Trên cơ sở tổng kết tình hình 10 năm đổi mới, tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII của Đảng (1996) đã nhận định: giai đoạn từ nay đến năm 2000 là bước quan trọng của thời kỳ phát triển mới - đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước đặc biệt coi trọng công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp và nông thôn. Đồng thời, Đại hội còn xác định rõ nội dung của nhiệm vụ quan trọng này: phát triển toàn diện nông, lâm, ngư nghiệp hình thành các vùng tập trung chuyên canh, có cơ cấu hợp lý về cây trồng, vật nuôi, có sản phẩm hàng hóa nhiều về số lượng, tốt về chất lượng, đảm bảo an toàn lương thực trong xã hội, đáp ứng được yêu cầu của công nghiệp chế biến và của thị trường trong, ngoài nước; thực hiện thủy lợi hóa, điện khí hóa, cơ giới hóa, sinh học hóa v.v. phát triển công nghiệp chế biến nông, lâm, thủy sản với nguồn nguyên liệu và liên kết với công nghiệp ở đô thị; phát triển các ngành nghề, làng nghề truyền thống và các ngành nghề mới; xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội, từng bước hình thành nông thôn mới văn minh, hiện đại…
Để tiếp tục điều chỉnh quan hệ ruộng đất sau 5 năm thi hành Luật Đất đai (1993-1998), ngày 10/11/1998, Bộ Chính trị ra Nghị quyết số 06/NQ-CT “Về một số vấn đề phát triển nông nghiệp và nông thôn”. Nghị quyết đã nêu ba vấn đề: quan điểm và mục tiêu phát triển, một số chủ trương chính sách lớn và vấn đề tổ chức thực hiện với những nội dung chủ yếu:
Nghị quyết khẳng định rõ hơn vai trò của kinh tế hộ và khuyến khích kinh tế hộ phát triển đồng thời khuyến khích phát triển hình thức trang trại gia đình như loại hình sản xuất khác của kinh tế hộ gia đình.
74
Nghị quyết nhấn mạnh đến việc tăng cường vai trò của kinh tế nhà nước trong nông nghiệp, nông thôn và có nhận thức mới về vai trò đó: “hoạt
động của kinh tế nhà nước trong nông nghiệp hướng vào dịch vụ đầu vào, đầu ra; đầu tư vào các lĩnh vực, các địa bàn mà các thành phần khác không đủ sức hoặc không muốn đầu tư; hoặc để hỗ trợ cho các thành phần kinh tế khác cùng phát triển” [25, tr.324].
Nghị quyết xác định coi trọng thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa trong phát triển nông nghiệp và xây dựng nông thôn và trong quá trình đó tiếp tục chủ trương đẩy mạnh chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp, nông thôn một cách đồng bộ.
Để phát triển nông nghiệp, nông thôn, Nghị quyết chú ý đến vấn đề khoa học công nghệ; chính sách đất đai; chính sách đầu tư, tín dụng và thị trường và một số vấn đề kinh tế xã hội khác.
Riêng với chính sách đất nông nghiệp, Nghị quyết số 06/NQ-CT đề cập đến những vấn đề rất cụ thể:
- Về tích tụ ruộng đất: Nghị quyết cho rằng: “Việc chuyển nhượng quyền
sử dụng đất, tích tụ và tập trung ruộng đất là hiện tượng sẽ diễn ra trong quá trình phát triển nông nghiệp lên sản xuất hàng hoá lớn, thực hiện chuyển dịch cơ cấu kinh tế và phân công lại lao động xã hội trong quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước” [25, tr.325]. Như vậy, Nhà nước phải kiểm soát, quản lý chặt chẽ quá trình này. Bởi nếu không quản lý chặt chẽ sẽ diễn ra tự phát làm cho người nông dân mất ruộng mà không có việc làm, trở thành bần cùng hóa.
- Về giao đất, hạn điền, cho thuê đất và thời hạn giao đất: Nghị quyết yêu cầu “Đẩy mạnh việc giao đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
ổn định lâu dài cho nông dân, giải quyết những tranh chấp và khiếu kiện về đất đai; đảm bảo mỗi khoảnh đất, khoảnh rừng đều có chủ quản lý hợp pháp, cụ thể” [25, tr.325]. Đồng thời, giữ nguyên mức hạn điền như đã quy định trong Luật Đất đai năm 1993 nhưng cũng cần nghiên cứu quy định cụ thể hơn
75
theo phân vùng và theo loại đất, chú trọng các vùng Tây Nguyên, Đông Nam Bộ.
