2. TỔNG QUAN VẤN đỀ NGHIÊN CỨU
2.2.3. Bản chất và phân loại hiệu quả của quy hoạch sử dụng ựất
Hiệu quả là tổng hoà các lợi ắch về kinh tế, xã hội và môi trường mà quy hoạch sử dụng ựất sẽ ựem lại khi có thể triển khai thực hiện phương án trong thực tiễn (với phương án ựã ựược ựảm bảo bởi các yếu tố khả thi).
Quy hoạch sử dụng ựất là một bộ phận hợp thành trong hệ thống kinh tế của xã hội. Quá trình lập phương án quy hoạch sử dụng ựất khá phức tạp, liên quan ựến nhiều vấn ựề và chịu tác ựộng của nhiều yếu tố khác nhau như các mối quan hệ sản xuất; hình thức sở hữu ựất ựai và các tư liệu sản xuất khác. Với cách tiếp cận như trên, cần phải lưu ý một số vấn ựề khi xem xét hiệu quả quy hoạch sử dụng ựất như sau [9]:
(1). Hiệu quả của quy hoạch sử dụng ựất phải ựược ựánh giá trên cơ sở hệ thống các mối quan hệ về kinh tế cùng với việc sử dụng các chỉ tiêu ựánh giá phù hợp;
(2). Khi xác ựịnh hiệu quả của quy hoạch sử dụng ựất cần xem xét ựồng thời giữa lợi ắch của những người sử dụng ựất với lợi ắch của toàn xã hội;
(3). đất ựai là yếu tố của môi trường tự nhiên, vì vậy cần phải chú ý ựến các yêu cầu bảo vệ và nâng cao ựộ phì nhiêu của ựất, cũng như giữ gìn các ựặc ựiểm sinh thái của ựất ựai;
(4). Khi tắnh toán các chỉ tiêu hiệu quả cần tách bạch rõ phần hiệu quả ựem lại của quy hoạch sử dụng ựất thông qua các chỉ tiêu ựồng nhất về chất lượng và có thể so sánh ựược về mặt số lượng (cần xác ựịnh hiệu quả theo từng nội dung của phương án quy hoạch sử dụng ựất và từng ựối tượng sử dụng ựất);
(5). Phương án quy hoạch sử dụng ựất là cơ sở ựể thực hiện các biện pháp (sẽ ựược cụ thể hoá trong các ựề án quy hoạch chi tiết) như bố trắ sử dụng ựất, chuyển ựổi cơ cấu sử dụng ựất, cải tạo và bảo vệ ựất, xây dựng các công trình thuỷ lợi, giao thông, các dự án xây dựng công trình phục vụ sản xuất, kinh doanh... Vì vậy, cần tắnh ựến hiệu quả của tất cả các biện pháp có liên quan ựược thực hiện cho ựến khi ựịnh hình phương án quy hoạch sử dụng ựất (bao
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 28
gồm chi phắ vốn ựầu tư cơ bản và vốn quay vòng, các chi phắ cần thiết ựể bồi thường thiệt hại và bảo vệ môi trường).
Do ựặc ựiểm tổng hợp, nên việc ựánh giá và luận chứng phương án quy hoạch sử dụng ựất khá phức tạp. Thông thường, khi ựánh giá về góc ựộ kinh tế luôn chứa ựựng cả vấn ựề môi trường cũng như yếu tố xã hội của phương án (chắnh vì bất kỳ phát sinh bất lợi nào về vấn ựề môi trường và xã hội sẽ không tránh khỏi tác ựộng ựến các kết quả kinh tế). Ngoài ra, khi xây dựng phương án quy hoạch sử dụng ựất sẽ giải quyết ựồng thời nhiều vấn ựề riêng nhìn từ góc ựộ kỹ thuật, cũng như về mặt quy trình sản xuất (yếu tố công nghệ). Như vậy, nội dung luận chứng tổng hợp và ựánh giá phương án quy hoạch sử dụng ựất sẽ bao gồm các hợp phần sau:
- Luận chứng và ựánh giá về kỹ thuật;
- Luận chứng và ựánh giá về quy trình công nghệ; - Luận chứng và ựánh giá về kinh tế;
- Luận chứng và ựánh giá tổng hợp (chứa ựựng ựồng thời các yếu tố kinh tế - xã hội - môi trường).
