6. Kết cấu của luận văn
2.1.2 Bối cảnh kinh tế tài chính nước CHDCND Lào sau đổi mới
Trước năm 1986, CHDCND Lào theo đuổi mô hình phát triểnkinh tế, theo mô hình kế hoạch hoá tập trung. Nền kinh tế mệnh lệnh đã nhanh chóng bộc lộ nhiều nhược điểm không thể khắc phục được. Trước tình hình đó, Đại hội Đảng NDCM Lào lần thứ IV và nhất là từ hồi năm 1988 với chính sách mở cửa và công bố luật đầu tư nước ngoài (3-1988), nền kinh tế Lào bắt đầu hoà nhập vào nền kinh tế thế giới, Hơn
10 năm thực hiện cơ chế mới, với sự nỗ lực lớn lao của toàn Đảng, toàn dân nền kinh tếLào bắt đầu phát triển và đã mở ra một thời kỳ mới với những chương trình đổi mới kinh tếsâu rộng và toàn diện trên tất cả các mặt của đời sống kinh tế xã hôi. Nền kinh tếLào đã dần dần chuyển đổi sang cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
Việc chuyển đổi mô hình kinh tế được thực hiện từng bước, phù hợp với tiến trình đổi mới, mở cửa, hội nhập quốc tế và được cụ thể hoá trong Hiến pháp 1991. Nhà
nước phát triển nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, theo định hướng XHCN. Cơ cấu kinh tế nhiều thành phần với các hình thức tổ chức sản xuất, kinh doanh đa dạng dựa trên chế độ sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể là nền tảng.
Thực chất của việc thực hiện mô hình kinh tế thị trường định hướng XHCN theo đặc thù nước CHDCND Lào không phải là cái gì khác hơn, mà là một sự chuyển dịch từ một nền kinh tếmệnh lệnh tập trung hoá cao độ, sang một nền kinh tếhỗn hợp, Nhà nước và thị trường cùng tham gia vào điều chỉnh quá trình vận hành nền kinh tế.
Tuy nhiên trong quá trình chuyển đổi, đây vẫn là một mô hình kinh tếcòn khá mới mẻ, chưa được thực tế kiểm chứng, lại đặt trong sự vận động của áp lực toàn cầu hoá, hội nhập quốc tế. Nhà nước, từ chỗ là chủ thể quyết định và điều tiết toàn bộ hoạt động của nền kinh tếtheo cơ chế kế hoạch hoá tập trung chỉ còn giữ vai trò điều tiết, để nền kinh tếphát triển vận động theo mục tiêu mong muốn.
Mặc dù kinh tế Nhà nướcvẫn giữ vị trí chủ đạo, Nhà nướcbắt đầu cho phép và khuyến khích sự phát triển các thành phần kinh tế khác. Nhà nướcsử dụng cơ chế thị trường để điều chỉnh giá cả đảm bảo cân đối các quan hệ cung cầu trong quá trình vận hành của nền kinh tế. Ngược lại, tác động của thị trường cũng làm cho vai trò của Nhà
nướccũng cần được điều chỉnh phù hợp với điều kiện mới. Nhà nước chủ trương giảm dần, tiến tới xoá bỏ việc điều hành trực tiếp, can thiệp quá mức vào quá trình tổ chức sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp. Thay vào đó Nhà nướctập trung vào công tác quản lý vĩ mô, xây dựng hành lang pháp lý và ổn định, sử dụng các công cụ chính sách tài chính tiền tệ đểcan thiệp vào các hoạt động kinh tế, nhằm điều tiết nền kinh tếvận hành theo một quỹ đạo hợp lý nhằm tối đa hoá phúc lợi kinh tếcho toàn xã hội, đảm
bảo nền kinh tếhoạt động hiệu quả, phân phối thu nhập công bằng, và nền kinh tế phát
triển ổn định bền vững.
2.2. Công tác quản lý chi NSNN ở CHDCND Lào
Nhìn chung công tác quản lý NSNN ở nước CHDCND Lào cũng trải qua đẩy đủ
các bước cơ bản giống như thông lệ quốc tế, đi từ phân tích khuôn khổ kinh tế vĩ mô tới lập, thi hành, kiểm tra và quyết toán, đánh giá ngân sách như các nước khác trên thế giới.
