Trong khoa học pháp lý, có nhiều quan điểm khác nhau về chính quyền
địa phương. Có quan điểm cho rằng chính quyền địa phương được xem như
là một cành quyền lực thứ tư, chỉ phụ thuộc vào pháp luật và sự xét xử của toà án, không trực thuộc chính phủ và các cơ quan của chính phủ kể cả từ
trung ương lẫn địa phương” (Barabasep- Các cơ quan tự quản của nhà nước
hiện đại (Mỹ, Anh) [16,tr20]. Ngược lại với quan điểm này, trong giai đoạn
hiện nay, việc xây dựng “Nhà nước thịnh vượng chung” đang đòi hỏi sự can
thiệp sâu, rộng vào tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội của cơ quan nhà nước trung ương.
Ở Cộng hoà liên bang Đức, một trong nguyên tắc quan trọng trong tổ chức bộ máy chính quyền là thực hiện nguyên tắc tự quản địa phương (die kommunate Selbstverwaltung). Nội dung nguyên tắc này có thể hiểu là những hoạt động hành chính mà địa phương xã, liên xã và huyện có thể tự giải quyết thì giao cho địa phương đảm nhiệm, còn những hoạt động hành chính dù rất có ý nghĩa với địa phương, nhưng địa phương không thể tự giải quyết được thì cấp hành chính cao hơn phải đảm nhận. Cũng trong quản lý hành chính ở
Đức người ta có câu “ưu tiên cho ai bé nhất”, điều này cũng được thể hiện rõ
trong Hiến pháp liên bang và luật bang, theo đó mọi quyết định đều phải tạo điều kiện, tạo lợi thế cho cấp chính quyền địa phương. Tuy nhiên, đây là nguyên tắc ít được vận dụng ở nhiều nước trên thế giới.
Theo pháp luật của Đức thì cấp huyện cũng có quyền tự quản địa phương, có nhiệm vụ bổ sung, hỗ trợ công việc quản lý hành chính cho các xã
thuộc huyện với tính cách là một “hiệp hội”. Tuy nhiên, tuỳ theo mỗi bang mà nhiệm vụ của huyện có sự khác nhau. Đối với huyện, phạm vi các công việc của trên giao cũng như các nhiệm vụ bắt buộc theo sự chỉ đạo không cố định, nhưng nói chung là ít hơn so với các xã vì sự tác động của nhà nước là đơn giản hơn. Chẳng hạn ở phần lớn các bang người đứng đầu huyện giải quyết các nhiệm vụ của huyện như là cơ quan quản lý nhà nước cấp cơ sở. Chính quyền cấp huyện thực hiện một số nhiệm vụ chủ yếu như: quản lý các bệnh viện, vận chuyển hành khách trong huyện, xây dựng và quản lý hệ thống đường giao thông của huyện, các nhiệm vụ bổ sung khi các xã vì thiếu khả năng mà không giải quyết được; các khoản cân đối chi, như giúp các xã về kỹ thuật quản lý tài chính, xây dựng các kế hoạch chỉ đạo xây dựng; hoặc có thể chuyển một số công việc của xã lên huyện bằng cách thông qua các nghị quyết của HĐND huyện.
Ở Nhật Bản, chính quyền địa phương được định nghĩa là “các tổ chức được thành lập ở các khu vực đặc biệt trong phạm vi lãnh thổ quốc gia, số lượng các thành viên được quyết định bởi cư dân ở trong vùng và có chức năng cơ bản là điều hành hoạt động hành chính trong phạm vi lãnh thổ của mình quản lý, phù hợp với lợi ích của cư dân, dựa trên cơ sở quyền tự trị địa phương được thừa nhận bởi chính phủ trung ương” [37, tr28].
