5. Bố cục luận văn
3.3.2.1. Hạn chế trong thực hiện quy trình giao dịch một cửa
Quy trình giao dịch một cửa trong kiểm soát chi thường xuyên được thực hiện tại KBNN Thạch Thất trên thực tế còn chưa thực sự đáp ứng đúng yêu cầu của KBNN.
Theo Quyết định số 1116/2009/QĐ-KBNN ngày 24/11/2009 của KBNN thì quy trình một cửa trong kiểm soát chi thường xuyên có sự phân tách nhiệm vụ giữa kế toán kiểm soát chi và kế toán thanh toán. Thực tế tại KBNN Thạch Thất thì kế toán kiểm soát chi kiêm nhiệm luôn công tác kế toán thanh toán. Do chỉ tiêu biên chế tại KBNN còn ít, nên không tránh khỏi việc kế toán viên kiêm luôn công tác kế toán thanh toán. Mặt khác, nếu tách hai nhiệm vụ này ra theo đúng quy trình một cửa thì nhất thiết sẽ tăng biên chế và phát sinh thêm nhiều tầng nấc trung gian.
Ngoài ra, khi các đơn vị tới giao dịch tại KBNN, theo đúng quy định hiện hành thì kế toán kiểm soát chi phải lập phiếu giao nhận chứng từ. Nhưng do việc lập phiếu cho từng đơn vị trong khi phải giao dịch với rất nhiều đơn vị cùng một lúc sẽ tốn không ít thời gian, để đẩy nhanh quy trình kiểm soát, giảm bớt thời gian chờ đợi của đơn vị, kế toán viên KBNN Thạch Thất thường gửi mẫu phiếu giao nhận hồ sơ cho các đơn vị lập và mang tới KBNN cùng với chứng từ cần thanh toán.
Mặt khác, quy trình kiểm soát chi thường xuyên NSNN vẫn chưa hoàn toàn tuân thủ nguyên tắc một cửa, cụ thể là đối với các khoản chi bằng tiền mặt. Bởi đối với những khoản chi này, đơn vị sử dụng NSNN gửi chứng từ đến kế toán viên, nhưng nhận lại một liên chứng từ lại là từ bộ phận kho quỹ. Như vậy tức là đầu vào ở cửa này và đầu ra ở cửa khác, tức là đã gửi và nhận kết quả qua hai cửa chứ không phải một cửa.
83
3.3.2.2. Vấn đềkiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN theo dự toán.
Kiểm soát chi thường xuyên NSNN theo dự toántại KBNN Thạch Thất chưa thực sự hiệu quảdo dự toán giao đơn vị sử dụng NSNN chưa đáp ứng về mặt thời gian và chất lượng dự toán chưa đảm bảo.
Chi thường xuyên NSNN theo dự toán là phương thức cấp phát tiên tiến tạo sự chủ động cho đơn vị sử dụng NSNN trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao. Tuy nhiên, việc phân bổ và giao dự toán chậm, không đúng thời gian quy định ảnh hưởng tới chi tiêu của đơn vị sử dụng NSNN và công tác kiểm soát chi của KBNN.
Về thời gian phân bổ và giao dự toán, Luật NSNN quy định việc phân bổ và giao dự toán Ngân sách cho các đơn vị sử dụng NSNN phải hoàn thành trước ngày 31 tháng 12 năm trước. Dự toán được cấp từ đầu năm nhằm tạo sự chủ động cho đơn vị sử dụng NSNN trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao. Nhưng vào các thời điểm cuối năm và đầu năm ngân sách, cơ quan tài chính thường phải thực hiện quyết toán NSNN của năm trước nên việc giao dự toán cho các đơn vị sử dụng NSNN thường hết quý I mới được giao đầy đủ. Bên cạnh đó, việc phân bổ dự toán do cơ quan tài chính thực hiện trên hệ thống TABMIS thường được tiến hành theo quý, do vậy nên khi rút chi lương hoặc chi hoạt động thường xuyên khác trong những tháng đầu quý, nhiều đơn vị phải chờ cơ quan tài chính nhập dự toán mới có đủ điều kiện thực hiện thanh toán các khoản chi. Tình trạng này đã phần nào hạn chế tính tự chủ trong quản lý chi tiêu của đơn vị sử dụng NSNN.
Mặt khác các đơn vị sử dụng NSNN căn cứ vào nhiệm vụ được giao và định mức chi tiêu do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định để lập dự toán năm. Do định mức chi tiêu thường không đầy đủ và nhanh chóng lạc hậu so với thực tế nên các đơn vị sử dụng NSNN luôn tìm cách để nâng cao dự toán chi dẫn đến lãng phí trong khâu chấp hành dự toán. Do thiếu căn cứ khoa học và năng lực lập dự toán của một số đơn vị sử dụng NSNN còn hạn chế nên dự toán của các đơn vị lập ra có thể thừa hoặc thiếu, thậm chí vừa thừa vừa thiếu (thừa ở nội dung này nhưng thiếu ở nội dung khác).