Luật NSNN Lào được ban hành năm 1994 và từng bước được tải cách, sửa đổi. Đến năm 2006, Cộng hoà dân chủ nhân dânLào mới được đặt ra và được cụ thể trong Luật NSNN, số 02/QH, ngày 26/12/2006.
2.2.1 Công tác lập dự toán chi NSNN
Lập dự toán NSNN là công việc khởi đầu có ý nghĩa quyết định đến toàn bộ các
khâu của chu trình quản lýngân sách. Lập dự toán ngân sáchthực chất là lập kế hoạch
(dự toán) các khoản thu chi của ngân sách trong một năm ngân sách. Kết quả của khâu này là dự toán ngân sáchđược các cấp có thẩm quyền quyết định.
Quy trình lập dự toán ngân sách
Giai đoạn 1: Hướng dẫn lập dự toán ngân sách và thông báo số kiểm tra.
Dưới sự chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hộivà dự toán ngân sách ngân sách năm sau:
Trong tháng 5 của mỗi năm, Bộ tài chính ban hành thông tư hướng dẫn lập dự toán NSNN và thông báo số kiểm tra về dự toán NSNN cho các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở Trung ương và uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
Các bộ, cơ quan Trung ương căn cứ vào chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, thông tư hướng dẫn, số kiểm tra về dự toán ngân sách của Bộ tài chính, Bộ kế hoạch và đầu tư và căn cứ yêu cầu, nhiệm vụ cụ thể của mình, thông báo số kiểm tra về dự
toán ngân sách cho các đơn vị trực thuộc.
Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh tiếp tục hướng dẫn và thông báo số kiểm tra về dự
toán ngân sách cho các đơn vị trực thuộc.
Giai đoạn 2: Lập và thảo luận dự toán ngân sách
Các đơn vị trên cơ sở các văn bản hướng dẫn và số kiểm tra tiến hành lập dự
toán thu, chi ngân sách trong phạm vi nhiệm vụ được giao, báo cáo cơ quan quản lý
cấp trên trực tiếp. Đơn vị dự toán cấp I xem xét, tổng hợp, lập dự toán tổng thể báo cáo với cơ quan tài chính, cơ quan kế hoạch và đầu tư cùng cấp, kèm theo bản thuyết minh chi tiết căn cứ tính toán từng khoản chi.
Cơ quan tài chính các cấp tổ chức làm việc để thảo luận về dự toán ngân sách với cơ quan, đơn vị cùng cấp và uỷ ban nhân dân, cơ quan tài chính cấp dưới (đối với
năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách); cơ quan, đơn vị cấp trên phải tổ chức làm việc để thảo luận về dự toán với các đơn vị dự toán ngân sách trực thuộc trong quá
trình lập dự toán.
Bộ Tài chính chủ trì, phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư và các bộ, cơ quan liên quan, tổng hợp và lập dự toán thu, chi NSNN, lập phương án phân bổ ngân sách Trung ương trình Chính phủ, Bộ Tài chính thừa uỷ quyền của Thủ tướng Chính phủ báo cáo và giải trình với Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội theo quy định tại quy chế lập, thẩm tra, trình Quốc hội quyết định dự toán NSNN, phương án phân bổ ngân
sách trung ương và phê chuẩn quyết toán NSNN.
Giai đoạn 3: Quyết định, phân bổ, giao dự toán ngân sách nhà nước.
Căn cứ các nghị quyết của Quốc hội, Bộ tài chính trình Thủ tướng Chính phủ giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan trung ương theo từng lĩnh vực, nhiệm vụ thu - chi, tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu, phân chia giữa các ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương và mức bổ sung cân đối, mức bổ sung có mục tiêu từ ngân sách Trung ương cho từng tỉnh.
Sau đó Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định dự toán ngân sách địa phương, phương án phân bổ dự toán ngân sách cấp tỉnh và mức bổ sung từ ngân sách cấp tỉnh
cho ngân sách cấp dưới.
Căn cứ vào nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Sở tài chính trình Uỷ
ban nhân dân cấp tỉnh quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng cơ quan,
đơn vị trực thuộc tỉnh; nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng cơ quan, đơn vị trực
thuộc tỉnh, nhiệm vụ thu, chi tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa ngân
sách trung ương và ngân sách địa phương và giữa ngân sách các cấp chính quyền địa
phương, mức bổ sung từ ngân sách cấp tỉnh cho từng huyện.