Điều 92 Hiến pháp Nhật Bản khẳng định: “Quyền tự trị địa phương là
một nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của chính quyền hành
pháp Nhật Bản” [37]. Nguyên tắc này đã được Luật tự trị địa phương cụ
thể hoá. Theo đó, để đảm bảo hoạt động có hiệu quả của chính quyền địa phương, pháp luật của Nhật Bản đã chia chính quyền thành hai loại: cơ quan thi hành quyền lực công phân chia theo địa giới hành chính và cơ quan quyền lực công đặc biệt.
Cơ quan thi hành quyền lực công phân theo địa giới hành chính được duy trì hai cấp: cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (To, Do, Fu, Ken gọi chung là cấp tỉnh) và cấp quận huyện, thành phố thuộc tỉnh, thị trấn làng xã (Shi, Cho, Son gọi chung là cấp cơ sở). Cơ quan quyền lực công đặc biệt
bao gồm: các phường đặc biệt; các cơ quan quản lý tài sản công và các cơ quan hợp tác của chính quyền địa phương.
Cơ quan chính quyền địa phương ở Nhật bao gồm: Hội đồng chính quyền địa phương; người đứng đầu cơ quan hành pháp và một uỷ ban quản lý hành chính địa phương. Trong đó, Hội đồng chính quyền địa phương được thành lập với tư cách là cơ quan lập pháp có quyền ban hành Luật ở địa phương, quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương, thiết lập ngân sách, quy định các vấn đề về tài chính, quy định các vấn đề về thu thuế và mức định giá thuế, các phí hành chính, các vấn đề về hợp đồng hành chính, các vấn đề liên quan đế đầu tư, các phương tiện thanh toán, chuyển nhượng hoặc cho thuê tài sản công và một số quyền lực khác.
Cơ quan hành pháp của chính quyền địa phương là cơ quan có nhiệm vụ thi hành những vấn đề quản lý hành chính ở địa phương phù hợp với quyết định của cơ quan lập pháp. Cơ quan hành pháp của chính quyền địa phương gồm người đứng đầu cơ quan (chủ tịch tỉnh, chủ tịch cấp cơ sở) và Uỷ ban quản lý hành chính. Trong đó, người đứng đầu là người đại diện cho chính quyền địa phương và được bầu cử trực tiếp bởi cư dân địa phương (với nhiệm kỳ 4 năm). Người đứng đầu cơ quan hành pháp ở địa phương có quyền điều hành, thay đổi phù hợp tất cả các hoạt động của địa phương nhằm đảm bảo tính liên tục và có hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính.
Uỷ ban quản lý hành chính được thành lập độc lập với người đứng đầu cơ quan hành pháp. Sự tồn tại của uỷ ban này nhằm chống lại sự vượt trội quyền lực của người đứng đầu cơ quan hành pháp và đảm bảo việc quản lý hành chính ở địa phương được thực hiện một cách khách quan, công bằng. Ở cấp quận, thị trấn các uỷ ban quản lý hành chính được thành lập như: Uỷ ban giáo dục, uỷ ban bầu cử, uỷ ban nhân sự, kiểm toán, uỷ ban nông nghiệp và uỷ ban đánh giá chất lượng...
Để đảm bảo hoạt động của người đứng đầu cơ quan hành pháp và Hội đồng địa phương pháp luật đã quy định: người đứng đầu cơ quan hành pháp và hội đồng hoạt động một cách độc lập để thực hiện nhiệm vụ một cách bình
đẳng. Tuy nhiên, nếu có sự khác nhau về quan điểm giữa các bên thì sẽ áp dụng các biện pháp thương lượng gọi là “xem xét lại nghị quyết của hội đồng” và “nghị quyết bất tín nhiệm và giải thể hội đồng”. Nghĩa là người đứng đầu cơ quan hành pháp trả lại nghị quyết của hội đồng do có sự phản đối về vấn đề liên quan đến việc ban hành, sửa đổi và huỷ bỏ luật địa phương hoặc liên quan đến ngân sách, yêu cầu phải xem xét lại.
