Cơ sở pháp lý cao nhất của việc thu hồi đất là các Điều 61, 62, 63, 64, 65 của Luật Đất đai năm 2013 trong đó quy định các trường hợp thu hồi đất rất khác nhau về bản chất như thu hồi đất không do lỗi của người sử dụng đất hoặc do lỗi của người sử dụng đất. Và không phải trường hợp nào người bị thu hồi đất cũng được bồi thường hỗ trợ tái định cư mà phải đáp ứng những điều kiện nhất định. Nhưng đối với tất cả các trường hợp, Luật Đất đai đều dùng một thuật ngữ chung là “ thu hồi”. Thuật ngữ này thể hiện của quyền lực Nhà nước trong việc quản lý đất đai, trong khi sở hữu đất đai là của toàn dân. Tuy nhiên đối với trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế -
xã hội vì lợi ích công cộng, người sử dụng đất hoàn toàn không có lỗi mà do Nhà nước cần huy động một diện tích cho mục đích chung vì nhu cầu phát triển. Do đó, người sử dụng đất trong trường hợp này có quan hệ bình đẳng với Nhà nước, không chỉ xem họ là người bị thiệt hại mà họ còn có công đóng góp cho sự phát triển của đất nước. Đó là còn chưa tính đến những thiệt thòi người sử dụng đất phải chịu do việc thu hồi đất mang lại. Do đó, ngoài tiền bồi thường người sử dụng đất trong trường hợp này còn phải được hưởng lợi từ sự phát triển nữa mới công bằng. Vì vậy, cần phải có những quy định riêng điều chỉnh mối quan hệ này nhằm thể hiện sự tôn trọng của Nhà nước đối với người sử dụng đất.
Bên cạnh đó, trường hợp thu hồi đất vì mục đích quốc phòng an ninh không trực tiếp tạo ra giá trị kinh tế cho chủ thể thu hồi đất còn thu hồi đất để phát triển kinh tế vì lợi ích công cộng tuy cũng phục vụ lợi ích chung nhưng trực tiếp tạo ra giá trị kinh tế cho chủ thể thu hồi đất. Nhưng cả hai trường hợp nêu trên đểu được quy định trình tự, thủ tục thu hồi đất như nhau, căn cư thu hồi đất và điều kiện bồi thường cũng giống nhau. Nếu xét theo tính hợp lý thì việc tạo ra lợi nhuận, lợi ích kinh tế trong thu hồi đất của trường hợp thứ hai phải được tính toán bồi thường theo quy luật kinh tế.
Ngoài ra, quy định về thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế do Nhà nước thu hồi và không do Nhà nước thu hồi trong Luật Đất đai năm 2013 cũng chưa thật hợp lý. Điều 73 Luật Đất đai năm 2013 quy định sử dụng đất thông qua hình thức nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất để sản xuất kinh doanh. Điều luật này được xác định theo phương pháp loại trừ: Việc sử dụng đất để thực hiện dự án, công trình sản xuất, kinh doanh không thuộc trường hợp quy định tại Điều 61 và Điều 62 của Luật Đất đai 2013 mà phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt thì chủ đầu tư được
nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật. Cùng phục vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế nhưng việc thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích công cộng lại quy định giống như mục đích vì quốc phòng, an ninh trong khi đó điều 73 lại được quy định chủ yếu ở văn bản dưới luật, dễ được sửa đổi, bổ sung hơn. Điều này cho thấy cả hai quy định trên chưa thực sự tạo ra điều kiện bình đẳng cho tất cả các nhà đầu tư và các loại dự án, dẫn đến việc có những dự án “do Nhà nước bảo hộ” với giá bồi thường do Nhà nước quy định, còn những dự án khác mà “Nhà nước không bảo hộ” thì phải thỏa thuận theo giá thị trường và việc thỏa thuận này có thể không có điểm dừng vì hiện giờ vẫn có cơ chế để xác định giá thị trường một cách chính xác tuyệt đối.