Sau khi nhận được quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách của uỷ ban nhân dân cấp trên, uỷ ban nhân dân trình hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định dự
toán ngân sách địa phương và phương án phân bổ dự toán ngân sách cấp mình.
2.2.2. Chấp hành chi ngân sách nhà nước
Chương I, Luật ngân sách nhà nước về chấp hành ngân sách nhà nước quy định cụ thể trách nhiệm và các bước tiến hành của từng cấp trong việc thực hiện kế hoạch
chi tiêu.
Trong quá trình chấp hành chi NSNN cần có sự phối hợp hoạt động của tất cả các cấp, các ngành, các đơn vị liên quan đến hoạt động thu, chi NSNN.
Chấp hành chi NSNN là quá trình sử dụng tổng hợp các biện pháp kinh tế, tài
chính và hành chính nhằm biến các chỉ tiêu thu, chi ghi trong kế hoạch NSNN năm trở thành hiện thực.
2.2.2.1.Phân bổ và giao dự toán chi ngân sách
Sau khi được Thủ tướng Chính phủ, Uỷ ban nhân dân giao dự toán ngân sách ,
các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương, các đơn vị dự toán cấp I tiến hành phân bổ và giao dự toán chi ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc.
Chi thường xuyên là những khoản chi có thời hạn tác động ngắn, thường dưới một năm. Nhìn chung đây là các khoản chi chủ yếu phục vụ cho chức năng quản lý và điều hành xã hội một cách thường xuyên của nhà nướcnhư: Quốc phòng, an ninh, sự nghiệp giáo dục, đào tạo, y tế,văn hoá thông tin, thể dục thể thao, khoa học công nghệ,…
Dự toán chi thường xuyên giao cho đơn vị sử dụng ngân sách phân bổ theo từng loại nhóm mục chi sau đây:
- Chi thanh toán cho các cá nhân như tiền lương, tiền công, phụ cấp lương, học
bổng sinh viên, tiền thường, phúc lợi xã hội, bảo hiểm y tế, kinh phí công đoàn .v.v … - Chi nghiệp vụ chuyên môn
Các khoản chi về hàng hoá, dịch vụ tại các cơ quan nhà nước như: điện nước, vệ sinh môi trường, vật tư văn phòng, dịch vụ thông tin, tuyên truyền liên lạc, hội nghị, công tác phí, chi phí nghiệp vụ chuyên môn của từng ngành như in ấn chỉ, đồng phục trang phục…
- Chi mua sắm, sửa chữa
Các khoản chi mua đồ dùng, trang thiết bị, phương tiện làm việc, sửa chữa lớn tài sản cố định và xây dựng nhỏ.
- Các khoản chi khác.
Dự toán chi đầu tư xây dựng cơ bản được phân bổ chi tiết theo từng loại và các mục của mục lục NSNN và phân theo tiến độ của từng quý.
Chi đầu tư xây dựng cơ bản là những khoản chi có thời hạn tác động dài thường trên một năm, hình thành những tài sản vật chất có khả năng tạo được nguồn thu, trực tiếp làm tăng cơ sở vật chất của đất nước.
Các khoản chi đầu tư xây dựng cơ bản bao gồm: chi đầu tư xây dựng các công
trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn như: Các công trình giao thông, điện lực, bưu chính viễn thông, các công trình văn hoá, giáo dục, y tế, phúc lợi công cộng .v.v; chi mua hàng hoá, vật tư dự trữ của nhà nước, đầu tư hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp nhà nước; góp vốn cổ phần liên doanh vào các doanh nghiệp cần thiết phải có sự tham gia của Nhà nước, chi cho các chươưng trình mục tiêu quốc gia, dự án của nhà nước.
Lập nhu cầu chi theo quý
Trên cơ sở dự toán năm được giao, các đơn vị sử dụng ngân sách lập nhu cầu
chi ngân sách theo quý (có chia ra tháng), chi tiết theo các nhóm mục chi như trên, gửi KBNN và cơ quantài chính cuối quý trước, để phối hợp thực hiện chi trả cho đơn vị.
