7. Kết cấu của luận văn
2.2.4. Mô hình tổ chức bộ máy Nhà nước ở Việt Nam trong Hiến pháp 1992
pháp 1992
Sau khi Hiến pháp 1980 được thông qua, trải qua hơn 10 năm đưa vào hoạt động Hiến pháp 1980 đã thể hiện rõ sự hạn chế của nó là làm cho bộ máy nhà nước cồng kềnh, kém hiệu lực và kém năng động, vì vậy cần phải có một Hiến pháp mới để thay thế.
Thực tế cho thấy, phạm vi hoạt động của Nhà nước ta ngày càng mở rộng, công việc của Nhà nước ngày càng nặng nề, đa dạng và phức tạp hơn nên nếu không có sự phân công phân nhiệm rõ ràng thì các cơ quan nhà nước
khó có thể hoạt động một cách năng động, tự chủ và có hiệu quả, đất nước không thể thoát khỏi tình trạng khủng hoảng nghiêm trọng và còn có thể dẫn đến sụp đổ của chủ nghĩa xã hội như ở Liên Xô và Đông Âu lúc đó.
Ngoài ra, trước những yêu cầu của thời kỳ hội nhập quốc tế của Nhà nước ta, đòi hỏi của xã hội đối với Nhà nước ngày càng cao nên cách thức tổ chức bộ máy nhà nước càng phải khoa học hơn thì mới đảm nhiệm được vai trò xã hội của Nhà nước.
Từ những đòi hỏi của xã hội cùng với những hạn chế của Hiến pháp 1980 đã dẫn tới sự đổi mới nhận thức của Đảng và Nhà nước ta mà kết quả là Hiến pháp 1992. Hiến pháp 1992 đã thể hiện ngày càng rõ hơn và nhiều hơn sự vận dụng trong chừng mực nhất định những hạt nhân hợp lý của tư tưởng phân quyền trong tổ chức bộ máy nhà nước. Với sự vận dụng ấy, việc tổ chức quyền lực của Nhà nước ta hiện tại đã: “Thể hiện đúng tinh thần chỉ đạo của Đảng khi sửa đổi Hiến pháp 1980: tổ chức quyền lực của Nhà nước ta không tuân theo nguyên tắc phân chia quyền lực mà theo nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa, nhưng có sự phân công phân nhiệm một cách rạch ròi giữa các cơ quan. Quốc hội trong phạm vi quyền hạn của mình, phải thực hiện tốt chức năng lập pháp của mình, để có hệ thống pháp luật hoàn chỉnh phù hợp với cơ chế thị trường. Chính phủ phải quản lý Nhà nước theo đúng quy định của pháp luật, và cuối cùng Tòa án chỉ tuân theo pháp luật để thực hiện tốt chức năng xét xử của mình và cứ như vậy sẽ tạo ra sự hoạt động đồng bộ của tất cả các cơ quan trong bộ máy nhà nước”[19, tr.150].
Theo tinh thần này, mặc dù Đảng và Nhà nước ta không khẳng định sự phân quyền trong tổ chức bộ máy nhà nước, song vẫn thừa nhận có sự tồn tại của ba quyền lực: lập pháp, hành pháp, tư pháp của cơ cấu quyền lực nhà nước. Các quyền lực này được phân công cho các cơ quan nhà nước khác nhau thực hiện để chúng có thể độc lập khi thực hiện chức năng, thẩm quyền
của mình song chúng lại phải phối kết hợp hoạt động với nhau để đảm bảo sự thống nhất của quyền lực nhà nước. Do đó, trong Hiến pháp 1992, sự phân công, phân nhiệm giữa Quốc hội - lập pháp, Chủ tịch nước và Chính phủ - hành pháp, Tòa án và Viện kiểm sát - tư pháp thể hiện rõ ràng hơn nhiều so với Hiến pháp 1980.