Qua nghiên cứu một số mô hình chính quyền đô thị của một số nước ở trên thế giới về chính quyền địa phương, có thể thống nhất một số vấn đề:
- Mô hình tổ chức chính quyền đô thị của các nước trên thế giới rất đa dạng. Tuỳ thuộc vào điều kiện kinh tế- xã hội, đặc điểm dân cư, truyền thống lịch sử, văn hoá, tập quán, thể chế chính trị, giai đoạn lịch sử... của mỗi nước mà tổ chức khác nhau, thậm chí ngay trong một nước thì mô hình tổ chức chính quyền đô thị cũng không giống nhau.
- Bộ máy chính quyền được tổ chức tinh gọn và ít các tầng nấc trung gian. Thiết chế thể hiện rõ: một là, thuộc thẩm quyền của cộng đồng dân cư (dân biểu); hai là, bộ máy hành chính và đội ngũ công chức chuyên nghiệp; ba là, các cơ quan tư pháp.
- Cơ quan đại diện cho nhân dân trên địa bàn thành phố do nhân dân trực tiếp bầu ra hoạt động theo chế độ tập thể (Hội đồng), có chức năng quyết định các vấn đề quan trọng trên địa bàn và theo dõi, giám sát hoạt động của bộ máy hành chính.
- Quản lý, điều hành của bộ máy hành chính theo chế độ Thị trưởng với quyền hạn và trách nhiệm rất cao. Ở nhiều nước, Thị trưởng do Hội đồng bầu ra, có nơi Thị trưởng do người dân trực tiếp bầu ra. Hình thức chọn cử người đứng đầu cơ quan hành pháp trong bộ máy của các nước thường theo hướng tranh cử, việc tiến cử nếu có chỉ do cơ chế hội đồng Xô- viết; việc bãi miễn và từ chức cũng đơn giản và thực hiện nhanh chóng. Nói chung là rất linh hoạt trong nhân sự nhưng ổn định trong công vụ.
* *
Từ những nội dung khái quát nêu trên, có thể rút ra một số điểm kết luận về quản lý nhà nước ở địa phương và chính quyền địa phương như sau: (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Một là, Khoa học hành chính. Lý luận về quản lý hành chính, về quản lý
nhà nước mới được hình thành từng bước cùng với thực tiễn xây dựng Nhà nước ta giai đoạn gần đây trong khi lại chịu ảnh hưởng của cơ chế kế hoạch hoá tập trung trong một thời gian dài. Vì vậy, lý luận quản lý ở nước ta chưa tạo nên một hệ thống tri thức phản ánh thực tiễn qua các phạm trù và quy luật đặc thù của mình, mà ít nhiều còn sao chép lại tri thức của các khoa học khác như: khoa học chính trị, khoa học quản lý, kinh tế học, luật học và vẫn còn không ít sự giáo điều, thiếu tính ứng dụng, tác dụng và hiệu quả thực chưa cao.
Trong khoa học pháp lý và thực tiễn hiện nay, khái niệm chính quyền địa phương vẫn là vấn đề được nhiều nhà luật học nghiên cứu từ nhiều góc độ để tìm lời giải tường minh, nhất là trong khi chúng ta đang tiến hành cải cách bộ máy hành chính và xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN.
Hai là, Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, thiết chế mô hình tổ chức bộ máy
chính quyền các nhà nước trên thế giới hầu hết được chia thành chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. Trong đó bộ máy chính quyền trung ương cơ bản được tổ chức theo mô hình giống nhau. Còn bộ máy chính quyền địa phương thường thì được tổ chức rất khác nhau, thậm chí trong một nhà nước tuỳ theo từng giai đoạn phát triển khác nhau mà việc tổ chức chính quyền địa phương cũng được thiết kế theo các mô hình khác nhau có thể là một cấp như nhà nước Pháp..., khuyết cấp như ở Singapore hay nhiều cấp như Trung Quốc, Nhật Bản...