84
3.3.2.3. Hạn chế về trình độ và năng lực chuyên môn của cán bộ tài chính-kế toán của đơn vị sử dụng ngân sách. kế toán của đơn vị sử dụng ngân sách.
Trong quá trình kiểm soát chi thường xuyên tại KBNN Thạch Thất còn phát hiện nhiều lỗi không đáng có mà đơn vị mắc phải như chứng từ lập thiếu dấu, chữ ký chủ tài khoản hay kế toán trưởng, chứng từ còn tẩy xoá, sửa chữa, chi sai mục làm cho việc kiểm soát của cán bộ mất nhiều thời gian. Bên cạnh đó nhiều đơn vị chi sai chế độ quy định, không theo dõi dự toán được giao dẫn đến chi vượt dự toán. Đặc biệt là các đơn vị khi tạm ứng kinh phí để thực hiện nhiệm vụ được giao thì rất chậm làm thủ tục thanh toán, thường xuyên để dồn vào cuối năm Ngân sách gây cho Kho bạc nhiều khó khăn trong quyết toán NSNN.
3.3.2.4. Vấn đề ý thức chấp hành quy định về chi NSNN của các đơn vị sử dụng NSNN dụng NSNN
Công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN tại KBNN Thạch Thất khi thực hiện trên thực tế vẫn phát sinh một số vướng mắc, hệ thống tiêu chuẩn định mức hiện hành chưa đáp ứng cho công tác kiểm soát chi, các đơn vị sử dụng NSNN còn tận dụng những kẽ hở trong các quy định của pháp luật để hợp thức hoá một số nội dung chi tại đơn vị.
Chẳng hạn về tiêu chuẩn, định mức, đó là giới hạn tối đa các mức chi tiêu cho một mục đích cụ thể của đơn vị sử dụng NSNN được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành, là thước đo của KBNN trong công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN tại KBNN. Nếu tiêu chuẩn, định mức không sát thực tế, quá eo hẹp sẽ không đáp ứng được nhu cầu chi tiêu của đơn vị dẫn đến các khoản chi bị biến tướng, các đơn vị tìm cách hợp lý hoá chứng từ. Ngoài ra khoản chi không có tiêu chuẩn, định mức thì việc lập dự toán không chắc chắn, xảy ra tình trạng chi vượt dự toán và KBNN không có cơ sở để kiểm soát chi thường xuyên NSNN, làm cho công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN tại KBNN kém chất lượng. Do đó cần phải xây dựng, sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện hệ thống tiêu chuẩn, định mức.
Điển hình đối với các khoản chi tiền ăn cho hội nghị. Theo quy định tại Thông tư 97/2010/TT-BTC ngày 06/07/2010 của Bộ tài chính thì khoản chi này chỉ chi cho đối tượng không hưởng lương nhưng trên thực tế KBNN khó có thể kiểm tra được thành phần tham dự hội nghị tại đơn vị sử dụng NSNN có bao
85
nhiêu người hưởng hương và bao nhiêu đối tượng không hưởng lương nên vẫn phải thanh toán toàn bộ mỗi khi đơn vị có yêu cầu.
Đối với các khoản chi phí tiếp khách, theo quy định tại Thông tư 01/2010/TT-BTC ngày 06/01/2010 của Bộ tài chính thì mức mời cơm tiếp khách trong nước đến làm việc tại các cơ quan Nhà nước hiện nay tối đa không quá 200.000 đồng/1 suất. Tuy nhiên, thông tư này lại không quy định rõ số người trong một lần đón tiếp và cũng không quy định đơn vị phải cung cấp danh sách khách mời nên KBNN không có cơ sở để áp dụng định mức chi trong kiểm soát. Việc xác thực số lượng và đối tượng khách cũng hết sức khó khăn vì không có quy định đơn vị sử dụng NSNN phải cung cấp cho KBNN các hồ sơ chứng minh về việc tiếp khách của đơn vị.
