy nhiên, cần lưu ý rằng yêu cầu về kỷ luật tài chính là để đảm bảo sự bền vững của ngân sách trong trung hạn. Trong ngắn hạn, do tác động của chu kỳ kinh doanh, hoặc các cú sốc kinh tế, ngân sách có thể tạm thời bị thâm hụt. Thực tế cho thấy, trong thời kỳ suy thoáikinh tế, các khoản thu ngân sách thường giảm, và Chính
phủ sẽ có xu hướng muốn giảm chi tiêu ngân sách để cân bằng thu chi. Tuy nhiên, để rút ngắn thời gian suy thoái, và kéo nềnkinh tế trở lại chu kỳ tăng trưởng, cần phải thi hành chính sách tài khoá mở rộng, tăng chi ngân sách và như thế thâm hụt ngân sách
sẽ trầm trọng hơn trong thời kỳ suy thoái. Việc thi hành chính sách ngân sách quá thận trọng, có thể làm mất vai trò của NSNN với tư cách là một công cụ điều tiết nền kinh
tế để hạn chế hậu quả của chu kỳ kinh doanh.
Tương tự như vậy, việc quy định hạn mức đối với chi thường xuyên cũng chưa thể có tác động tiêu cực tới việc theo đuổi các mục tiêu phát triển của đất nước. Nhiều
khoản chi thường xuyên, ví dụ như chi cho vận hành và bảo dưỡng, có tác động nâng
cao tuổi thọ của công trình và làm giảm chi đầu tư khôi phục hoặc xây dựng mới. Hay
chi cho y tế và giáo dục, là đầu tư vào nguồn vốn nhân lực cho phát triển dài hạn, cần được duy trì ở mức hợp lý.
Kỷ luật tài chính phải được thể hiện ở việc phân tích kỹ lưỡng các bối cảnh kinh tế vĩ mô trung hạn và dự báo thu, chi trung hạn, nhằm xây dựng một kế hoạch chi tiêu đảm bảo cân bằng tổng thể trong một tương lai trung hạn chứ không phải hàng năm. Kỷ luật tài chính thể hiện ở việc xây dựng kế hoạch chi tiêu một cách khoa học. NSNN phải được xây dựng trên cơ sở các luận cứ kinh tế để xác định các khoản chi tiêu cần phải có để thực hiện những mục tiêu phát triển nhất định, chứ không chỉ đơn thuần là một công cụ để trang trải cho các khoản chi tiêu trong ngắn hạn.
- Minh bạch tài chính
Minh bạch tài chính đóng vai trò quan trọng để đảm bảo bền vững ngân sách.
Minh bạch tài chính nâng cao trách nhiệm người dân đối với việc sử dụng nguồn tài chính của Chính phủ và chất lượng quản lý tài chính. Minh bạch tài chính cũng tạo điều kiện cho công tác giám sát của cơ quan Chính phủ, các tổ chức xã hội và cộng đồng nhân dân về việc phân bổ và chi tiêu các nguồn lực công của quốc gia và chính quyền địa phương. Không chỉ khuyến khích bền vững tài chính, minh bạch tài chính còn tăng cường hiệu quả quản lý tài chính công.
Tuy nhiên, so với các nước trên thế giới CHDCND Lào vẫn chưa đạt được những tiêu chuẩn tối thiểu của Quy tắc minh bạch tài chính của Quỹ tiền tệ thế giới. Minh bạch ngân sách đòi hỏi phải cung cấp thông tin đầy đủ, tin cậy, chi tiết, dễ hiểu, dễ tiếp cận. Thông tin về ngân sách mới chỉ được cung cấp ở dạng số liệu tổng hợp và chưa đầy đủ. Ví dụ, bội chi ngân sách, số liệu hiện nay công bố thâm hụt ngân sách ở mức khoảng 6% GDP, tuy nhiên nếu hạch toán đầy đủ các khoản thực chất mà nhà
nước phải chi ra thì bội chi có thể cao hơn rất nhiều và đồng thời các khoản nợ của Chính phủ cũng ở mức cao hơn so với các số liệu công bố chính thức hiện nay.
