7. Kết cấu của luận văn
1.3.3. Mô hình phân quyền nhị nguyên trong tổ chức bộ máy nhà nước Pháp
nước Pháp
Mô hình phân quyền được áp dụng trong Chính thể Cộng hoà Nhị nguyên thực chất là mô hình trung gian mô hình phân quyền cứng rắn (Cộng hòa Tổng thống) và mô hình mềm dẻo (Cộng hòa Đại nghị). Đặc trưng cơ bản của mô hình này: Chính phủ chịu trách nhiệm trước cả Tổng thống và Quốc hội; Tổng thồng và Quốc hội đều có quyền bãi miễn đối với Chính phủ; Chính phủ và Quốc hội có mối quan hệ khá chặt chẽ với nhau trong quá trình làm luật; Ngược lại, Quốc hội cũng có thể bị giải tán trước thời hạn.
Tư tưởng phân quyền đã được áp dụng trong mô hình tổ chức quyền lực của Cộng hòa Pháp sau cách mạng tư sản 1789 với Tuyên ngôn long trọng về nhân quyền và dân quyền. Song sự áp dụng tư tưởng này trong tổ chức Nhà nước Pháp có sự thay đổi nhất định theo thời gian, tùy theo quy định của từng bản Hiến pháp. Pháp là nước đã nhiều lần thay đổi Hiến pháp. Trong hơn hai thế kỷ, Pháp đã có tới 15 lần thay đổi Hiến pháp. Hiến pháp hiện hành đã được thông qua theo thủ tục trưng cầu ý dân ngày (28/8/1958) và có hiệu lực từ tháng (10/1958). Lời nói đầu của Hiến pháp này đã tuyên bố trung thành với bản Tuyên ngôn nhân quyền 1789. Theo quy định của Hiến pháp 1958, quyền lập pháp thuộc về Nghị viện, quyền hành pháp thuộc về Tổng thống và Chính phủ, còn quyền tư pháp thì thuộc về hệ thống Tòa án.
Theo quy định của Hiến pháp 1958 nghị viện gồm hai viện: Thượng và Hạ viện. Thượng Nghị sĩ được bầu 9 năm một lần bởi đại biểu cử tri gồm Nghị sĩ Quốc hội, đại biểu Hội đồng các tỉnh, thành phố, thị xã và xã. Một phần ba số Thượng Nghị sĩ được bầu lại ba năm một lần. Hạ viện được bầu
theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu trực tiếp với nhiệm kỳ 5 năm. Mỗi đại biểu được bẩu chính thức đều có kèm theo một đại biểu dự khuyết để thay thế đại biểu chính thức trong trường hợp Nghị sĩ đã trúng cử được bổ nhiệm làm Bộ trưởng hay thành viên của Hội đồng Hiến pháp, hoặc được giao công việc của Chính phủ với thời hạn trên 6 tháng hoặc bị chết... Khi Nghị sĩ được cử làm Bộ trưởng trong Chính phủ thì họ được thời gian một tháng để chọn lựa giữa hai chức vụ Bộ trưởng hoặc Nghị sĩ. Hết thời hạn này, nếu họ được cử làm thành viên Chính phủ thì vị trí khuyết tại Thượng viện hoặc Hạ viện sẽ được thay thế bằng người dự bị đã được bầu qua tổng tuyển cử.
Quốc hội có hai chức năng cơ bản là lập pháp và giám sát hoạt động của cơ quan hành pháp. Trong hoạt động lập pháp, quyền lực của hai viện gần ngang nhau, tuy vậy trên thực tế ưu thế thuộc về Hạ viện bởi quyền “xem xét trước” đối với các dự luật quan trọng, chẳng hạn: về tài chính, về lĩnh vực quyền công dân, nghĩa vụ, quốc tịch, hình sự, chế độ bầu cử, quốc phòng… Các vấn đề ngoài lĩnh vực luật đều mang tính chất lập quy, được điều chỉnh bằng sắc lệnh của Chính phủ. Điều này thể hiện rõ sự phân chia quyền lực giữa Quốc hội và Chính phủ trong lĩnh vực xây dựng luật và sự kiềm chế, ngăn cản lập pháp lấn quyền hành pháp. Song sự phân quyền đó không triệt để bởi Chính phủ có thể các quy định dưới luật nhưng có giá trị của luật trong thời gian được ấn định.
