Khiếu nại, khiếu kiện và tố cáo là hiện tượng xã hội xuất hiện khi có sự hình thành của tồn tại giai
cấp, nhà nước và pháp luật . Dưới sự quản lý của nhà nước, sự điều chỉnh của pháp luật và khi lợi ích của mình bị xâm hại, chủ thể bị xâm hại quyền lợi sẽ thực hiện quyền khiếu nại, khiếu kiện, tố cáo của mình với chủ thể có thẩm quyền giải quyết.30 Thực tiễn cho thấy hầu hết mọi lĩnh vực trong đời sống đều có khả năng xảy ra tranh chấp, khiếu nại, tố cáo. Trong đó lĩnh vực về đất đai mà nhất là trong quá trình nhà nước thực hiện quy hoạch, giải phóng mặt bằng thường dễ phát sinh khiếu nại, khiếu kiện, tố cáo. Quyền khiếu nại, khiếu kiện, tố cáo là một trong những quyền cơ bản mà người sử dụng đất được nhà nước quy định và bảo vệ, đồng thời không chỉ chủ thể trực tiếp bị xâm hại mới có quyền khiếu nại tố cáo, mà pháp luật vẫn cho phép các cá nhân, tổ chức khác vẫn có thể thực hiện được quyền này khi có cơ sở cho rằng có hành vi vi phạm pháp luật về đất đai. Bởi quyền khiếu nại tố cáo là một trong những quyền cơ bản của công dân, Hiến pháp năm 2013 đã quy định :
“ Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân ”31
Khiếu nại và tố cáo là hai phạm trù khác nhau song lại có quan hệ gắn bó chặt chẽ với nhau trong thể thống nhất đó chính là “quyền khiếu nại, tố cáo” .
Khiếu nại, khiếu kiện
Khái niệm về khiếu nại được giải thích theo Luật khiếu nại : “là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn
30
Sử Hồng Trúc Lệ, “ Khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng ở nước ta”, Đại học Cần Thơ, 2009, tr.4
31
cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”. Trong quản lý đất đai nói chung, và trong công tác quy hoạch, giải phóng mặt bằng nói riêng, việc xuất hiện khiếu nại, khiếu kiện là điều không thể tránh khỏi. Nhằm bảo vệ quyền lợi của người sử dụng đất, Luật đất đai năm 2013 đã quy định : “Người sử dụng đất, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất có quyền khiếu nại, khởi kiện quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai”.32 Các trình tự , thủ tục về giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành vi hành chính, quyết định hành chính về đất đai được thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại và pháp luật về tố tụng hành chính. Ngoài ra theo các quy định trong Nghị định 43/2014/NĐ-CP của Chính phủ, trong quá trình thực hiện cưỡng chế thu hồi đất hoặc thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người nếu có vướng mắc phát sinh người sử dụng đất có thể thực hiện quyền khiếu nại của mình:
Ví dụ, khoản 6, điều 17 Nghị định 43/2014/NĐ-CP quy định :
“ Người có đất thu hồi, tổ chức, cá nhân có liên quan có quyền khiếu nại về việc thu hồi đất theo quy định của pháp luật về khiếu nại
Trong khi chưa có quyết định giải quyết khiếu nại thì vẫn phải tiếp tục thực hiện quyết định thu hồi đất, quyết định cưỡng chế thu hồi đất. Trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có kết luận việc thu hồi đất là trái pháp luật thì phải dừng cưỡng chế nếu việc cưỡng chế chưa hoàn thành; hủy bỏ quyết định thu hồi đất đã ban hành và bồi thường thiệt hại do quyết định thu hồi đất gây ra (nếu có)….”