Luận chứng về kỹ thuật ựược thực hiện ựể ựánh giá việc bố trắ ựất ựai về mặt không gian của phương án quy hoạch sử dụng ựất và về ựặc ựiểm tắnh chất của ựất (ựịa hình khu vực, thành phần, cơ giới ựất, kết cấu ựịa chất, ựộ lớn khoanh ựất, tình trạng khai thác khu ựất, các trở ngại...) Khi lập quy hoạch, ựể luận chứng và ựánh giá kỹ thuật sẽ sử dụng các tiêu chuẩn cho phép (hướng và cấp ựộ dốc cho phép ựối với máy móc nông nghiệp, bề rộng giới hạn của các dải ựất, giới hạn về kắch thước thửa ựất cho từng ựối tượng sử dụng ựất, diện tắch tối ưu ựối với thửa ựất, khoảng cách cho phép...). Các chỉ tiêu kỹ thuật ựược so sánh giữa các phương án quy hoạch với nhau hoặc so với tình trạng trước quy hoạch sẽ cho phép ựưa ra nhận ựịnh về mức ựộ ựáp ứng các tiêu chuẩn ựề ra, mức ựộ cải thiện và những tồn tại, bất cập về ựiều kiện không gian của việc sử dụng ựất.
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 29
Luận chứng về quy trình công nghệ nhằm ựánh giá khả năng ựáp ứng các yêu cầu tái sản xuất mở rộng của việc tổ chức lãnh thổ ựề ra trong phương án quy hoạch. Các chỉ tiêu luận chứng và ựánh giá thường biểu thị dưới dạng cân ựối các nguồn lực, các loại sản phẩm... Ngoài ra, còn ựề cập ựến các vấn ựề khác như phân bố sản xuất, cơ cấu tổ chức sản xuất, áp dụng các khu luân canh, chuyên canh (biểu thị thông qua các chỉ tiêu xác ựịnh nào ựó).
Mục tiêu của luận chứng về kinh tế và luận chứng tổng hợp (kinh tế - xã hội - môi trường) nhằm xác ựịnh phương án, tắnh toán hiệu quả của các biện pháp ựề ra trong quy hoạch, xác ựịnh các chỉ tiêu tổng hợp (biểu thị bằng tiền) ựặc trưng cho hiệu quả của phương án quy hoạch sử dụng ựất, so sánh những kết quả nhận ựược (do tổ chức hợp lý sản xuất) với các chi phắ bổ sung.
2.3. Tổng quan về quy hoạch sử dụng ựất ở một số nước trên thế giới
Trên thế giới, công tác quy hoạch thường gắn với việc quản lý hành chắnh và quản lý ựất ựai. Quy hoạch thực sự trở thành một công cụ không thể thiếu và rất ựắc lực cho việc quản lý hành chắnh cũng như quản lý ựất ựai. Tùy theo chế ựộ chắnh trị, chế ựộ kinh tế, xã hội, tùy theo những ựiều kiện kinh tế - xã hội cụ thể của mỗi nước mà quy hoạch có những hình thức, ựặc ựiểm, mức ựộ rất khác nhau. Mỗi loại quy hoạch có những mục tiêu cụ thể khác nhau nhưng tất cả các quy hoạch ựều hướng tới mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ môi trường trên quan ựiểm phát triển bền vững.
đối với quy hoạch phát triển theo lãnh thổ, ựa số các nước trên thế giới không có sự phân biệt rõ ràng về các loại quy hoạch: phát triển kinh tế - xã hội, sử dụng ựất, xây dựng mà ựa số các quy hoạch lãnh thổ thường mang tắnh bao quát, ựáp ứng nhu cầu phát triển chung về nhiều mặt.
* Nhật Bản trong những năm gần ựây, tốc ựộ công nghiệp hoá, hiện ựại hoá và ựô thị tăng ựã ựặt ra nhu cầu sử dụng ựất ngày một lớn cho tiến trình phát triển kinh tế - xã hội, sự cạnh tranh về mục ựắch sử dụng ựất diễn ra không chỉ ở trong khu vực ựô thị mà còn ở hầu hết trên lãnh thổ ựất nước.
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 30
Trong những thập kỷ vừa qua cơ cấu sử dụng ựất ựã có sự thay ựổi, bình quân mỗi năm chuyển ựổi khoảng 30.000 ha ựất sản xuất nông nghiệp sang các mục ựắch khác...
Giá trị sinh thái, thẩm mỹ của môi trường thường xuyên ựược nhấn mạnh trong quy hoạch. Sự phát triển kinh tế ựòi hỏi sự kết hợp chặt chẽ việc sử dụng ựất và các xu hướng của xã hội, giải quyết có hiệu quả mối liên kết trung ương và ựịa phương trong quản lý môi trường [26].
* Tiến sĩ Azizi Bin Haji Muda [23] cho rằng Ộcơ sở của sự phát triển nông thôn là cải thiện ựời sống kinh tế - xã hội của dân cư nông thôn. Quá trình phát triển kinh tế (hiện ựại hoá nền kinh tế thông qua phát triển công nghiệp) ở Malaysia là nguyên nhân của những thay ựổi sử dụng ựất; kết quả là nhiều ựất nông thôn màu mỡ ựược chuyển sang các hoạt ựộng phi nông nghiệp, ựặc biệt dành cho các ngành công nghiệp sản xuất, nhà ở và các hoạt ựộng thương mại khácỢ.
