7. Kết cấu của luận văn
1.3. Sự vận dụng học thuyết tam quyền phân lập trong tổ chức bộ máy Nhà
Nhà nƣớc ở một số nƣớc phƣơng Tây
Nghiên cứu quá trình hình thành và phát triển tư tưởng phân quyền trong lịch sử chúng ta thấy tư tưởng này có cơ sở thực tiễn trực tiếp là lịch sử chính trị phương Tây, trong đó quan trọng nhất là lịch sử hình thành và phát triển của nhà nước. Nhưng lý thuyết không chỉ là sự phản ánh thụ động hiện thực, mà khi đã hình thành, nhất là những lý thuyết phản ánh được xu thế tất yếu của lịch sử sẽ tác động tích cực đến quá trình kiến tạo hiện thực. Sự tác động qua lại của hai yếu tố trên là sự tác động biện chứng, bổ sung, hoàn thiện lẫn nhau.
Phần này sẽ chủ yếu nghiên cứu sự vận dụng lý thuyết phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử chính trị phương Tây. Từ đó, có thể rút ra những bài học kinh nghiệm nhất định nào đó cho quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay. Trong luận văn này chúng tôi cũng chỉ dừng lại ở việc khảo cứu một số mô hình chính, tiêu biểu.
1.3.1. Mô hình phân quyền mền dẻo trong tổ chức bộ máy nhà nước Anh
Anh là một trong những nhà nước đầu tiên từ thế kỷ XVII đã áp dụng mô hình phân quyền trong tổ chức bộ máy nhà nước. Trong tác phẩm “Tinh
thần pháp luật” Montesquieu coi mô hình nhà nước Quân chủ lập hiến như là
cơ sở hiện thực cho việc xây dựng, hoàn thiện lý luận tam quyền phân lập của ông. Khoảng thế kỷ XVII sự phân chia quyền lực nhà nước bắt đầu thể hiện trong tổ chức nhà nước Anh và đặc biệt rõ nét là từ sau cách mạng 1688, khi Quốc hội giành được toàn quyền lập pháp. Kể từ đó, quyền lực nhà nước đã có sự phân định thành các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp trong đó lập pháp thuộc về Nghị viện, hành pháp thuộc về Vua và Chính phủ còn tư pháp thì chủ yếu thuộc về Tòa án và một phần thuộc về Nghị viện. Trong ba quyền này thì tư pháp và hành pháp tương đối độc lập với nhau, nhưng quan hệ giữa
cơ quan lập pháp và hành pháp thì phức tạp hơn chúng vừa có tính độc lập tương đối vừa giàng buộc, quy định, chi phối lẫn nhau. Lập pháp có thể lật đổ hành pháp và ngược lại, hành pháp có thể giải tán lập pháp trước thời hạn, giữa hai cơ quan này có sự chung nhân viên với nhau. Song sự phân chia quyền lực, phạm vi quyền hạn và mối quan hệ giữa các cơ quan trên không cố định mà có sự thay đổi theo xu hướng chuyển quyền lực của cơ quan này cho cơ quan kia hay giảm bớt quyền lực của cơ quan này và tăng dần quyền lực của cơ quan kia. Điều này có nguyên nhân lịch sử của nó và là kết quả của một sự tiến triển dần dần theo thời gian làm cho Chính thể của nước Anh chuyển dần từ Quân chủ Chuyên chế sang Quân chủ Nhị nguyên và Chính thể Quân chủ Đại nghị như ngày nay.
Quyền hành của Nhà vua rất lớn, Nhà vua có toàn quyền, không ai bị kiểm soát hoạt động (trước năm 1215). Năm 1215, với sự ra đời của Hiến chương Magna Carta, quyền lực của Vua đã bị hạn chế trong một số lĩnh vực (Vua không thể tự tiện tăng thuế nếu không có sự thỏa thuận của Đại hội đồng và phải tôn trọng các nguyên tắc pháp lý nhất định). Sau đó, Nghị viện dần dần trở thành cơ quan hạn chế và kiểm soát hoạt động của Vua. Quyền hành và thế lực của Vua bị giảm sút nhiều và chuyển dần sang tay Nghị viện.