Các tranh chấp khiếu nại trong quá trình quy hoạch, giải phóng mặt bằng thường tập trung vào việc bồi thường giải phóng mặt bằng, bố trí tái định cư, quyền sử dụng đất, thực hiện không đúng theo quy hoạch …v.v . Có nhiều vụ việc khiếu nại, khiếu kiện kéo dài gây khó khăn cho người sử dụng đất và cả cơ quan quản lý nhà nước. Vì vậy để đảm bảo quyền khiếu nại cũng như hiệu quả của công tác quy hoạch, giải phóng mặt bằng rất cần sự hợp tác giữa người sử dụng đất và cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền để giảm thiểu đến mức thấp nhất những khiếu nại, khiếu kiện về đất đai cũng như có thể giải quyết nhanh chóng tranh chấp, khiếu nại, kiện nhằm bảo vệ lợi ích cho người sử dụng đất.
Tố cáo
Cùng với khiếu nại, tố cáo cũng là một trong những quyền cơ bản của công dân được quy định trong
Hiến pháp. Theo giải thích của Luật tố cáo hiện hành về khái niệm tố cáo thì : “Tố cáo là việc công dân theo thủ tục do Luật này quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức”.33 Trong lĩnh vực đất đai thì tố cáo được hiểu là sự phát hiện, thông báo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những hành vi vi phạm pháp luật về quản lý và sử dụng đất của cá nhân, tổ chức gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt
32
Xem khoản 1, điều 204, Luật đất đai năm 2013
33
hại đến lợi ích của Nhà nước, lợi ích tập thể của người sử dụng đất. Luật đất đai năm 2013 đã có quy định về quyền tố cáo tại khoản 1, điều 205 “Cá nhân có quyền tố cáo vi phạm pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai”. Việc giải quyết tố cáo trong lĩnh vực đất đai được thực hiện theo những quy định của pháp luật về tố cáo.34
Quyền khiếu nại, tố cáo là một trong những quyền quan trọng để người sử dụng đất tự bảo vệ mình trước những xâm hại lợi ích trong lĩnh vực quy hoạch, giải phóng mặt bằng nói riêng cũng như trong việc quản lý, sử dụng đất đai. Thông qua hoạt động khiếu nại, tố cáo cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền sẽ thấy được những điểm hạn chế, không phù hợp từ đó sẽ đưa ra những giải pháp, biện pháp khắc phục để hoàn thiện hơn công tác quy hoạch, giải phóng mặt bằng.
2.2.5 Quyền được giám sát trong hoạt động quy hoạch, giải phóng mặt bằng
Quy định về giám sát của công dân đối với hoạt động quản lý sử dụng đất đai là một trong những
nội dung mới được quy định trong Luật đất đai năm 2013. Có thể nói quy định này không chỉ đảm bảo tính công khai minh bạch trong công tác quản lý sử dụng đất cũng như trong quá trình thực hiện công tác quy hoạch, giải phóng mặt bằng mà thông qua hoạt động giám sát còn thể hiện trách nhiệm của cá nhân, cộng đồng và cơ quan có thẩm quyền đối với hoạt động quản lý đất đai. Luật đất đai năm 2013 quy định tại khoản 1, điều 199 : “ Công dân có quyền tự mình hoặc thông qua các tổ chức đại diện thực hiện quyền giám sát và phản ánh các sai phạm trong quản lý và sử dụng đất đai”. Tuy nhiên việc giám sát và phản ánh phải đảm bảo, trung thực, đúng pháp luật; không được lợi dụng quyền giám sát để khiếu kiện, tố cáo không đúng quy định pháp luật; làm mất trật tự xã hội và đồng thời phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về tính chính xác các thông tin do mình phản ánh.35 Nội dung của giám sát được thể hiện ở nhiều phương diện của công tác quản lý sử dụng đất đai, tuy nhiên trong công tác quy hoạch, giải phóng mặt bằng nội dung giám sát chủ yếu tập trung vào việc lập, điều chỉnh, công bố, thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và việc thu hồi, bồi thường, hỗ trợ , tái định cư. Về hình thức của việc giám sát có thể trực tiếp thực hiện quyền giám sát của mình thông qua việc phản ánh, gửi đơn kiến nghị của mình đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết hoặc gửi đơn kiến nghị đến các cơ quan tổ chức đại diện được pháp luật công nhận để tổ chức này thực hiện việc giám sát.36 Tuy nhiên các quy định về trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước trong việc giải quyết vẫn chưa được thể hiện chi tiết, mới chỉ là kiểm tra, xử lý, trả lời bằng văn bản theo thẩm quyền, chuyển đơn đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong trường hợp không thuộc thẩm quyền hay thông báo kết quả cho tổ chức cá nhân đã phản ánh mà chưa có quy định cụ thể thời gian tối đa bao lâu cho việc xem xét, trả lời kết quả giải quyết những kiến nghị phản ánh, từ đó gây khó khăn cho việc thực hiện có thể dẫn đến tình trạng thực hiện tùy tiện hoặc quy định của Luật chỉ là hình thức. Vì vậy, để bảo vệ lợi ích và đảm bảo việc thực hiện quyền giám sát của người sử dụng đất, cần có những quy định chi tiết rõ ràng hơn,