Thực tiễn của nhiều nước trên thế giới cho thấy quá trình công nghiệp hoá nếu không sớm có quy hoạch toàn diện về ựất ựai, nếu không biết khai thác sử dụng hợp lý thì diện tắch ựất nông nghiệp bị giảm tại các vùng ựồng bằng ựất tốt làm mất an ninh lương thực.
* Quy hoạch sử dụng ựất ựai cả nước của Trung Quốc ựược lập lần ựầu tiên vào năm 1987, lần thứ hai vào năm 1998 và lần thứ ba vào năm 2003; nội dung quy hoạch qua các lần dần dần ựược hoàn thiện, phù hợp với từng giai ựoạn phát triển.
Quy hoạch sử dụng ựất ở Trung Quốc bao gồm các loại hình: Quy hoạch tổng thể (bắt buộc theo luật mang tắnh chiến lược, toàn diện, quy ựịnh chắnh sách); quy hoạch chuyên ngành (mang tắnh chuyên ựề, ựặc thù); quy hoạch chi tiết (quy hoạch bố trắ trên thực ựịa).
Hầu hết các nước trên thế giới, kể cả các nước phát triển và ựang phát triển, quy hoạch sử dụng ựất ựai mang tắnh ựặc thù riêng, mỗi một loại hình
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 31
quy hoạch ở các nước ựều có những quy ựịnh về nội dung, phương pháp tiến hành... phân ra các cấp, kiểu quy hoạch, song 2 loại hình quy hoạch này dù ở ựâu trên thế giới thì cũng có những mối quan hệ nhất ựịnh. Trên cơ sở quy hoạch không gian người ta tiến hành phân vùng sử dụng ựất, sau ựó tiến hành quy hoạch chi tiết cho từng khu vực. Quy hoạch chi tiết phát triển từng vùng thông thường ựược ựấu thầu cho các cơ quan phát triển bất ựộng sản tư nhân. Tuy nhiên, mỗi phương án quy hoạch chi tiết ựều phải tuân thủ chặt chẽ các quy ựịnh về xây dựng và môi trường; các phương án quy hoạch chi tiết phải ựược công bố công khai và trưng cầu ý kiến của cộng ựồng dân cư nơi có quy hoạch ắt nhất là ba tháng trước khi phê duyệt và triển khai.
Ở Liên bang Australia [25], hầu hết các Tiểu bang ựều có cơ quan quy hoạch riêng (Planning Commision) trực thuộc Chắnh phủ Tiểu bang, người ựứng ựầu cơ quan quy hoạch là thành viên Chắnh phủ có quyền hạn tương ựương các Bộ trưởng khác (hàm Bộ trưởng). Quy hoạch tổng thể không gian và phân vùng sử dụng ựất do ngân sách Nhà nước Tiểu bang cấp, quy hoạch chi tiết do các công ty trúng thầu tự bỏ sau ựó tắnh vào giá các khu ựất hoặc các toà nhà bán ựấu giá sau này. Ở Úc khi tiến hành quy hoạch, ựiều ựầu tiên người ta chú trọng là phân bổ sử dụng ựất làm sao cho sử dụng có hiệu quả nhất ựiều kiện tự nhiên sẵn có bảo ựảm phát triển bền vững và có môi trường tốt. Thông thường các khu có hồ, rừng cây ựược giữ tối ựa trong quá trình quy hoạch. Các khu nhà ở thường ựược bố trắ ven các dòng sông, bờ biển, gần hồ. Các khu sản xuất bố trắ xa khu dân cư, xa nguồn nước. Trong các khu dân cư chú trọng bố trắ ựầy ựủ các khu dịch vụ thương mại, trường học. Thông thường khu trường học và trung tâm thương mại ựược bố trắ ở vị trắ gần trung tâm nhất ựể thuận lợi cho mọi công dân trong khu. Tuy nhiên, bệnh viện thông thường ựược bố trắ ở phắa ngoài khu dân cư, thuận lợi về giao thông nhưng xa các ựường cao tốc hoặc nhà ga ựể tránh tiếng ồn và ựể ngăn chặn sự lây lan của dịch bệnh. Tất cả các khu ựô thị mới hiện nay khi thiết kế thường
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 32
gắn với sử dụng tiết kiệm năng lượng, ựèn chiếu sáng dùng ựèn tiết kiệm, các nhà ở sử dụng tối ựa pin năng lượng mặt trời, nước thải sinh hoạt ựược xử lý và theo ựường ống riêng dành cho tưới cây và rửa xe ựể tiết kiệm nước.