- Về bảo vệ diện tích đất canh tác lúa nước: Với thực tế đất canh tác lúa nước bị giảm trong khí đó nhu cầu về lương thực không ngừng tăng, Nghị quyết chủ trương nhằm bảo vệ đất lúa: “việc trồng cây lâu năm trên đất lúa
hoặc lấy đất lúa để sử dụng cho mục đích khác phải theo quy hoạch và phải được cấp có thẩm quyền quyết định theo quy định của pháp luật” [22, tr.325].
Bên cạnh đó, khuyến khích khai hoang mở rộng thêm diện tích đất trồng lúa ở những nơi có điều kiện để bù đắp phần diện tích phải lấy để làm việc khác.
- Về sử dụng đất trống, đồi núi trọc và đất rừng: Nghị quyết nêu ra quan điểm khuyến khích mọi cá nhân, tổ chức trong và ngoài nước đầu tư khai thác sử dụng đất trồng, đồi núi trọc và đất rừng. Với loại hình đất này cần ưu tiên giao đất, giao rừng cho cư dân tại chỗ và số dân điều chỉnh ở đồng bằng Sông Hồng, sông Cửu Long lên Tây Nguyên, Đông Nam Bộ.
- Đối với những người không phải là nông dân, Nghị quyết nhấn mạnh “Nhà nước cho thuê sử dụng đất trống, đồi núi trọc, đất bồi ven biển, đất
hoang hóa để đầu tư, phát triển nông, lâm, ngư nghiệp với diện tích phù hợp với từng vùng theo quy định của pháp luật” [25, tr.325]. Cũng theo quan điểm
này, Nghị quyết cho rằng căn cứ vào tình hình thực tế như hiện nay thì cần tăng thời hạn giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân để nông dân yên tâm đầu tư phát triển sản xuất.
Với nội dung về đất nông nghiệp như vậy cho thấy Nghị quyết đã đề cập đến những vấn đề rất sát trên cơ sở tổng kết tình hình thực tiễn. Từ đó, Luật Đất đai năm 1993 cần kịp thời bổ sung sửa đổi, tiến tới chuẩn bị xây dựng Luật Đất đai sửa đổi có tính toàn diện sau này.
Tiếp tục phát triển đường lối các Đại hội Đảng toàn quốc và các Hội nghị trung ương trước đây vào điều kiện những năm đầu thế kỷ XXI, khi quá trình hội nhập kinh tế quốc tế đặt ra ngày càng cấp bách. Tại Đại hội đại biểu
76
toàn quốc lần thứ IX của Đảng (năm 2001), đã nêu ra định hướng phát triển nông nghiệp, nông thôn với 5 nội dung cơ bản:
- Đẩy nhanh công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp, nông thôn theo hướng hình thành nền nông nghiệp hàng hóa lớn phù hợp với nhu cầu thị trường và điều kiện sinh thái từng vùng; chuyển dịch cơ cấu ngành nghề, lao động; tạo việc làm thu hút nhiều lao động ở nông thôn.
- Xây dựng hợp lý cơ cấu sản xuất nông nghiệp.
- Tăng cường tiềm lực khoa học và công nghệ trong nông nghiệp, nhất là công nghệ sinh học kết hợp với công nghệ thông tin.
- Tiếp tục phát triển và hoàn thiện về cơ bản hệ thống thủy lợi ngăn mặn, giữ ngọt, kiểm soát lũ, đảm bảo tưới tiêu an toàn chủ động cho nông nghiệp và cho đời sống nông thôn.
Để cụ thể hóa đường lối Đại hội IX thì tại Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương khóa IX (cuối tháng 2/ 2002) đã ban hành Nghị quyết “Về
đẩy nhanh công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp, nông thôn thời kỳ 2001-2010”.
Về quan điểm, Nghị quyết khẳng định dứt khoát: “Công nghiệp hóa,
hiện đại hóa nông nghiệp, nông thôn là một trong những nhiệm vụ quan trọng hàng đầu của công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Phát triển công nghiệp và dịch vụ phải gắn bó chặt chẽ, hỗ trợ đắc lực và phục vụ có hiệu quả cho công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp, nông thôn” [28, tr.457].