34
Xem khoản 2, điều 205, Luật đất đai năm 2013
35
Xem khoản 2, điều 199, Luật đất đai năm 2013
36
Xem thêm : “Luật đất đai 2013, tăng giám sát, giảm khiếu nại”, http://gdla.gov.vn/vi/news/Hoat-dong-trong- nganh/Luat-Dat-dai-2013-Tang-giam-sat-giam-khieu-nai-568.html [truy cập 10/9/2014]
nhằm cụ thể hóa những điểm mới trong quy định của Luật đất đai năm 2013 và đem áp dụng vào thực tiễn cuộc sống.
2.3 NGHĨA VỤ CỦA NGƯỜI SỬ DỤNG ĐẤT TRONG QUY HOẠCH, GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG BẰNG
Trên cơ sở Hiến định : “Quyền công dân không tách rời nghĩa vụ công dân”37. Trong lĩnh vực đất đai nói chung và quy hoạch, giải phóng mặt bằng nói riêng, ngoài những quyền được pháp luật quy định, người sử dụng đất còn phải có một số nghĩa vụ nhất định . Đó là nghĩa vụ tuân thủ quy hoạch, nghĩa vụ phải tôn trọng quyết định thu hồi đất của nhà nước...v.v. Những quyền lợi và nghĩa vụ của người sử dụng đất được pháp luật quy định và đảm bảo thực hiện.38
2.3.1. Tuân thủ quy hoạch
Trong quá trình nhà nước thực hiện công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, để bảo vệ lợi ích cũng
như thể hiện tính dân chủ trong hoạt động quản lý sử dụng đất đai nhà nước đã quy định những quyền cơ bản cho người sử dụng đất. Tuy nhiên, để bảo đảm tính khả thi của quy hoạch, kế hoạch được lập người sử dụng đất cũng cần phải thực hiện những nghĩa vụ nhất định của mình đối với nhà nước, trong đó việc quan trọng nhất đó chính là tuân thủ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Việc tuân thủ quy hoạch thể hiện ở nhiều mặt, như người sử dụng đất phải chuyển đổi mục đích sử dụng đất đúng theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được duyệt, thực hiện việc giao đất theo quyết định thu hồi đất, tuân thủ những quy định về sử dụng đất trong khu vực đã được lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, không thực hiện những hành vi như xây dựng nhà ở, công trình, trồng cây lâu năm trên diện tích đất được quy hoạch mà không có sự cho phép của cơ quan có thẩm quyền. Một thực trạng thường xảy ra trong quá trình quy hoạch đó chính là việc người sử dụng đất trồng cây, hoặc xây dựng công trình, nhà cửa để đón đầu quy hoạch. Thực trạng “ đi tắt đón đầu “ thường xảy ra ở giai đoạn trước khi công bố quy hoạch, hay việc trồng cây đối phó để hưởng bồi thường khi có quyết định quy định về bồi thường hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất. Hậu quả của việc “đi tắt đón đâu” là nhà nước phải chịu chi phí cho công tác bồi thường, hỗ trợ cao, dẫn đến khó khăn cho việc triển khai quy hoạch, ngoài ra “hệ quả ngược” của việc đón đầu này là việc người sử dụng đất phải chịu thiệt hại khi nhà nước không thực hiện quy hoạch ở khu vực đó.39 Một khó khăn nữa là thực trạng xây dựng, hoặc canh tác trong khu vực đã được công bố quy hoạch, nguyên nhân của tình trạng này là do việc triển khai thực hiện quy hoạch chậm, xuất phát từ lợi ích cá nhân để nhận được tiền bồi thường cao của người sử dụng đất cũng như nhu cầu thực sự khi quy hoạch nhiều năm vẫn không thực hiện, quy hoạch treo, dẫn đến khó khăn cho người sử dụng đất. Quyền lợi luôn đi đôi với nghĩa vụ, để đảm bảo công tác quy hoạch đạt được hiểu quả thì việc tuân thủ quy hoạch là điều rất quan trọng , nhà
37
Xem khoản 1, Điều 15, Hiến pháp năm 2013
38
Xem thêm : TS.Phan Trung Hiền , “Quyền và nghĩa vụ của công dân trong quy hoạch đô thị”, Tạp chí Khoa học pháp lý , 1/2003.