Đặc biệt, sau khi một số điều trong Hiến pháp 1992 được sửa đổi thì lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam, sự vận dụng những hạt nhân hợp lý của tư tưởng phân quyền được khẳng định công khai trong Hiến pháp bằng quy định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” (Điều 2 Hiến pháp 1992 sửa đổi) [29]. Với quy định này, lần đầu tiên tên gọi của cả ba loại quyền lực nhà nước theo tư tưởng phân quyền được pháp luật hóa, được chính thức ghi nhận trong đạo luật gốc của Nhà nước ta.
Xét theo lĩnh vực và chức năng hoạt động để thực hiện quyền lực nhà nước, theo Hiến pháp 1992, bộ máy nhà nước Việt Nam về cơ bản bao gồm 5 bộ phận: các cơ quan quyền lực nhà nước là Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp; Chủ tịch nước; các cơ quan quản lý nhà nước là Chính phủ và hệ các cơ quan hành chính; các cơ quan Tòa án; các cơ quan kiểm sát. Giữa các bộ phận này không tồn tại mối liên hệ đối trọng, kìm chế lẫn nhau như ở các nhà nước tư sản, mà là sự phân công và phối hợp thực hiện các chức năng của nhà nước, với vai trò trung tâm thuộc về cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất - Quốc hội.
Theo Hiến pháp 1992, quyền lập pháp vẫn thuộc về Quốc hội, cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân. Vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội về cơ bản vẫn giống như theo Hiến pháp 1980, song phạm vi quyền lực của nó được mở rộng hơn, được đề cập cụ thể hơn và thể hiện sự tôn trọng tính pháp chế hơn. Quốc hội không còn quyền tự định cho mình hoặc giao
thêm cho các cơ quan khác những nhiệm vụ và quyền hạn ngoài Hiến pháp, song lại được bổ sung thêm các quyền và nghĩa vụ khác như: quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, phân bổ ngân sách nhà nước, quyết định chính sách dân tộc của Nhà nước và quyết định việc trưng cầu ý dân.
Từ đó, ta có thể nhận thấy tuy Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, nhưng lại không phải là cơ quan đứng ra trực tiếp giải quyết tất cả mọi công việc nhà nước, mà chỉ tập trung thực hiện công việc trong một số các lĩnh vực cụ thể như sau:
Thứ nhất: Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền làm và sửa đổi Hiến
pháp, làm và sửa đổi luật. Giống như bất cứ cơ quan Nghị viện nào ở các nước khác, đây được xem là nhiệm vụ hàng đầu và quan trọng nhất của Quốc hội. Thông qua Hiến pháp và luật, Quốc hội ghi nhận ý chí và nguyện vọng của toàn Đảng, toàn dân, nhằm quản lý và điều chỉnh các mối quan hệ phức tạp trong xã hội, vì lợi ích của đất nước, của nhân dân.
Trong giai đoạn hiện nay, công tác lập pháp của Quốc hội vẫn còn tồn tại rất nhiều những hạn chế như: các luật, pháp lệnh được ban hành thường đi sau thực tế đời sống, và càng không có khả năng đi trước định hướng cho xã hội; các luật, pháp lệnh được ban hành chủ yếu vẫn là luật khung, không có khả năng áp dụng ngay lập tức vào cuộc sống mà cần phải có những văn bản hướng dẫn thi hành kèm theo, làm giảm khả năng tác động cũng như giá trị pháp lý của văn bản luật: các quan hệ xã hội thực tế không được điều chỉnh bởi luật mà bởi các văn bản hướng dẫn thi hành... Ngoài ra còn rất nhiều những tồn tại khác như năng lực của các đại biểu quốc hội chưa đáp ứng được với công tác lập pháp; phần lớn dự án luật, các dự thảo Nghị quyết của Quốc hội được soạn thảo bởi Chính phủ, và sau khi được Quốc hội thông qua thì lại do Chính
phủ hướng dẫn thi hành, thực tế này làm Quốc hội không phát huy được hết hiệu quả của mình, đồng thời làm hoạt động của Chính phủ trở nên quá tải.