Cần phải cung cấp nhiều thông tin chi tiết hơn để mọi tầng lớp nhân dân có thể hiểu được các nguồn lực công cộng đã được sử dụng như thế nào, từ đó nâng cao trách
nhiệm nộp thuế của người dân, cũng như tạo cơ hội cho khu vực tư nhân tham gia vào các hoạt động ngân sách .
2.4.2.2. Về công tác quản lý chi NSNN qua KBNN ở Tỉnh Champasak.
Bên cạnh những kết quả tích cực đã đạt được, công tác quản lý, tổ chức thực hiện chi tiêu NSNN còn nhiều hạn chế, tồn tại, chậm đổi mới, chưa phù hợp với một hệ thống NSNN hiện đại, chưa phù hợp với yêu cầu đổi mới và thông lệ quốc tế. Tồn tại do những nguyên nhân chủ quan và khách quan, biểu hiện ở những mặt chủ yếu sau đây:
- Tính bền vững của ngân sáchTỉnh Champasak
Tính bền vững của NSNN là một trong các yếu tố quan trọng không những đảm bảo sự bền vững của hệ thống tài chính Nhà nướcmà còn có ý nghĩa to lớn đối với sự an toàn của hệ thống tài chính - tiền tệ quốc gia. Tính bền vững của NSNN được quyết định bởi: (1) Quy mô và kết cấu thu NSNN; (2) Quy mô và kết cấu chi NSNN; (3) Mức độ hiệu quả sử dụng các nguồn kinh phí do NSNN cấp cho các cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp; (4) Hiệu quả kinh doanh, mức độ và kết cấu nợ của khu vực doanh nghiệp nói chung và doanh nghiệp Nhà nước nói riêng; (5) Hệ thống thu nhập, xử lý, phân tích, báo cáo về tài chính công để tạo nền tảng cho các quyết định kịp thời và đúng đắn của các cấp có thẩm quyền.
Hiện nay, ở Tỉnh Champasak tỷ lệ thu NSNN so với chi NSNN từ năm 2005 -
2006 đến 2009 - 2010 là đãđáp ứng nhu cầu chi tiêu của Chính phủ. Trong khi đó, nhu
cầu chi tiêu ngày càng tăng. Các nhu cầu chi phát triển cơ sở hạ tầng, phát triển giáo dục, đào tạo, công nghệ, chăm sóc sức khoẻ cộng đồng, chi xoá đói giảm nghèo, cải thiện chất lượng cuộc sống, đảm bảo phúc lợi và công bằng xã hội ngày càng lớn, tổng chi cho con người chiếm khoảng 50% tổng chi thường xuyên nhưng vẫn không đáp ứng đủ về lương và thu nhập cho những người hưởng lương từ NSNN.
Tính bền vững của NSNN còn chịu ảnh hưởng của nhiều quan điểm nhà nước bảo trợ cho các khoản vay của doanh nghiệp nhà nước, việc nhà nướcbảo lãnh vay và bảo trợ tiền vay đối với các doanh nghiệp nước, nhất là những doanh nghiệp làm ăn kém hiệu quả, không có khả năng thanh toán trả nợ.
Sự bất ổn ngân sách còn tiềm ẩn trong việc quản lý và sử dụng các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách, các khoản vay nhưng không được sử dụng hiệu quả, hoặc các khoản công nợ phát sinh tại các địa phương, các đơn vị, tổ chức sự nghiệp trong toàn quốc.
- Tính hiệu quả trong quản lý và sử dụng NSNN
Thời gian qua, quản lý và sử dụng NSNN đã có nhiều đổi mới, nhưng chưa quan tâm thích đáng đến kết quả đầu ra, chưa gắn bó giữa việc cung cấp tài chính với kết quả thực hiện các nhiệm vụ chính trị được giao, chưa xây dựng khuôn khổ chi tiêu trung hạn để làm cơ sở thiết lập và tổ chức thực hiện ngân sách hàng năm. Do vậy, hiệu quả quản lý và sử dụng NSNN còn hạn chế, thất thoát trong đầu tư xây dựng cơ bản nhiều.