Đối với các đạo luật về tổ chức trước khi đưa ra thi hành đều phải trình ra Hội đồng Bảo hiến và Hội đồng này phải tuyên bố sau một tháng về sự phù hợp của chúng với Hiến pháp. Trong trường hợp khẩn cấp Chính phủ có thể yêu cầu rút ngắn thời hạn trên xuống còn 8 ngày. Điều 62 Hiến pháp 1958 quy định “Một điều khoản bị tuyên bố là không hợp hiến thì không thể được ban bố hoặc đưa ra thi hành. Các quyết định của Hội đồng Bảo hiến không thể
bị kháng nghị. Chúng buộc các cơ quan công lực và mọi cơ quan hành chính và tư pháp phải chấp hành”.
Như vậy, cùng với Tổng thống và Chính phủ, Hội đồng Bảo hiến trở thành thế lực thứ ba để hạn chế quyền lực của Nghị viện, Hội đồng này gồm 9 thành viên với nhiệm kỳ 9 năm và mỗi thành viên không được tham gia quá hai nhiệm kỳ. Giống như Thượng viện, cứ 3 năm một lần, Hội đồng này được thay đổi 1/3. Ba thành viên do Tổng thống bổ nhiệm trong đó có Chủ tịch Hội đồng, ba người do Thượng viện bổ nhiệm và ba người do Hạ viện bổ nhiệm. Chức năng của nó gồm: đảm bảo tính hợp pháp của các cuộc trưng cầu ý dân và tuyên bố kết quả, bảo đảm tính hợp hiến của các đạo luật hoặc các điều khoản của luật. Có thể thấy, vai trò kiềm chế lập pháp của Hội đồng Bảo hiến nào giống với vai trò của Tòa án tối cao ở Mỹ.
Ngoài chức năng lập pháp, Nghị viện Pháp còn thực hiện chức năng giám sát hoạt động của Chính phủ bằng những hình thức thể chế sự kiềm chế của lập pháp với hành pháp. Đó là thông qua việc chất vấn Chính phủ, đặt câu hỏi cho các Bộ trưởng, qua hoạt động của các Uỷ Ban điều tra của Nghị viện, bỏ phiếu tín nhiệm Chính phủ, khởi tố và xét xử Tổng thống và các thành viên Chính phủ khi họ phạm tội. Hạ viện đặt vấn đề trách nhiệm của Chính phủ bằng việc biểu quyết một kiến nghị kiểm tra. Khi Hạ viện thông qua kiến nghị đó hoặc không thông qua một chương trình hoặc một tuyên bố về chính sách chung của Chính phủ thì Thủ tướng phải trình Tổng thống việc Chính phủ xin từ chức.
Theo quy định của Hiến pháp 1958, quyền hành pháp do Chính phủ mà thực chất là Tổng thống nắm, Tổng thống là nguyên thủ quốc gia đồng thời là người có tác động trực tiếp đến bộ máy hành pháp. Tại điều 5 Hiến pháp 1958 quy định: Tổng thống có nghĩa vụ bảo vệ sự tôn trọng Hiến pháp, bảo đảm sự hoạt động của các cơ quan công quyền; Tổng thống có các quyền như: ân xá, bổ nhiệm Thủ tướng, các Đại sứ, các chức vụ dân sự, quân sự và tư pháp, bổ
nhiệm các Bộ trưởng; Tổng thống là tổng chỉ huy quân đội, chủ trì Hội đồng quốc gia về vấn đề quốc phòng; Tổng thống trực tiếp bổ nhiệm 1/3 số thành viên của Hội đồng Bảo hiến trong đó có chủ tịch Hội đồng; Tổng thống chủ trì các phiên họp của Hội đồng Bộ trưởng, đề ra chương trình nghị sự và đích thân sử dụng nhiều quyền mà không cần tham khảo ý kiến của các Bộ trưởng; Tổng thống được sử dụng quyền đặc biệt trong trường hợp nghiêm trọng (Điều 16) và được quyết định tình trạng khẩn cấp sau khi chính thức tham khảo ý kiến Thủ tướng, Chủ tịch hai viện dân biểu và Hội đồng Bảo hiến; Trong lĩnh vực tư pháp, Tổng thống chịu trách nhiệm bảo đảm tính độc lập của các Tòa án, bổ nhiệm Thẩm phán và đảm bảo tính chất vô tư của Thẩm phán trong các phiên tòa xét xử…
Hiến pháp 1958 đã tách quyền hành pháp thành hai lĩnh vực: hoạch định chính sách quốc gia và thực thi chính sách này. Với tư cách là người đứng đầu nhà nước do nhân dân trực tiếp bầu ra (từ năm 1965 trở lại đây, Tổng thống Pháp do nhân dân trực tiếp bầu ra theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu). Tổng thống có quyền hoạch định chính sách quốc gia, chủ tọa Hội đồng Bộ trưởng để thông qua chính sách này. Thủ tướng là người đứng đầu bộ máy hành pháp, có quyền chỉ đạo Chính phủ thực thi chính sách quốc gia của Thủ tướng và phải chịu mọi trách nhiệm trước Nghị viện về việc thực hiện chính sách này. Khi có vấn đề xảy ra Nghị viện chỉ cần chất vấn, khiển trách hoặc thay đổi thành phần của Chính phủ mà không cần tới sự liên đới chịu trách nhiệm của Tổng thống. Tổng thống Pháp có nhiều quyền hành trong việc quản lý nhà nước như Tổng thống Mỹ, là đại diện hành pháp duy nhất, Tổng thống Pháp có nhiệm kỳ 7 năm và không bị hạn chế số nhiệm kỳ, không có điều gì bắt buộc Tổng thống không được ra tranh cử lần sau.