Vấn đề cần tiếp thu kinh nghiệm là vận dụng các học thuyết về nguyên tắc phân cấp, phân quyền, tập quyền, tản quyền để thiết lập để làm rõ mối quan hệ giữa chính trung ương và chính quyền địa phương; giữa các cấp chính quyền địa phương. Mục tiêu cuối cùng đều nhằm tăng hiệu quả quản lý nhà nước, bắt kịp với đòi hỏi phát triển của xã hội mà nhiều nước rất thành công.
Ba là, Mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta được xác lập từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 đến nay, tuy mỗi giai đoạn có những nét đặc trưng riêng nhất là ở giai đoạn đầu mới thành lập song về cơ bản đó là mô hình chính quyền địa phương kiểu Xô viết - chế độ HĐND. Trước Hiến pháp năm 1959, chính quyền quận, huyện không có HĐND mà chỉ có Uỷ ban hành chính do các HĐND cấp dưới trực tiếp bầu ra. Trong thiết chế mô hình tổ chức chính quyền của Nhà nước ta hiện nay chính quyền cấp quận, huyện là một đơn vị hành chính cấp hai trong trong hệ thống chính quyền địa phương, nó là chính quyền cấp trung gian, cầu nối, truyền tải đường lối, chính sách, quyết định giữa chính quyền thành phố và chính quyền phường, xã.
Đặc điểm quan trọng nhất ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của UBND quận, huyện đó là tính song trùng trực thuộc, tức là vừa chịu sự chỉ đạo trực tiếp của UBND cấp tỉnh, vừa là cơ quan chấp hành của HĐND cấp quận, huyện. Chính vì thế làm gì để vị trí, vai trò của một chính quyền trung gian, chính quyền cấp quận, huyện thực sự là “cầu nối” để truyền tải những “mệnh lệnh”, chủ trương của UBND tỉnh, thành phố trong việc phát triển kính tế - xã hội ở địa phương theo phân cấp của Chính phủ đang đặt ra nhiều vấn đề buộc Đảng, Nhà nước ta phải tiến hành đổi mới mô hình hoạt động của cấp chính quyền quận, huyện hiện nay.
Kinh nghiệm từ một số quốc gia trên thế giới cho thấy, vị trí, vai trò của chính quyền địa phương có nhiều quan điểm khác nhau. Có quan điểm cho rằng chính quyền địa phương được xem xét “như là cành quyền lực thứ tư”, chỉ phụ thuộc vào pháp luật và sự xét xử của toà án. Ngược lại với quan điểm này, trong giai đoạn hiện nay, việc xây dựng “Nhà nước thịnh vượng chung” đang đòi hỏi sự can thiệp sâu, rộng vào tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội của cơ quan nhà nước ở trung ương thì mối quan hệ và vị trí của chính quyền địa phương và chính quyền trung ương ngày càng trở nên chặt chẽ hơn.
Bốn là, Sự ra đời, tồn tại và phát triển của chính quyền cấp quận, huyện bị phụ thuộc, chi phối bởi rất nhiều chủ thể. Tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp quận ngoài chịu sự tác động của những nhân tố ảnh hưởng đến chính quyền nhà nước nói chung còn bị ảnh hưởng bởi chính các qui định của đảng cầm quyền; của chính quyền Trung ương và chính quyền cấp tỉnh; sự trao quyền và năng lực các đơn vị hành chính hoặc tự quản dưới cấp quận.
Tóm lại, việc thiết kế mô hình và tổ chức vận hành bộ máy nhà nước nói chung, đặc biệt là hệ thống chính quyền địa phương như thế nào để đạt được hiệu quả cao nhất mà vẫn thể hiện được bản chất của nhà nước ta là nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, đáp ứng được yêu cầu của sự nghiệp đổi mới đó luôn là vấn đề quan trọng đặt ra đối với Đảng và Nhà nước ta hiện nay. Chính quyền cấp quận thuộc Thành phố Hà Nội không nằm ngoài tình hình chung của cấp chính quyền địa phương đang được xem xét, tổng kết, nghiên cứu để đổi mới cho phù hợp xu thế hiện nay hiện nay.
Chƣơng 2