Do NSNN chưa được tổng hợp đầy đủ từ các cấp ngân sách, các ngành, các địa phương, các đơn vị sử dụng ngân sách nên đã gây khó khăn cho điều hành vĩ mô, giảm hiệu quả giám sát tổng thể các nguồn thu, các khoản chi, cũng như việc xác định chính xác mức độ tồn ngân quỹ và vị thế tài khoá thực tế. Các Quỹ ngoài ngân sách, các
khoản hỗ trợ phát triển chính thức cho vay lại, và nhiều khoản chi ở cấp huyện còn chưa được tổng hợp vào ngân sách.
- Sự bất cập trong soạn lập và phân bổ dự toán ngân sách
Việc liênhệ giữa phân tích khuôn khổ kinh tế vĩ mô với quá trình lập ngân sách
có vai trò quyết định tới sự thành công của NSNN. Tuy nhiên, đây lại là hai khâu yếu nhất của CHDCND Lào hiện nay. Đây là quá trình triển khai các chính sách, chiến lược và kế hoạch phát triển đất nước thông qua công cụ NSNN. Luật NSNN 1991 cũng như các luật NSNN sửa đổi, đều quy định dự toán NSNN hàng năm được lập căn cứ vào nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hộicủa đất nước và bảo đảm quốc phòng, an ninh.
Dự toán chi NSNN vẫn mang tính chất bao biện, bao cấp, nặng về phân chia, chưa có những khoản mục chi mạnh, đủ tầm để thúc đẩy một ngành nào đó có bước ngoặt phát triển. Việc phân bổ ngân sách vẫn mang tính bình quân, chưa gắn kết với khả năng lựa chọn các ưu tiên. NSNN cần phải tạo điều kiện để phân bổ lại các khoản chi tiêu từ lĩnh vực được ưu tiên thấp sang lĩnh vực được ưu tiên cao hơn, và từ chương
trình có hiệu quả thấp sang chương trình có hiệu quả cao hơn. Tuy nhiên, với phương pháp lập ngân sách truyền thống, phân bổ năm một, theo lối kinh nghiệm và dựa theo các hạng mục truyền thống như hiện nay của nước CHDCND Lào (ngân sách năm sau được xây dựng dựa trên con số của năm trước, điều chỉnh theo tốc độ phát triểnkinh tế)
làm cho việc xác định thứ tự ưu tiên và đưa các dự án được ưu tiên mới vào rất khó khăn. Những lĩnh vực chi tiêu được ưu tiên trong quá khứ, thường khó bị đẩy ra khỏi
ngân sách và những lĩnh vực ưu tiên mới, thường khó đưa vào ngân sách. Với việc phân
bổ ngân sách như hiện nay thì việc liên hệ giữa kế hoạch phát triển và lập NSNN chỉ
mang tính hình thức và ít có hiệu quả thực tế, không có một tầm nhìn dài hạn.
Chi NSNN trong thời gian qua đã được điều hành theo phương thức kinh điển, chịu áp lực nặng về phòng chống lạm phát. Do phải đối mặt với những khó khăn về nguồn thu, về tiềm lực tài chính cũng như sự ám ảnh về nguy cơ giá cả tăng vọt không kiểm soát được, cộng thêm tình trạng lãng phí, tham nhũng trong bộ máy công quyền,
ngân sách đã được điều hành theo chủ trương thắt chặt chi tiêu, triệt để tiết kiệm, thông qua cắt giảm chi thường xuyên. Chi NSNN thường có thói quen giảm chi mà không xuất phát từ nhu cầu của nền kinh tếtrong từng thời kỳ (khi nào cần nới lỏng,