Có thể nói, thu hồi đất là một biện pháp hành chính nhằm đảm bảo các chủ thể được giao đất, cho thuê đất sử dụng đất hiệu quả. Thẩm quyền thu hồi đất thống nhất giao cho hai chủ thể là: Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện. Việc quy định thẩm quyền giao đất và thu hồi đất theo chủ thể sử dụng đất – chứ không theo loại đất – đặt ra các yêu cầu về việc tạo lập cơ chế pháp lý bình đẳng giữa các chủ thể được giao đất. Trong đó, cần phải bảo đảm rằng, việc giao đất “theo chủ thể” không phải là “đặc ân” riêng dành cho nhóm chủ thể đó. Hơn nữa, việc được giao đất phải đi kèm với trách nhiệm trong việc bảo quản và sử dụng đất hiệu quả, đúng pháp luật. Vì vậy, sẽ không thể có quy định quá hẹp đối với chủ thể này, dẫn đến việc rất khó để được giao đất cho đầu tư, phát triển; cũng như không thể có những quy định bỏ ngỏ đối với các nhóm chủ thể khác, dẫn đến cơ chế pháp lý dễ dãi, không sử dụng đất, để đất hoang hóa gây lãng phí… Mặt khác, việc thu hồi đất của chủ thể này để giao cho chủ thể khác ngoài việc căn cứ trên quy hoạch, kế hoạch, vừa phải bảo đảm yếu tố hiệu quả vì sự phát triển của một địa bàn địa phương, vừa phải cân nhắc đến yếu tố tập quán dân cư. Suy cho cùng, dù cơ
chế nào đi chăng nữa thì hiệu quả sử dụng đất vẫn là tiêu chí quan tâm hàng đầu. Vì vậy, cơ chế giao đất theo người sử dụng đất phải luôn đi kèm với cơ chế xác định khả năng thực sự của chủ thể xin giao đất, đảm bảo sử dụng đất đúng mục đích, đúng quy hoạch và đạt hiệu quả tối ưu.
* Về trình tự, thủ tục thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích công cộng: Một trong những vấn đề cơ bản của việc thu hồi đất là trình tự, thủ tục thu hồi đất. Cách thức tiến hành việc thu hồi đất không chỉ thể hiện tính cụ thể, minh bạch của một quy trình pháp lý mà còn là chuẩn mực để thực hiện quyền và nghĩa vụ giữa các bên, thể hiện cơ chế dân chủ giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người dân có đất bị thu hồi. Mặc dù thu hồi đất gắn với bồi thường hỗ trợ tái định cư được quy định từ Luật Đất đai năm 1993, song phải đến khi có Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành thì trình tự, thủ tục về thu hồi đất mới được quy định chi tiết. Ngoài khoản 2 Điều 39 Luật Đất đai năm 2003 và Điều 130 Nghị định 181/2004/NĐ-CP quy định khái quát về trình tự, thủ tục thu hồi đất, phải đến Nghị định 84/2007/NĐ-CP thì trình tự, thủ tục thu hồi đất gắn với bồi thường hỗ trợ tái định cư mới được quy định chi tiết. Qua hai năm áp dụng, trình tự, thủ tục trong Nghị định 84/2007/NĐ-CP đã được thay thế bằng Nghị định 69/2009/NĐ-CP. Mới đây nhất là Luật Đất đai năm 2013 quy định về trình tự thủ tục thu hồi đất vì mục đích quốc phòng an ninh và thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích công cộng được quy định tại Điều 69 và Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai. Điều này cho thấy, cơ sở pháp lý về thu hồi đất chưa được luật hóa chi tiết và dễ thay đổi. Điều này không chỉ ảnh hưởng đến các chủ thể thừa hành trong quá trình thu hồi đất, mà còn tác động trực tiếp đến chủ đầu tư, đến người sử dụng đất vì dự án có thể kéo dài qua nhiều năm.