Mục tiêu tổng quát và lâu dài của công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp, nông thôn là “xây dựng một nền nông nghiệp sản xuất hàng hóa, hiệu
quả và bền vững, có năng suất, chất lượng và sức cạnh tranh cao,… xây dựng nông thôn ngày càng giàu đẹp, dân chủ, công bằng, văn minh, có cơ cấu kinh tế hợp lý, quan hệ sản xuất phù hợp, kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội phát triển ngày càng hiện đại” [27, tr.459].
Từ nội dung tổng quát, quan điểm và mục tiêu phát triển đó, Nghị quyết đưa ra những chủ trương và giải pháp lớn. Trong đó, chủ trương quan
77
trọng hàng đầu là ưu tiên phát triển lực lượng sản xuất, chuyển dịch cơ cấu kinh tế. Nghị quyết thống nhất nhận thức: “Phát triển kinh tế tập thể trong
nông nghiệp, nông thôn phải trên cơ sở đảm bảo quyền tự chủ của kinh tế hộ, trang trại, hỗ trợ đắc lực kinh tế hộ, trang trại phát triển” [27, tr.458]. Đây là
sự đổi mới căn bản trong nhận thức của Đảng về kinh tế tập thể trong nông nghiệp, thôn thôn. Nghị quyết cũng khẳng định quan điểm xây dựng các hợp tác xã nhiều hình thức hợp tác đã được nêu trong Luật Hợp tác xã (1996), thay vì chỉ có một hình thức hợp tác sản xuất nông nghiệp và một phần thủ công nghiệp như trước đây. Cũng từ nhận thức đó, Nghị quyết đã sửa đổi, bổ sung một số cơ chế, chính sách liên quan đến đất nông nghiệp như: giao đất cho hợp tác xã nông nghiệp xây dựng trụ sở, làm cơ sở sản xuất, kinh doanh; nông dân được miễn thuế sử dụng đất trong hạn điền đến năm 2010; giải quyết tình trạng ruộng đất bị xé nhỏ, tích tụ ruộng đất, dồn đổi ruộng thành những ô thửa ruộng lớn hơn; giao đất ổn định lâu dài và có quy hoạch v.v.
Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam khoá IX năm 2001 đề xuất xây dựng và phát triển thị trường bất động sản bao gồm cả buôn bán giao dịch quyền sử dụng đất. Và đến Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá IX về “Tiếp tục đổi mới phát triển và nâng cao hiệu quả kinh tế tập thể ”
(18/3/2002) đã đề cập thêm đến vấn đề đất nông nghiệp trong đó có nội dung là: Khuyến khích và tạo điều kiện cho hộ nông dân dồn điền, đổi thửa, tập trung ruộng đất theo chính sách của Nhà nước để phát triển sản xuất hàng hoá, mở mang ngành nghề. Và cho đến Đại hội X của Đảng Cộng sản Việt Nam năm 2006 lại tiến thêm một bước nêu rõ muốn đảm bảo chuyển hoá thuận lợi quyền sử dụng đất thành hàng hoá, làm cho đất đai thật sự trở thành vốn phát triển, yêu cầu phải sớm giải quyết hiện trạng đất canh tác của hộ nông dân nhỏ lẻ, phân tán, khuyến khích trao đổi đất canh tác tập trung, dùng cho thuê hoặc góp cổ phần bằng đất đai.
78
“Nhà nước tạo điều kiện thuận lợi để nông dân thực hiện đầy đủ, đúng
pháp luật các quyền về sử dụng đất đai; khuyến khích nông dân thực hiện "dồn điền, đổi thửa" trên cơ sở tự nguyện; nông dân được sử dụng giá trị quyền sử dụng đất để góp vốn cổ phần tham gia phát triển sản xuất, kinh doanh, liên doanh, liên kết... Tạo điều kiện thuận lợi cho việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất theo quy hoạch và chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật. Khẩn trương tổng kết tình hình quản lý, sử dụng đất nông, lâm, ngư, diêm nghiệp làm cơ sở bổ sung, sửa đổi Luật đất đai và sớm thể chế hóa thành các quy định cụ thể để thực hiện một cách chặt chẽ” [27, tr.516].
Có thể nói đây cũng là bước thúc đẩy thêm một bước thương mại hoá quyền sử dụng đất và quy mô hoá kinh doanh đất đai trên cơ sở xây dựng chế độ về quyền sở hữu đất đai hoàn chỉnh.
