Căn cứ vào Hiến pháp năm 1992 và Nghị quyết Hội nghị Trung ương lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VII, Luật Đất đai đã được Quốc hội thông qua ngày 14/7/1993 và có hiệu lực từ ngày 1/1/1994.
57
Luật Đất đai năm 1993 đã lần đầu tiên đưa ra nguyên tắc tách quyền sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước đại diện với quyền sử dụng đất của các tổ chức kinh tế, hộ gia đình và cá nhân người nông dân. Trên cơ sở đó, Luật Đất đai năm 1993 đã phân định rõ quyền hạn và trách nhiệm của nông dân, Nhà nước trong quan hệ với đất nông nghiệp.
Luật Đất đai đã quy định đối với đất đai nói chung và đất nông nghiệp nói riêng: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do nhà nước thống nhất quản lý. Hộ gia đình và cá nhân được nhà nước giao đất, có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất. Thời hạn sử dụng đất là 20 năm nếu là đất nông nghiệp trồng cây ngắn ngày, hàng năm và 50 năm nếu là đất nông nghiệp trồng cây lâu năm. Hạn mức đất nông nghiệp trồng cây hàng năm của mỗi gia đình là không quá 3 ha do Chính phủ quy định cụ thể đối với từng địa phương. Chế độ quản lý và sử dụng đối với hộ gia đình sử dụng vượt quá hạn mức nói trên do Chính phủ quy định. Hạn mức đất nông nghiệp trồng cây lâu năm, hạn mức đất trống, đồi núi trọc, đất khai hoang, lấn biển của mỗi hộ gia đình khai thác để sản xuất nông nghiệp, trồng rừng, nuôi trồng thủy sản do Chính phủ quy định” [89, tr.43].
Về quyền và nghĩa vụ người sử dụng đất, Luật Đất đai năm 1993 nêu rõ: Người sử dụng có 5 quyền, đó là các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất. Các quyền này chỉ có giá trị trong thời hạn được giao đất. Đồng thời, người sử dụng đất cũng phải có nghĩa vụ sử dụng đúng mục đích, đúng ranh giới và các yêu cầu khác được quy định khi giao đất; thực hiện các biện pháp bảo vệ và làm tăng khả năng sinh lợi của đất; tuân thủ những quy định về bảo vệ môi trường; không làm tổn hại đến lợi ích chính đáng của những người xung quanh; nộp thuế sử dụng đất, thuế chuyển quyền sử dụng đất, lệ phí địa chính theo quy định của pháp luật; nộp tiền sử dụng đất theo đúng quy định của pháp luật; đền bù cho người có đất bị thu hồi để giao cho mình; giao lại đất khi Nhà nước thu hồi.
58
Qua đó cho thấy so với Nghị quyết 10 của Bộ Chính trị năm 1988 và Luật Đất đai đầu tiên 1987 thì Luật Đất đai 1993 đã có những bước tiến mới:
Thứ nhất, việc giao đất đã được luật hoá do vậy nó được quy định cụ
thể cho các trường hợp khác nhau, có tính chất pháp lý hơn chứ không chỉ dừng lại ở Nghị quyết.
Thứ hai, bộ luật đã khẳng định định quyền sở hữu duy nhất về ruộng
đất là của toàn dân do nhà nước thống nhất quản lý.
Thứ ba, người có quyền sử dụng đất có thể chuyển đổi, chuyển nhượng,
cho thuê, kế thừa và thế chấp quyền sử dụng.
Thứ tư, bộ luật có khuynh hướng tạo điều kiện pháp lý cho sự phát triển
của các hình thức kinh tế trang trại trong nông nghiệp hay nói cách khác tạo cơ sở pháp lý cho kinh tế nhiều thành phần và kinh tế hàng hoá trong nông nghiệp.
Như vậy, từ Nghị quyết Trung ương năm Khoá VII và xuất phát từ định hướng của Nghị quyết, các chính sách của Đảng và Nhà nước dần hình thành khuôn khổ pháp lý mang tính hệ thống hơn, tạo môi trường thuận lợi hơn để đưa kinh tế nông nghiệp, nông thôn phát triển theo cơ chế thị trường. Hệ thống chính sách sau đó đã bao hàm cả việc tháo gỡ những rào cản đối với kinh tế nông nghiệp (giao đất ổn định, lâu dài hơn với 5 quyền được quy định một cách rõ ràng), cả việc hỗ trợ thêm các điều kiện (giảm thuế và định mức thuế ổn định, miễn thuế cho một số đối tượng); vừa thúc đẩy lực lượng sản xuất (tăng lượng đầu tư, đa dạng hoá nguồn đầu tư và đối tượng đầu tư theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá, phát triển công nghiệp nông thôn, công nghiệp chế biến), vừa tạo thêm môi trường thuận lợi cho kinh tế nông nghiệp, nông thôn với vai trò quản lý và định hướng của Nhà nước.