thu hồi đất là việc trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất. Trong công tác bồi thường, có hai nhóm tài sản chính yếu là: đất và tài sản gắn liền với đất. Trong đó, tài sản gắn liền với đất bao gồm: công trình kiến trúc, cây trồng, vật nuôi bị thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất. Thứ nhất, đối với thiệt hại về đất, nguyên tắc ưu tiên “bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng”. Song trên thực tế, nguyên tắc này gần như chỉ áp dụng đối với các tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất hoặc thu tiền sử dụng đất bằng ngân sách nhà nước… Điều này đặt ra yêu cầu là nếu xác định ưu tiên bồi thường bằng việc giao đất mới là nguyên tắc áp dụng thống nhất cho tất cả các trường hợp được bồi thường về đất thì cần thiết phải tạo quỹ đất sạch để cá nhân, tổ chức, hộ gia đình có điều kiện thụ hưởng nguyên tắc trên hoặc có sự lựa chọn giữa việc nhận bồi thường bằng đất hay bằng tiền. Ngược lại, nếu xác định nguyên tắc này chỉ được áp dụng giới hạn đối với chủ thể có đất bị thu hồi là tổ chức và không có khả năng áp dụng đối với cá nhân, hộ gia đình thì nên phân loại đối tượng trong bồi thường để đặc định hóa về nguyên tắc, bảo đảm tính khả thi trong việc quy định và thực hiện nguyên tắc trong bồi thường đối với đất.
Thứ hai, về giá bồi thường đối với đất. Khi bồi thường bằng tiền, giá
bồi thường đối với đất trong thu hồi đất nhằm thực hiện quy hoạch là giá đất do UBND tỉnh xây dựng định kỳ 05 năm một lần và trình Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thông qua được công bố công khai vào ngày 01 tháng 01 của năm đầu kỳ. Giá này còn được gọi tắt là “giá Nhà nước” và thường thấp hơn nhiều so với giá thực tế. Việc chênh lệch giữa hai loại giá này, theo quy định của các văn bản hướng dẫn hiện hành, được khắc phục bằng các quy định của Chính phủ, cụ thể như sau: “Trong thời gian thực hiện bảng giá đất, khi Chính phủ điều chỉnh khung giá đất hoặc giá đất phổ biến trên thị trường có biến động thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh điều chỉnh bảng giá đất cho phù hợp”.
Điều này cho thấy, Chính phủ cũng đã có những hướng dẫn kịp thời để đảm bảo giá bồi thường sát hợp với giá thị trường thực tế trong điều kiện bình thường. Tuy nhiên, hướng dẫn này gặp một số trở ngại trên thực tế. Một là, việc xác định “giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường” là một điều hoàn toàn không dễ, vì người dân thường có xu hướng khai thấp hơn với giá chuyển nhượng đất thực tế với mong muốn giảm các khoản thuế, phí mà họ phải đóng trong quá trình chuyển nhượng. Hai là, trong khoản thời gian từ khi công bố quy hoạch chi tiết đến khi tiến hành thu hồi đất có thể kéo dài lên đến nhiều năm. Trong thời gian này, một khi cơ quan có thẩm quyền đã công bố quy hoạch chi tiết, thì có thể các giao dịch chuyển nhượng không được phép tiến hành. Trong trường hợp đó, khi khảo sát giá chuyển nhượng trên thực tế, cơ quan hữu quan chỉ thu lượm được những giao dịch chuyển nhượng trước đó khá lâu và rất có thể đã bị lỗi thời do giá đất thay đổi theo từng thời điểm. Ba là, việc quy định “sát với giá thực tế trên thị trường” là một khái niệm chưa được giải thích rõ. Thế nào là “sát với giá thực tế trên thị trường”, “sát” là bằng với giá thị trường hay tiệm cận với giá thị trường, tiệm cận ở mức độ nào. Đặc biệt, vì những lý do nêu trên, giá thực tế trong nhiều trường hợp là một ẩn số, thì việc xác định “sát với giá thực tế trên thị trường” là điều đôi khi không thể định lượng chính xác được. Điều này tiềm tàng khả năng là giá đất ở mỗi địa phương ít nhiều phụ thuộc vào quan điểm và cách nhìn nhận một chiều từ phía các nhà quản lý ở mỗi tỉnh, thành.