Trên cơ sở dự toán chi cả năm được giao và yêu cầu nhiệm vụ phải chi trong quý, các đơn vị sử dụng ngân sách lập nhu cầu chi quý có chia ra các tháng, chi theo các nhóm mục quy định: Chi thanh toán cá nhân, chi nghiệp vụ chuyên môn, chi mua sắm, sửa chữa, các khoản chi khác. Nhu cầuchi quý của các đơn vị sử dụng ngân sách được gửi cho cơ quan tài chính và KBNN trước ngày 25 tháng cuối của quý trước. Các
khoản chi thanh toán cá nhân và các khoản chi có tính chất thường xuyên bố trí đến từng tháng để chi theo chế độ quy định. Còn các khoản chi có tính chất thời điểm như chi mua sắm, sửa chữa lớn và các khoản chi có tính chất không thường xuyên phải thực hiện theo tiến độ, thực hiện trong quý đã ghi trong dự toán được giao.
Cơ quan tài chính tiến hành tổng hợp nhu cầu chi quý (chia ra tháng) và lập phương án điều hành ngân sách quý của ngân sách cấp mình, bảo đảm nguồn thu để đáp ứng nhu cầu chi trong dự toán, đúng chế độ của các đơn vị sử dụng ngân sách .
Phương án điều hành ngân sách quý của cơ quan tài chính, gửi đến KBNN cùng cấp chậm nhất là 30 ngày tháng cuối quý trước, để phối hợp thực hiện.
2.2.2.2. Phương thức cấp phát các khoản chi và kiểm soát chi NSNN
+ Phương thức cấp phát các khoản chi NSNN
Cơ quan tài chính tiến hành bố trí vốn để đáp ứng nhu cầu chi của các đơn vị sử dụng ngân sách.Cơ quan tài chính căn cứ vào nhu cầu chi để tiến hành bố trí vốn theo các phương thức sau đây:
Thứ nhất: Phương thức cấp phát bằng lệnh chi tiền
Lệnh chi tiền là những chứng từ lệnh do cơ quan tài chính lập yêu cầu cơ quan quản lý quỹ NSNN (kho bạc nhà nước) xuất quỹ NSNN để chi trực tiếp cho các đối tượng thụ hưởng. Căn cứ vào đối tượng thụ hưởng NSNN, tính chất và nội dung từng khoản chi, lệnh chi tiền được chia thành hai loại như sau:
- Loại chi thẳng trực tiếp cho đối tượng thụ hưởng: Loại này được áp dụng cho các khoản chi những đơn vị ít có quan hệ với NSNN, các khoản bổ sung ngân sách cấp trên cho cấp dưới, các khoản chi hỗ trợ, các khoản chi đặc biệt, chi đột xuất không nằm trong dự toán. Đối với những khoản chi này, KBNN không kiểm soát, mà chỉ thực hiện xuất quỹ NSNN chuyển tiền cho đơn vị thụ hưởng đã ghi rõ trong lệnh chuẩn chi.
- Loại chi gián tiếp: Loại này áp dụng cho các khoản chi do điều kiện quản lý không áp dụng hình thức cấp phát bằng dự toán nhưng cần phải chịu sự quản lý của một cơ quan chức năng nào đó trước khi khoản chi đó được thực hiện cho mục tiêu, đối tượng đã định như chi cho một số chương trình mục tiêu quốc gia, chi cho một số
quỹ tài chính nhà nước(Quỹ hỗ trợ phát triển, quỹ hỗ trợ xuất khẩu…). Đối với khoản chi này , căn cứ kế hoạch chi hàng quý, cơ quan tài chính lập lệnh chi tiền yêu cầu KBNN xuất quỹ NSNN chuyển cho một số cơ quan chức năng hoặc để tại một tài khoản trung gian tại KBNN để cơ quan này hoặc KBNN cấp phát cho các đối tượng thụ hưởng.
Thứ hai: Cấp phát theo dự toán
Cấp phát theo dự toán là phương pháp cấp phát vốn NSNN trong đó đơn vị sử dụng ngân sách được hoàn toàn chủ động thực hiện chi tiêu trong phạm vi dự toán NSNN đã được phê duyệt từ đầu năm và theo chế độ quy định của nhà nước. Để bảo đảm bố trí vốn cho các đơn vị sử dụng ngân sách hoạt động, cơ quan tài chính tiến hành điều hành ngân sách theo quý.
Trên cơ sở dự toán chi cả năm được giao và yêu cầu nhiệm vụ phải chi trong quý, các đơn vị sử dụng ngân sách lập nhu cầu chi quý có chia ra các tháng, chi theo
các nhóm mục quy định: chi thanh toán cá nhân, chi nghiệp vụ chuyên môn, chi mua