Các quy định mới đã ưu tiên giao đất, hoặc cho thuê đất đối với những hộ gia đình nông dân có vốn, có kinh nghiệm sản xuất và quản lý, hay những hộ không có đất nhưng có nguyện vọng và khả năng tạo dựng cơ nghiệp lâu dài cho nông nghiệp. Những quy định về ưu tiên cho thuê đất đã tạo cơ hội về
59
mặt pháp lý cho những trang trại có quy mô nhỏ, vừa và lớn phát triển. Bên cạnh đó, các quy định mới về đất đai cũng làm cơ sở pháp lý cho các hình thức tổ chức sản xuất khác trong nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản phát triển như kinh tế hộ gia đình nông dân, kinh tế hợp tác...
Luật Đất đai 1993 đã xây dựng hành lang pháp lý cho đất đai tham gia vào thị trường bất động sản bằng giá trị quyền sử dụng đất (như: tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; quyền chuyển nhượng, thế chấp, góp vốn). Chính vì đất có giá nên ở đây vấn đề “hạn điền” đã được đề cao hơn; Nghị định 64/CP ngày 27/9/1993 của Chính phủ ban hành bản quy định về giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp có hiệu lực đồng thời với Luật Đất đai 1993. Trong đó, vấn đề “hạn
điền” đã được quy định rất cụ thể: hạn mức đất nông nghiệp để trồng cây hàng
năm tại các tỉnh: Minh Hải, Kiên Giang, Sóc Trăng, Cần Thơ, An Giang, Vĩnh Long, Bến Tre, Tây Ninh, Sông Bé, Đồng Nai, Bà Rịa - Vũng Tàu và Thành phố Hồ Chí Minh không quá 3 ha; tại các tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương khác không quá 2 ha; đối với đất nông nghiệp để trồng cây lâu năm là không quá 10 ha với các xã đồng bằng và không quá 30 ha đối với các xã trung du, miền núi. Đồng thời “hạn điền” về thời gian cũng được xác lập cụ thể là: thời gian giao đất nông nghiệp để trồng cây hàng năm, nuôi trồng thuỷ sản là 20 năm, để trồng cây lâu năm là 50 năm. Đây là điểm mới trong đổi mới chính sách đất nông nghiệp của Đảng và Nhà nước ta ở khía cạnh “hạn điền” so với các giai đoạn trước quy định.
Luật Đất đai 1993 trở thành bộ luật quan trọng đối với sản xuất nông nghiệp và kinh tế nông thôn bởi bộ luật này tập trung chủ yếu vào đất nông nghiệp, xem xét đất đai với tư cách là tư liệu sản xuất, cụ thể hoá quyền và nghĩa vụ của người sử dụng là hộ gia đình, cá nhân. Vì vậy, đúng 1 năm sau khi Luật Đất đai có hiệu lực thi hành, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội phải thông qua pháp lệnh quyền và nghĩa vụ của các tổ chức trong nước được Nhà nước giao đất, cho thuê đất và Pháp lệnh quyền và nghĩa vụ của các tổ chức nước
60
ngoài thuê đất tại Việt Nam (14/10/1994). Bên cạnh đó, Chính phủ đã ban hành nhiều Luật, Nghị định để điều chỉnh mối quan hệ đất đai trong quá trình chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất nông nghiệp:
- Luật thuế sử dụng đất nông nghiệp (1993) - Luật Thuế chuyển quyền sử dụng đất (1994)
- Nghị định 64-CP về giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp (1993)
- Nghị định 87-Cp quy định khung giá các loại đất (1994)
- Chương trình 773 về tận dụng đất hoang hoá, đất bồi ven sông, biển. Với những chủ trương, chỉ đạo đó của Đảng và Nhà nước về đất nông nghiệp trong giai đoạn này thì các hộ nông dân được giao quyền sử dụng đất, được quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất và quyền đó được pháp luật thừa nhận. Đây là mốc quan trọng đánh dấu sự đổi mới trong chính sách nông nghiệp nói chung và đất nông nghiệp nói riêng bởi về mặt pháp lý đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý; quy mô, mục đích, thời hạn sử dụng quyền định đoạt cuối cùng thuộc về Nhà nước. Nhưng trên thực tế người nông dân không chỉ có quyền hạn của người sử dụng mà phần nào là của người sở hữu. Việc có nhiều quyền hạn hơn trong sử dụng ruộng đất và được pháp luật thừa nhận đã tạo ra tâm lý yên tâm đầu tư vào đồng ruộng của người nông dân, họ đầu tư khai hoang, tăng vụ, cải tạo đất, chủ động thay đổi cơ cấu cây trồng vật nuôi. Nhiều hộ đã mạnh dạn mở rộng diện tích canh tác thành những mô hình kinh tế gia trại, trang trại. Đồng thời thúc đẩy phân công lao động trong nông nghiệp, phát triển ngành nghề ở nông thôn. Những hộ có khả năng chuyển sang các ngành nghề phi nông nghiệp thì không bị trói buộc vào ruộng đất, họ có thể chuyển nhượng ruộng đất để tập trung vốn đầu tư cho hướng sản xuất mới.