Khoản 2, Điều 74 Luật Đất đai năm 2013 quy định “việc bồi thường được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất”. Trên thực tế việc xác định thời điểm bồi thường là thời điểm có quyết định thu hồi đất dường như có một số điểm chưa hợp lý;
bởi lẽ: một là, trong việc bồi thường, giải tỏa, đa số các khiếu nại của người dân liên quan đến giá đất. Theo quy định hiện hành, người dân được bồi thường theo phương án do cơ quan nhà nước phê duyệt khi có quyết định thu hồi đất. Tuy nhiên, từ lúc có quyết định thu hồi đất cho đến khi cơ quan chức năng hoàn thành thủ tục để người dân nhận tiền bồi thường có khi đến 3 hoặc 5 năm. Khi đó, giá đất tại thời điểm nhận tiền bồi thường đã khác xa so với giá đất tại thời điểm có quyết định thu hồi đất. Vì vậy, người bị thu hồi đất luôn chịu thiệt thòi. Trong những năm đó, giá đất và cả chính sách bồi thường về đất đai đã thay đổi, đồng tiền giảm giá trị, cơ hội đầu tư kinh doanh hay có nhà ở của người dân cũng bị mất; hai là, việc thu hồi đất nông nghiệp chuyển sang sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp (đặc biệt là xây dựng các khu đô thị, xây dựng khu nhà ở thương mại); người bị thu hồi đất chỉ được bồi thường theo giá đất nông nghiệp (thông thường giá đất này rất thấp chỉ vài chục ngàn đến vài trăm ngàn đồng /m2). Sau đó, diện tích đất này được giao cho các công ty kinh doanh xây dựng nhà ở. Họ xây dựng cơ sở hạ tầng và xây dựng nhà để bán. Mỗi m2 đất lúc này có giá trị lên đến vài triệu hoặc vài chục triệu đồng. Người bị thu hồi đất có sự so sánh về sự chênh lệch giữa giá đất mình được bồi thường với giá đất mà các chủ đầu tư bán cho người mua nhà khi giá đất được bồi thường quá thấp trong khi giá đất sau khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp lại quá cao. Người nông dân cho rằng dường như mình bị “cướp đất” và không được lợi gì từ việc bị thu hồi đất nên phát sinh tranh chấp, khiếu kiện.
Thực tế áp dụng Luật Đất đai 2003 cho thấy nhiều bất cập phát sinh từ việc Nhà nước mà cụ thể là chính quyền địa phương xác định giá đất. Một bất cập đề cập nhiều hiện nay là sự chênh lệch giá đất giữa các vùng giáp ranh. Ông Nguyễn Văn Hà xã Nam Viêm (thị xã Phúc Yên, Vĩnh Phúc) nói: “Cũng đều là đất thu hồi cho dự án đường cao tốc Hà Nội - Lào Cai, nhưng các xã
thuộc địa bàn huyện Sóc Sơn (Hà Nội) được đền bù 360 triệu đồng/sào, còn xã Nam Viêm cạnh đó chỉ được đền bù 73 triệu đồng/sào”. Tương tự, tại các dự án thuộc Văn Giang (Hưng Yên) cũng là “điểm nóng” về mâu thuẫn giá đất tại vùng giáp ranh. Hiện tượng này được Luật Đất đai 2013 sung bằng điều khoản quy định Thủ tướng Chính phủ quyết định giá đất ở vùng giáp ranh giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Tuy nhiên, trong phạm vi cấp tỉnh, thành phố cũng xuất hiện sự chênh lệch về giá rất lớn giữa hai vùng giáp ranh mà chưa được giải quyết. Bà Trần Thị Én – Phó Ban giải phóng mặt bằng huyện Hoài Đức (Hà Nội) cho biết hiện UBND TP. Hà Nội quy định: Giá đất nông nghiệp của các huyện nội thành từ 130.000 – 252.000 đồng/m2, các huyện ngoại thành từ 56.000 – 135.000 đồng/m2 và chưa có giá đất cho