Bên cạnh đó kinh tế thị trường phát triển kéo theo các quan hệ xã hội trở nên phúc tạp hơn, nhu cầu sử dụng và mua bán quyền sử dụng đất (thực chất là mua bán đất) trở nên thường xuyên đã làm phát sinh nhiều vấn đề mà Luật Đất đai năm 1993 khó giải quyết. Nghị quyết đã nắm bắt được tình hình thực tại của vấn đề đất nông nghiệp trong giai đoạn này để từ đó có những chính sách đúng đắn, kịp thời hơn trong giai đoạn sau.
2.2.2. Luật hóa chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam
Căn cứ vào nội dung, tư tưởng chỉ đạo của Bộ Chính trị, ngày 2/12/1998, Chính phủ trình Quốc hội thông qua Luật Đất đai sửa đổi nhằm tiếp tục hoàn thiện pháp luật đất đai, khắc phục những cản trở, ách tắc trong quản lý sử dụng đất đai. Với Luật Đất đai sửa đổi được ban hành, Luật Đất đai 1998 cho phép người sử dụng có thể cho thuê hoặc sử dụng đất như vốn nhằm tham gia các hoạt động liên doanh, liên kết và sản xuất với điều kiện khoanh vùng mục đích sử dụng.
79
Năm 2001, tiếp tục sửa đổi, bổ sung: một số điều của Luật Đất đai năm 1998. Luật sửa đổi lần này là chú trọng đến khía cạnh kinh tế của đất đai và vai trò quản lý Nhà nước đối với đất đai. Điều đó được quy định về khung các loại giá đất, thuế chuyển quyền sử dụng đất, tính giá trị tài sản khi giao đất hoặc khi nhà nước bồi thường, quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận sử dụng đất v.v. Như vậy, với việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001 đã thể chế hoá đầy đủ hơn đường lối, chính sách đổi mới của Đảng và Nhà nước ta, tạo cơ sở pháp lý cho việc quản lý đất đai. Trên cơ sở đó không những tăng cường quản lý chặt chẽ của Nhà nước về đất đai mà còn nhằm tăng cường và khuyến khích việc sử dụng và khai thác đất đai hiệu quả, tiết kiệm hơn.
Luật Đất đai được ban hành năm 1993 bao gồm 89 điều. Sau hơn 10 năm thực hiện đã được sửa đổi, bổ sung hai lần, năm 1998 sửa đổi 4 điều, bổ sung thêm 9 điều mới và năm 2001 sửa đổi 10 điều, bổ sung thêm 3 điều mới.
Bảng 2.3: Tình hình biến động đất nông nghiệp giai đoạn 1990-2000
Đơn vị tính: ha
Loại đất 1990 2000 2000/1990
Tổng diện tích tự nhiên 33.163.271 32.924.061 -179.210
I - Đất nông nghiệp 6.993.241 9.345.346 +2.352.105 1 - Đất cây hàng năm 5.338.989 6.129.518 +790.529 2 - Đất cây lâu năm 1.045.161 2.181.943 +1.136.782
Nguồn: Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn
Bảng trên đã cho thấy tác động của chính sách đất nông nghiệp đã làm cho người dân tích cực khai hoang, đưa các loại đất chưa sử dụng vào sử dụng bởi diện tích đất nông nghiệp trồng cây lâu năm hơn gấp 2 lần trong vòng 10 năm (1990-2000).
Với những biến động như đã thấy, Đảng và Nhà nước đã nêu ra quan điểm và nguyên tắc chỉ đạo xây dựng Luật Đất đai năm 2003: bảo đảm phù hợp với nguyên tắc cơ bản mà Hiến pháp đã quy định - đất đai thuộc sở hữu
80
toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý, đồng thời thể chế hoá các quan điểm đã được xác định trong Nghị quyết Hội nghị lần thứ Bảy Ban Chấp hành Trung ương Đảng Khoá IX về “Tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất
đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước”. (tháng 3
năm 2003)
Luật Đất đai năm 1993 qua hai lần sửa đổi,, bổ sung đã có tác động tích cực đến sự phát triển kinh tế nông nghiệp, nông thôn nhưng trước tình hình phát triển nhanh chóng về kinh tế - xã hội, pháp luật về đất đai đã bộc lộ những hạn chế trong đó có những vấn đề liên quan đến đất nông nghiệp. Đó là:
- Pháp luật Đất đai chưa xác định rõ nội dung cốt lõi của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước thống nhất quản lý. Vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước chưa được xác định trong Luật.
- Pháp luật về đất đai chưa đủ tầm giải quyết một cách có hiệu quả những vấn đề về đất đai để đáp ứng yêu cầu cần đẩy mạnh công nghiệp hoá -