Luật Đất đai là những cơ sở pháp lý đưa công tác quản lý đất đai vào nề nếp với những quan điểm cơ bản về chính sách đất nông nghiệp của Đảng và Nhà nước ta trong quá trình đổi mới là:
61
- Khẳng định quyền sở hữu ruộng đất: Hiến pháp và Luật Đất đai 1993 đều khẳng định “đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản
lý”. Như vậy, các hình thức sở hữu đất đai khác đều bị bãi bỏ, Nhà nước
không thừa nhận việc đòi lại đất đã giao cho người khác sử dụng trong quá trình thực hiện chính sách ruộng đất trước đây, đồng thời cũng không có đất vô chủ. Để tránh tình trạng sở hữu đất chung chung, dẫn đến khai hoang bỏ hoá, chậm được khai thác sử dụng, Nhà nước phân quyền quản lý đất đai cho cơ quan hành chính các cấp, giao quyền và lợi ích hợp pháp cho người sử dụng ruộng đất. Quyền sở hữu ruộng (quyền chiếm hữu, quyền định đoạt, quyền sử dụng) được hiểu bao gồm sở hữu pháp lý hành chính của Nhà nước (quy mô, mục đích, thời hạn sử dụng và định đoạt cuối cùng thuộc về Nhà nước) và quyền sở hữu kinh tế của người sử dụng (sử dụng, chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp). Về nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân, nên không có việc mua bán đất và được bồi thường thiệt hại khi Nhà nước có quyết định thu hồi để phục vụ mục đích công cộng.
- Đảm bảo quan hệ ruộng đất vận động theo cơ chế thị trường có sự điều tiết và quản lý của Nhà nước. Xác định quyền sử dụng ổn định lâu dài đối với người được Nhà nước giao đất. Quy định quyền lợi, nghĩa vụ và trách nhiệm của người sử dụng ruộng đất. Tạo điều kiện cho nông dân thâm canh, chuyển dịch cơ cấu cây trồng vật nuôi theo hướng phát triển kinh tế hàng hoá.
- Mọi tổ chức và cá nhân sử dụng đất đai phải có mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả, hạn chế đến mức thấp nhất việc sử dụng đất trồng cây lương thực vào các mục đích khác, đảm bảo an ninh lương thực.
- Việc giải quyết chính sách ruộng đất phải trên cơ sở pháp luật, đảm bảo hài hoà lợi ích giữa các bên. Đảm bảo đoàn kết giữa các dân tộc, ngăn ngừa tình trạng tranh chấp ruộng đất, góp phần ổn định kinh tế - xã hội nông thôn và an ninh chính trị các vùng biên giới.
Đồng thời ta thấy rằng lần đầu tiên tại điều 44 của Luật đất đai đã quy định việc hạn mức đất nông nghiệp: Đối với đất nông nghiệp trồng cây hàng
62
năm của mỗi gia đình là không quá 3 ha do Chính phủ quy định với từng địa phương. Chế độ quản lý và sử dụng đối với phần đất mà các hộ gia đình sử dụng vượt quá mức hạn điền nói trên do Chính phủ quy định. Theo quy định của Chính phủ tại Nghị định số 64/NĐ-CP ngày 29/3/1993, hạn mức trồng cây hàng năm của 18 tỉnh thuộc Đồng bằng Sông Cửu Long là 3 ha. Riêng đất trống, đồi núi trọc có thể sử dụng vào mục đích nông nghiệp thì UBND các cấp huyện căn cứ vào vốn đất đai giao cho các hộ gia đình và cá nhân.