Malaysia và Indonesia có quy ựịnh quy hoạch tương ựối giống nhau và giống Liên bang Úc. Tuy nhiên, Malaysia ựang có ựịnh hướng và ựã tiến hành với Chắnh phủ Trung ương tách khu hành chắnh (Thủ ựô hành chắnh) ra khỏi khu ựô thị cũ, khu dân cư và khu thương mại. đây là phương án quy hoạch khá mới, một cách tiếp cận và tư duy hoàn toàn ựổi mới. Với phương án này Malaysia vừa bảo toàn ựược các khu phố cổ ựể duy trì du lịch, vừa có ựiều kiện hiện ựại hóa các cơ quan công quyền, thực hiện Chắnh phủ ựiện tử (E- Government) vừa tránh ựược ùn tắc giao thông trong khu ựô thị. Một vấn ựề ựang ựặt ra ựối với Malaysia là Chắnh phủ cần có hỗ trợ ựể xây dựng các khu dân cư dành cho công chức tại các khu hành chắnh mới này. Với quy hoạch các ỘThủ ựô hành chắnhỢ tạo ựiều kiện thuận lợi cho người dân và các tổ chức khi thực hiện các thủ tục hành chắnh và thuận lợi cho các cơ quan kiểm tra, giám sát việc thực thi công vụ của các cơ quan công quyền.
Các bước ựi của Indonesia có nét giống Việt Nam; vẫn chủ yếu dựa trên việc cải tạo và tu bổ các ựô thị cũ, tắnh chắp vá trong quy hoạch vẫn còn tồn tại và khá phổ biến.
Kinh nghiệm của Trung Quốc và đài Loan là bài học ựáng nghiên cứu: Những khu dân cư, khu công nghiệp, khu ựô thị mới quy hoạch rất hiện ựại và có tầm nhìn phát triển bền vững cho một tương lai xa. Tuy nhiên, ựể quy hoạch ựược như Trung Quốc và đài Loan ựòi hỏi phải có tiềm lực kinh tế lớn; ở các nước này quy hoạch ựô thị vẫn do cơ quan xây dựng ựảm nhiệm, việc quy hoạch sử dụng ựất ựai chủ yếu tập trung vào phân vùng các khu chức năng do cơ quan quản lý ựất ựai ựảm nhiệm [24].
Các nước thuộc Liên Xô (cũ) có bước ựi tương tự nhau; trước hết là lập sơ ựồ tổng thể phát triển lực lượng sản xuất sau ựó tiến hành quy hoạch chi tiết các
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 33
ngành, trên cơ sở nhu cầu sử dụng ựất của các ngành ựể tiến hành quy hoạch sử dụng ựất ựai. Tuy nhiên, việc phân bổ các khu chức năng ựể bảo ựảm phát triển bền vững và bảo vệ môi trường luôn luôn là vấn ựề ựược quan tâm hàng ựầu. Một nguyên tắc cơ bản của các nước này là bảo vệ nghiêm ngặt ựất sản xuất, ựặc biệt là ựất canh tác. Tại các nước này quy hoạch tổng thể phát triển lực lượng sản xuất do Ủy Ban kế hoạch Nhà nước ựảm trách; quy hoạch ựô thị do ngành xây dựng, quy hoạch sử dụng ựất ựai do cơ quan quản lý ựất ựai thực thi.
Tại Thụy điển và các nước đông Âu khác, phân vùng sử dụng ựất ựược lồng ghép ngay trong khi tiến hành quy hoạch tổng thể không gian. Việc mọi quan tâm chủ yếu tập trung vào quy hoạch chi tiết phát triển ựô thị và vấn ựề bảo vệ môi trường sống luôn ựược ựặt lên hàng ựầu.
Nói tóm lại: bước ựi, cách làm và tổ chức bộ máy tiến hành của các nước có khác nhau nhưng tất cả ựều có nguyên tắc chung là sử dụng hợp lý tài nguyên ựất ựai, bảo vệ ựược tài nguyên rừng hiện có, duy trì và bảo vệ các khu phố cổ, bảo ựảm phát triển bền vững và bảo vệ môi trường sống cho hiện tại và thế hệ mai sau.
2.4. Tình hình thực hiện công tác quy hoạch sử dụng ựất ở việt Nam
Ớ Giai ựoạn từ khi có Luật đất ựai năm 1993 ựến nay
Luật đất ựai năm 1993 ra ựời, tạo ựược cơ sở pháp lý cho công tác quy hoạch sử dụng ựất ựai tương ựối ựầy ựủ hơn. Năm 1994, Tổng cục địa chắnh ựược thành lập và tới tháng 4 năm 1995, lần ựầu tiên tổ chức ựược một Hội nghị tập huấn về công tác Quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất ựai cho Giám ựốc Sở địa chắnh của tất cả các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương của cả nước tại