39
Xem thêm : “Thiệt đơn thiệt kép vì đón đầu quy hoạch”, http://baobinhphuoc.com.vn/Content/thiet-don-thiet-kep-vi-don- dau-quy-hoach-25761
nước đã quy định những quyền để đảm bảo lợi ích cho người sử dụng đất thì người sử dụng đất cũng cần phải có nghĩa vụ tuân thủ những quy định mà nhà nước đã đặt ra, như vậy mới đảm bảo được ý nghĩa cũng như tính khả thi của quy hoạch .Tuy nhiên, nhà nước cũng phải có trách nhiệm tạo điều kiệu để người sử dụng đất có thể thực hiện tốt nghĩa vụ của mình, từ vấn đề lập quy hoạch, kế hoạch, lấy ý kiến, đến thực hiện quy hoạch, tránh tình trạng thực hiện quy hoạch không phù hợp với tình hình thực tế ở địa phương hoặc thiếu tính chiến lược, kế thừa, quy hoạch khép kín, mang tính bao cấp, không khả thi dẫn đến lãng phí, làm xuất hiện tình trạng quy hoạch treo, kéo dài lâu năm gây khó khăn cho người sử dụng đất. Chính vì một số vấn đề này mà người sử dụng đất không thể thực hiện tốt được nghĩa vụ của mình, không tuân thủ theo quy hoạch, gây khó khăn cho công tác quản lý của nhà nước.Vì vậy, để có thể thực hiện tốt quy hoạch, kế hoạch đã được đề ra cần phải có sự hợp tác từ giữa hai bên là người sử dụng đất và cơ quan quản lý nhà nước, Nhà nước sẽ đảm bảo quyền, lợi ích của người sử dụng đất và người sử dụng đất sẽ đảm bảo nghĩa vụ của mình đối với Nhà nước là tuân thủ theo quy hoạch, kế hoạch đã được phê duyệt.
2.3.2 Tôn trọng quyết định thu hồi đất của nhà nước
Để thực hiện công tác quy hoạch, giải phóng mặt bằng nhà nước phải tiến hành thu hồi lại đất của
người sử dụng đất . Đối với người sử dụng đất thì ngoài các quyền được quy định trong quá trình nhà nước thực hiện thu hồi đất như được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, được khiếu nại, khiếu kiện thì người sử dụng đất phải có nghĩa vụ tuân thủ theo quyết định thu hồi đất của nhà nước, tiến hành giao đất theo đúng thời gian. Trong Luật đất đai năm 2013 bên cạnh những quy định về quyền của người sử dụng đất, luật cũng đã quy định những nghĩa vụ cơ bản trong đó có nghĩa vụ giao đất khi Nhà nước thu hồi được quy định tại khoản 7 điều 170 : Một trong những nghĩa vụ chung của người sử dụng đất là “Giao lại đất khi Nhà nước có quyết định thu hồi đất, khi hết thời hạn sử dụng đất mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền gia hạn sử dụng”. Trong quy định về trình tự thủ tục thu hồi đất vì