Thứ hai: Quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước: "Quốc hội
quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân" (Điều 1 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001) [30]. Đây là một hoạt động mà Quốc hội đã tiến hành khá tốt, mà biểu hiện đã được thấy rõ thông qua tình hình đất nước trong hơn 20 năm vừa qua: "Đất nước ta đã ra khỏi tình trạng khủng hoảng kinh tế - xã hội, có sự thay đổi cơ bản và toàn diện. Kinh tế tăng trưởng khá nhanh; sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá, phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đang đẩy mạnh. Đời sống nhân dân được cải thiện rõ rệt. Hệ thống chính trị và khối đại đoàn kết toàn dân tộc được củng cố và tăng cường. Chính trị - xã hội ổn định. Quốc phòng và an ninh được giữ vững. Vị thế nước ta trên trường quốc tế không ngừng nâng cao. Sức mạnh tổng hợp của quốc gia tăng lên rất nhiều, tạo ra thế và lực mới cho đất nước tiếp tục đi lên với triển vọng tốt đẹp" [10, tr.17].
Thứ ba: Thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động
của Nhà nước: Thông qua các hoạt động giám sát của các cơ quan của Quốc hội như Uỷ Ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Uỷ Ban của Quốc hội và các đại biểu Quốc hội, Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao của mình. Nhiệm vụ này của Quốc hội được tiến hành qua chất vấn các cán bộ cao cấp của Nhà nước, giám sát việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan khác, giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo... Theo luật định, Quốc hội có quyền "Bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn" [28, tr.77] mà cụ thể là các chức danh: Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, các Phó
Chủ tịch Quốc hội, các Uỷ viên Uỷ Ban thường vụ Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, các thành viên Hội đồng quốc phòng và an ninh... Hoạt động này của Quốc hội cũng còn rất nhiều tồn tại như: số lượng đại biểu kiêm nhiệm chiếm tỉ lệ lớn (tỉ lệ này trong Quốc hội khoá XI là 75%, trong Quốc hội khoá XII vừa bầu cử xong giảm xuống còn khoảng 70%), nên dẫn tới hai vấn đề trong hoạt động giám sát của các đại biểu: do vừa thực hiện nhiệm vụ ở cơ quan hành pháp lẫn Quốc hội, nên các đại biểu thường quá tải trong hoạt động, và thường không đủ thời gian thực hiện nhiệm vụ đại biểu; thứ hai, do các đại biểu Quốc hội lại đồng thời là cán bộ của các cơ quan hành pháp, nên trong công tác giám sát, kiểm tra dễ dẫn tới hành vi tiêu cực, bao che lẫn nhau do nể nang, kiêng dè...
Đối với cơ quan quyền lực cao nhất của nhà nước, cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân như Quốc hội, việc khắc phục ngay những hạn chế này là một đòi hỏi cấp thiết.