Mặt khác, hiện nay kiểm soát chi đối với một số khoản chi thường xuyên NSNN tại KBNN trong nhiều trường hợp chỉ dừng lại ở việc kiểm tra bảng kê chứng từ. Tiêu biểu là các khoản mua sắm hàng hoá, dịch vụ có giá trị dưới 20 triệu đồng, đơn vị sử dụng NSNN chỉ phải lập và gửi KBNN bảng kê chứng từ thanh toán với đầy đủ chữ ký và con dấu của thủ trưởng đơn vị, không phải gửi hợp đồng, hoá đơn, chứng từ liên quanđến khoản mua sắm cho KBNN. Quy định này có ưu điểm là nâng cao trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN khi ra quyết định đối với từng khoản chi tại đơn vị mình. Tuy nhiên, nhiều đơn vị lợi dụng điểm này để hợp thức hoá các khoản chi mà không chịu sự kiểm soát chặt chẽ từ KBNN. Do không thể kiểm tra hoá đơn, chứng từ liên quan nên việc khoản chi đó đã thực sự phát sinh hay chưa, đã có hoá đơn chứng từ hợp pháp chưa, đơn vị có sử dụng đúng mục đích như nội dung trong bảng kê, hóa đơn, chứng từ hay không thì KBNN không thể kiểm soát được.
3.3.2.5. Hạn chế của cơ chế kiểm soát chi thƣờng xuyên NSNN theo các khoản mục đầu vào
Quản lý NSNN theo khoản mục đầu vào giúp cho việc kiểm soát lượng tiền có thể được chi tiêu cho các hạng mục khác nhau. Tuy nhiên, phương thức quản lý này lại không chú trọng đến kết quả đầu ra cũng như hiệu quả của các khoản chi từ NSNN. Do vậy nên dự toán chi Ngân sách thường xuyên thiếu tính thực thực tế, phải thực hiện bổ dung, điều chỉnh nhiều lần trong năm. Phân bổ Ngân sách theo các khoản mục đầu vào tạo ra điểm yếu cơ bản là không khuyến khích các đơn vị tiết kiệm chi NSNN, vì nó không đặt ra yêu cầu ràng buộc chặt chẽ giữa số kinh phí được phân bổ với kết quả đạt được ở đầu ra do sử dụng Ngân
86
sách đó. Một thực tế khá phổ biến là các đơn vị sử dụng NSNN thường tìm mọi cách sử dụng hết số kinh phí được cấp, không quan tâm đến việc chấp hành đúng mục đích, đối tượng và dự toán được duyệt. Chính vì thế mà hiệu quả của các khoản chi thường xuyên NSNN không được đảm bảo, dễ dẫn đến lãng phí tiền và tài sản của Nhà nước. Tình trạng này kéo dài nhiều năm đã đặt ra yêu cầu cần phải có cơ chế để kiểm soát chi NSNN nói chung, chi thường xuyên NSNN nói riêng gắn với hiệu quả công việc và vấn đề được quan tâm nhất hiện nay là cơ chế quản lý, kiểm soát chi NSNN theo kết quả đầu ra.
3.3.2.6. Hạn chế trong phối hợp giữa các đơn vị liên quan trong công tác kiểm soát chi NSNN kiểm soát chi NSNN
Việc phân định nhiệm vụ và quyền hạn giữa các cơ quan quản lý còn trùng lặp và chồng chéo, đặc biệt chưa có sự phối hợp, phân công cụ thể giữa cơ quan tài chính và KBNN trong biệc triển khai, hướng dẫn thực hiện các văn bản có liên quan đến công tác chi và kiểm soát chi thường xuyên NSNN, vì vậy tồn tại tình trạng chế độ quy định có nhưng đơn vị không biết để thực hiện, chỉ khi giao dịch tại KBNN thì kế toán viên mới có thể thông tin và hướng dẫn đơn vị thực hiện đúng chế độ.
Mặt khác, quy định trách nhiệm của người chuẩn chi và người kiểm soát chi đối với mỗi khoản chi thường xuyên từ nguồn kinh phí NSNN vẫn chưa được rõ ràng. Các quy định về trách nhiệm của các bên tham gia kiểm soát chi NSNN mới chỉ đề cập ở mức độ chung chung, không cụ thể. Trong các văn bản chưa hướng dẫn rõ các sai phạm nào thuộc trách nhiệm của người chuẩn chi, những sai phạm nào thuộc trách nhiệm của người kiểm soát chi, hay của cơ quan quản lý cấp trên. Bởi vậy, việc xác định người chịu trách nhiệm vật chất trước những sai phạm đó cũng hết sức khó khăn. Nếu vấn đề này không được giải quyết triệt để có thể dẫn tới tình trạng tranh giành quyền và đùn đẩy trách nhiệm, theo đó là nạn quan liêu, cửa quyền trong công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN.
3.3.2.7. Vấn đề triển khai thanh toán chuyển khoản
việc cấp phát, thanh toán các khoản chi thường xuyên NSNN theo phương thức không dùng tiền mặt chưa được triệt để triển khai dẫn đến dồn ứ và gia tăng áp lực thanh toán trực tiếp tiền mặt lên Kho bạc, đặc biệt là nội dung chi trả tiền
87
lương, tiền công cho cán bộ công nhân viên chức, thanh toán các khoản chi cho chuyên môn.