Chính phủ tham gia nắm quyền hành pháp cùng với Tổng thống. Theo Hiến pháp, Chính phủ quyết định và chỉ đạo thực hiện chính sách quốc gia,
nắm bộ máy hành pháp và lực lượng vũ trang. Chính phủ là cơ quan bàn bạc tập thể dưới sự lãnh đạo của Tổng thống nên phải chịu trách nhiệm trước Tổng thống và còn phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Hoạt động của Chính phủ được thực hiện bởi Thủ tướng, tập thể Chính phủ và bởi từng Bộ trưởng.
Trong quá trình thực hiện chức năng của mình Chính phủ ngoài việc phải chịu sự kiềm chế từ phía Nghị viện, Chính phủ còn phải chịu sự kiềm chế từ phía Tòa án Hành chính mà đứng đầu là Tham chính viện. Tòa án này được thành lập nhằm buộc Chính phủ phải chịu trách nhiệm về những hành động của mình và bảo vệ người dân chống sự lạm dụng quyền hành của cơ quan hành chính.
Ở Pháp quyền tư pháp, - cũng như các quốc gia khác theo Hiến pháp 1958 do hệ thống Tòa án nắm giữ. Đây là cơ quan được mệnh danh là “người canh giữ tự do cá nhân, bảo đảm sự tôn trọng nguyên tắc này theo những điều kiện do luật định” (Điều 66). Pháp có hai hệ thống Tòa án: Tòa án thường và Tòa án hành chính. Toàn bộ hoạt động của các cơ quan tư pháp được kiểm soát bởi Hội đồng Thẩm phán tối cao do Tổng thống là chủ tọa. Bộ trưởng tư pháp là phó Chủ tịch và có thể thay thế Tổng thống. Hội đồng này gồm 9 hội viên do Tổng thống bổ nhiệm với nhiệm kỳ 4 năm song Tổng thống phải tham khảo ý kiến của nó trước khi sử dụng quyền ân xá hay giảm án. Nó có các quyền như: đề nghị Thủ tướng bổ nhiệm các Thẩm phán Tòa phá án và các Chánh tòa Phúc thẩm, phát biểu ý kiến về sự bổ nhiệm các Thẩm phán khác theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Tư pháp, kỷ luật hoặc trừng phạt các Thẩm phán vi phạm pháp luật nên có thể coi nó là lực lượng kiềm chế cơ quan tư pháp.
Như vậy, khi xem xét tổ chức, hoạt động và mối quan hệ giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp của Pháp có thể thấy rõ tính “lưỡng tính”
mềm dẻo. Sự độc lập của hành pháp với lập pháp cao hơn trong Chính thể Cộng hòa Đại nghị nhờ không có sự chung nhân viên giữa chúng; song lại thấp hơn trong Chính thể Cộng hòa Tổng thống vì Chính phủ và Quốc hội có mối quan hệ khá chặt chẽ với nhau trong quá trình làm luật, Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội và Quốc hội có thể lật đổ Chính phủ. Ngược lại, Quốc hội cũng có thể bị giải tán trước thời hạn. Mức độ áp dụng này cũng không trung thành tuyệt đối với lý thuyết phân quyền mà cũng làm biến dạng nó ở mức thấp hơn sự áp dụng mềm dẻo và cao hơn ở sự áp dụng cứng rắn.