Theo Hiến pháp 1992, quyền hành pháp thuộc về Chủ tịch nước và Chính phủ mặc dù Chủ tịch nước chỉ là hành pháp tượng trưng. Chế định Chủ tịch nước là cá nhân được thiết lập trở lại nên Chủ tịch nước không còn được coi là một bộ phận của lập pháp như trong Hiến pháp 1980. Sự phân tách Hội đồng Nhà nước thành Uỷ Ban Thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước là điểm quan trọng nhất trong sự phân công, phân nhiệm rạch ròi giữa hai quyền lập pháp và hành pháp, đồng thời cũng là dấu ấn đậm nét nhất của sự vận dụng tư tưởng phân quyền vì nó đã phá bỏ sự kiêm nhiệm trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Chủ tịch nước tuy do Quốc hội bầu ra trong số các đại biểu Quốc hội song vẫn có sự độc lập nhất định đối với Quốc hội khi thực hiện các nhiệm vụ và quyền hạn của mình do Hiến pháp trao cho. Chủ tịch nước có
quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Chánh án, Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Phó Viện trưởng, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân tối cao mà không cần có sự phê chuẩn của Quốc hội; có quyền quyết định phong hàm, cấp sĩ quan cấp cao trong các lực lượng vũ trang nhân dân, hàm, cấp ngoại giao và các hàm cấp Nhà nước khác…Chủ tịch nước được Hiến pháp quy định một số quyền trong cả ba lĩnh vực: lập pháp, hành pháp và tư pháp, song đó chủ yếu là các quyền mang tính chất đại diện cho Nhà nước. Do vậy, chính thức giữ vai trò quan trọng trong mối liên hệ phân công, phân nhiệm giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Chính phủ theo Hiến pháp 1992 được quy định là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước ta nên Chính phủ không còn được coi là một bộ phận thực hiện các hoạt động có tính chất hành pháp. Sự độc lập ấy được củng cố thêm nhờ việc không cần có sự chung nhân viên giữa hai cơ quan này vì trừ Thủ tướng, các thành viên khác của Chính phủ không nhất thiết là đại biểu Quốc hội và các thành viên của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội không thể đồng thời là thành viên của Chính phủ. Đây cũng là điểm thể hiện rõ sự vận dụng tư tưởng phân quyền vì phân quyền không chỉ dừng ở chỗ có sự phân chia chức năng, thẩm quyền giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp mà còn ở các việc phân công con người đảm nhiệm các chức năng ấy. Ngoài các nhiệm vụ và quyền hạn tương tự như Hội động Bộ trưởng trước đây, Chính phủ được bổ sung thêm một số thẩm quyền mới như: tổ chức và lãnh đạo công tác chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước, công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân; ký kết, tham gia, phê duyệt điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, lợi ích chính đáng của tổ chức và công dân Việt Nam ở nước ngoài…Sự độc lập và quyền lực của Thủ tướng cũng cao hơn và được quy định cụ thể hơn so với Chủ tịch Hội động Bộ trưởng. Thủ tướng có các nhiệm
vụ và quyền hạn như: lãnh đạo công tác của Chính phủ, các thành viên Chính phủ, chủ tọa các phiên họp của Chính phủ, đề nghị Quốc hội thành lập hoặc bãi bỏ các Bộ và các cơ quan ngang Bộ, trình Quốc hội và trong thời gian Quốc hội không họp, trình Uỷ Ban Thường vụ Quốc hội phê chuẩn việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ; bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thứ trưởng và các chức vụ tương đương; ban hành các quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó; đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những văn bản quy phạm pháp luật của các thành viên khác của Chính phủ… Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ vừa chịu trách nhiệm trước Thủ tướng, vừa chịu trách nhiệm trước Quốc hội về lĩnh vực hoặc ngành mình phụ trách. Như vậy, Thủ tướng có vai trò khá quan trọng đối với vấn đề nhân sự của Chính phủ và tất cả những quy định trên đều là sự tăng quyền lực cho hành pháp, nhất là người đứng đầu của nó (đây cũng là xu hướng chung của nhiều nước trên thế giới hiện tại). Theo tinh thần này nên lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam, Hiến pháp 1992 đã có điều khoản quy định khá cụ thể những nhiệm vụ và quyền hạn của Thủ tướng.
Theo Hiến pháp 1992, hệ thống các cơ quan tư pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam bao gồm các cơ quan Tòa án và các cơ quan kiểm sát:
Quyền xét xử vẫn được trao cho các Tòa án. Song sự độc lập của Tòa án trong hoạt động theo Hiến pháp 1992 cao hơn so với Hiến pháp 1959 và 1980 không chỉ bởi quy định “Khi xét xử, Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” (Điều 4 Pháp lệnh Thẩm phán và Hội thẩm Toà án nhân dân) mà còn bởi chế độ Thẩm phán bổ nhiệm. Đây là phương