Hiện nay, tuy việc chi trả các khoản thanh toán cá nhân qua tài khoản ngân hàng tuy đã được phổ biến rộng rãi tới hầu hết các cơ quan, tổ chức trên địa bàn huyện nhưng vẫn còn một số đơn vị chưa tổ chức triển khai thực hiện, cụ thể là cơ quan thuộc khối Ngân sách cấp xã và các đơn vị sự nghiệp giáo dục. Bởi vậy, định kỳ đầu tháng, khi tất cả các đơn vị sử dụng NSNN đều có nhu cầu chi lương cho cán bộ, công nhân viên chức của đơn vị mình, thì KBNN luôn gặp áp lực về mặt thời gian khi phải giải quyết lượng chứng từ lớn trong thời gian ngắn và đôi khi có khăn trong việc cung ứng kịp thời tiền mặt đáp ứng nhu cầu chi lương cho các đơn vị.
3.3.3. Nguyên nhân
3.3.3.1. Nguyên nhân khách quan
Một là quy trình kiểm soát chi thường xuyên NSNN tại KBNN đang trong
quá trình hoàn thiện nên còn một số điểm chưa thực sự phù hợp với thực tiễn triển khai, do vậy rất khó để các đơn vị KBNN nói chung và KBNN Thạch Thất nói riêng thực hiện được đúng quy trình theo quyết định 1116 của KBNN. Quy định thời gian giải quyết công việc còn chưa linh hoạt, chưa sát với thực tế đặt ra, quy định về thời gian có chỗ còn chưa rõ ràng gây một số khó khăn nhất định đối với hoạt động kiểm soát chi thường xuyên của KBNN Thạch Thất, chưa có quy định cụ thể về hồ sơ lưu trữ tại KBNN đối với từng khoản chi nên còn gây nhiều tranh cãi.
Hai là, chất lượng dự toán chưa cao, chưa đảm bảo, còn phải điều chỉnh
tăng, giảm nhiều lần,các đơn vị vẫn không được phân bổ hết dự toán ngay từ đầu năm, còn để bổ sung theo quý hoặc cuối năm nên chưa tạo được tính chủ động cho đơn vị.
Dự toán được duyệt không sát với thực tế chi tiêu của đơn vị. Bất cập trong khâu chuẩn bị xây dựng dự toán là cấp dưới luôn luôn thiếu, cấp trên thì luôn bị áp lực về sự giới hạn của nguồn lực trong quá trình duyệt và phân bổ Ngân sách cho cấp dưới. Do thiếu căn cứ khoa học và năng lực lập dự toán của một số đơn vị sử dụng NSNN còn hạn chế nên dự toán của các đơn vị lập ra có khả năng thực thi rất hạn chế, dự toán có thể thừa hoặc thiếu, thậm chí vừa thừa, vừa thiếu bởi thừa ở nội dung này nhưng thiếu ở nội dung khác. Vì vậy, trong quá trình
88
chấp hành dự toán chi, đơn vị sử dụng NSNN phải bổ sung hoặc điều chỉnh dự toán nhiều lần làm tăng khối lượng công việc và mất nhiều thời gian trong quá trình kiểm soát chi.
Mặt khác, một trong những điều kiện để KBNN thực hiện cấp phát các khoản chi NSNN là phải có trong dự toán được giao. Trên thực tế, KBNN chỉ nhận được quyết định giao dự toán do đơn vị sử dụng NSNN gửi tới, trên đó chỉ có tổng mức dự toán được giao, không chi tiết tới từng nhóm mục chi. Do đó, KBNN chỉ kiểm soát được khoản chi đó vượt tổng mức dự toán hay không mà không thể kiểm tra được nội dung chi có trong dự toán hay không.
Ba là, trình độ cán bộ của các đơn vị sử dụng NSNN còn yếu
Khả năng quản lý ở đơn vị sử dụng NSNN còn hạn chế, cán bộ nghiệp vụ Tài chính của đơn vị thì không sâu về nghiệp vụ, khả năng nhận thức về luật và các văn bản chế độ của Nhà nước rất kém, đặc biệt là cán bộ kế toán tại các đơn vị thường xuyên thay đổi cho nên ảnh hưởng rất nhiều đến công tác kế toán của đơn vị. Đây cũng là một nhân tố ảnh hưởng đến kiểm soát chi thường xuyên của KBNN Thạch Thất.
Bốn là, ý thức trách nhiệm của đơn vị thực hiện cơ chế tự chủ tài chính
trong chấp hành chi Ngân sách còn hạn chế như: Chi tiêu không đúng chế độ, tiêu chuẩn định mức, xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ còn sơ sài hoặc không