Tiểu kết chƣơng 1
Như vậy, tư tưởng phân quyền bắt nguồn từ thực tiễn tổ chức bộ máy nhà nước Hy Lạp, La Mã cổ đại theo tinh thần dân chủ sau đó được các nhà tư tưởng đề cập đến trong các tác phẩm của họ. Trong tổ chức của các nhà nước trên, tư tưởng này mới chỉ là những ý tưởng sơ khai thể hiện qua việc chia tách các chức năng lập pháp, hành pháp, tư pháp rồi trao cho các cơ quan nhà nước khác nhau thực hiện. Các cơ quan này có chức năng, thẩm quyền khác nhau và có thể kiểm soát nhau. Aristote thì khẳng định rằng: trong một nhà nước có ba bộ phận hay ba ngành của chính quyền có chức năng, thẩm quyền, cách thức tổ chức và hoạt động khác nhau. Một ngành có chức năng lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát hoạt động của các quan chức, ngành thứ hai có chức năng thực hiện luật hay hành pháp và ngành thứ ba có chức năng xét xử. Các ngành khác phải chịu trách nhiệm trước lập pháp, chịu sự kiểm tra, giám sát của nó và những người giữ các chức vụ khác nhau thì phải theo dõi lẫn nhau.
Thời kỳ trung cổ, tư tưởng này không được nhắc đến vì thống trị xã hội lúc đó là tư tưởng tập quyền với nội dung chủ yếu là toàn bộ quyền lực cao nhất của nhà nước tập trung trong tay Nhà vua.
Đến thời kỳ Cách mạng Tư sản, do nhu cầu tất yếu của cuộc đấu tranh chống chế độ chuyên chế phong kiến, chống lại sự lạm dụng quyền lực của các cơ quan nhà nước, đòi hỏi thiết lập và bảo vệ tự do cho con người, tư tưởng phân quyền được “phục hưng” và được thể hiện trong các tác phẩm của nhiều học giả mà điển hình là Locke và Montesquieu.
Locke cho rằng trong một nước Cộng hòa có ba loại quyền lực là lập pháp, hành pháp, và liên bang, cả ba loại quyền lực này đều xuất phát từ nhân dân, do nhân dân ủy quyền cho nhà nước trên cơ sở một khế ước xã hội rõ
ràng xác định. Do vậy, quyền lực nhà nước bị giới hạn bởi những điều khoản của khế ước đó mà cụ thể là vị lợi ích chung của xã hội, vì sự bảo toàn cuộc sống, tự do, tài sản của mỗi thành viên và của toàn xã hội, vì thế quyền lực nhà nước không thể mở rộng vượt quá phạm vi lợi ích chung. Nhà nước tồn tại và hoạt động chỉ vì mục đích này. Khi nào mục đích đó không đạt được hoặc bị vi phạm thì nhà nước bị tan rã và nhân dân sẽ thành lập nhà nước mới. Để đạt được mục đích trên thì các loại quyền lực phải được chia tách với nhau và do các chủ thể khác nhau nắm giữ. Sau đó, ông đề cập đến nội dung, phạm vi thẩm quyền, chủ thể nắm giữ, vị trí vai trò của từng loại quyền lực nhà nước, mối quan hệ giữa chúng, những điều kiện hạn chế chúng, lý do phải chia tách giữa lập pháp với hành pháp và phải sát nhập hành pháp với liên bang.
Sự luận giải của ông về mối quan hệ giữa các cơ quan thực hiện quyền lực nhà nước rõ ràng, cụ thể và đầy đủ hơn nhiều so với Aristote và luôn xoay quanh một trục xuyên suốt rằng lập pháp là quyền lực tối cao. Locke còn đòi hỏi tất cả các cơ quan, nhân viên nhà nước và nhân dân phải tuyệt đối tôn trọng và thực hiện pháp luật của nhà nước hợp pháp, vì thế ông còn đồng thời là tác giả của tư tưởng nhà nước phân quyền - một tư tưởng dân chủ và tiến bộ khác. Tuy nhiên, Locke vẫn không tránh khỏi những hạn chế nhất định. Đó là, tư tưởng phân quyền của ông chưa đầy đủ, toàn diện và dứt khoát vì tuy ông chia thành ba quyền nhưng chủ thể nắm giữ chỉ có hai. Sự đề cập của ông về mối quan hệ giữa các loại quyền lực nhà nước cũng chưa đầy đủ, tư tưởng dân chủ thiếu triệt để và thỏa hiệp của ông thể hiện rõ khi ông ủng hộ chế độ Quân chủ với sự tồn tại của ngôi vua.
Những điểm hạn chế trên của Locke đã được khắc phục bởi Montesquieu - người thừa kế, phát triển và hoàn thiện lý luận phân quyền. Mặc dù cũng thừa nhận rằng trong mỗi chính quyền đều có ba loại quyền lực, song quyền lực thứ ba theo Montesquieu là tư pháp chứ không phải là liên
bang như quan niệm của Locke. Sự lý giải của Montesquieu về nội dung, phạm vi của các quyền lực lập pháp và hành pháp, lý do phải chia tách chúng tương tự như Locke, song về các chủ thể nắm quyền, mối quan hệ giữa các