Đến thế kỷ XVII, khi xuất hiện quy chế luật phải được sự nhất trí tán thành của ba cơ quan: Thượng viện, Hạ viện và Nhà vua thì Vua buộc phải cai trị theo sự phê chuẩn, nhất trí của Nghị viện. Sau cách mạng 1688, với thắng lợi của phái Nghị viện. Quốc hội Anh thời bấy giờ đã thông qua “Tuyên ngôn các quyền” trong đó quy định Nhà vua chỉ còn giữ quyền hành pháp, quyền lập pháp hoàn toàn thuộc về Nghị viện. Ngược với sự giảm dần quyền lực của Vua là sự tăng dần quyền lực của Nghị viện. Từ thế kỷ XV-XVI, Nghị viện có quyền lập pháp, quyền quản lý tài chính và từ sau năm 1688 Nghị viện “Có thể thông qua bất cứ một đạo luật nào để điều chỉnh bất cứ một quan hệ xã hội nào, nếu Nghị viện cho rằng việc điều chỉnh quan hệ xã hội đó bằng
luật là cần thiết” [19, tr.98]. Như vậy, quyền hành của Vua không chỉ giảm dần rồi bị hạn chế đến mức tối đa trong lĩnh vực lập pháp mà cả trong lĩnh vực hành pháp.
Đến thế kỷ XVII, dựa trên cơ sở các bậc quần thần này, một cơ quan được thiết lập lấy tên là Viện cơ mật. Đó là cơ quan tối cao giúp Vua thảo luận và quyết định những vấn đề trọng đại và bí mật. Dần dần việc cai trị đất nước Vua ủy thác cho Viện cơ mật. Không có Vua chủ trì, Viện cơ mật buộc phải bầu ra một vị thượng thư thứ nhất chủ trì các phiên họp. Sau này các thượng thư được gọi là các Bộ trưởng, Hội nghị trên thành Nội các và thượng thư thứ nhất điều khiển được gọi là Thủ tướng. Các Bộ trường ngày càng đóng vai trò quan trọng trong việc cai trị quốc gia, thường họp thành Nội các nhưng không có mặt Vua. Nội các dần dân trở thành một thể thống nhất hành động dưới quyền chủ tọa của Thủ tướng, liên đới chịu trách nhiệm chính trị và hành chính trước Quốc hội.
Sự hình thành cơ chế phân chia quyền lực thành ba cấu trúc lập pháp, hành pháp, tư pháp có tính độc lập tương đối và có khả năng kiếm soát, giám sát lẫn nhau như ngày nay trong lịch sử chính trị Anh là quá trình hoàn thiện dần dần. Điều này thể hiện qua những thay đổi quan hệ quyền lực giữa quyền lực của Nhà vua, Nghị viện và Chính phủ. Lúc đầu, Nghị sĩ không được hưởng chế độ bất khả xâm phạm, có thể bị Chính phủ truy tố nên khó độc lập. Nghị trình của Quốc hội có thể do Vua và Chính phủ định đoạt. Sau đó, Quốc hội có thể họp ngoài ý muốn của Vua và Chính phủ nhờ việc áp dụng “chế độ khóa họp” (Quốc hội có quyền tự quyết định triệu tập họp và ấn định nội dung cuộc họp giữa 2 kỳ họp, thường là một lần/năm). Đồng thời thực hiện công khai hóa nội dung các thảo luận của Quốc hội. Việc độc lập hóa quyền lực của Quốc hội còn thể hiện ở việc các Nghị sĩ được hưởng một quyền đặc biệt như miễn truy tố về hình sự, về dân sự hay về phương diện chính trị (nghĩa là
không thể bị giải nhiệm) vì những hành vi đã làm trong khi thừa hành nhiệm vụ (chẳng hạn như đọc trước Quốc hội một bài diễn văn kêu gọi binh lính không phục tùng mệnh lệnh của cấp trên). Ngoài ra, Nhà nước còn quy định chế độ lương bổng và phụ cấp cho các Nghị sĩ để đảm bảo cho người nghèo cũng có thể đảm trách chức vụ dân biểu và để giúp các Nghị sĩ giữ được nhân phẩm trước sự cám dỗ của đồng tiền, mang lại uy thế và thanh danh cho Quốc hội. Điều quan trọng là những động thái trên làm cho Quốc hội tránh được những sức ép từ phía cơ quan hành pháp.
Ở chiều ngược lại, quyền hạn của Vua bị hạn chế trong lĩnh vực lập pháp nhưng lại được mở rộng trong lĩnh vực hành pháp. Vua vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa đứng đầu Chính phủ, các Bộ trưởng do Vua bổ nhiệm nên được gọi là Bộ trưởng của Vua và phải chịu trách nhiệm trước Vua. Vua có khá nhiều quyền như: phủ quyết những dự luật mà cả hai viện đã thông qua (song tập tục cho thấy vua Anh chưa dùng đến quyền này), chỉ huy tối cao lục quân, hải quân, quyền tuyên chiến, quyền triệu tập các kỳ họp và giải tán Nghị viện. Vua là người đại diện quyền lực quốc gia trong hoạt động đối ngoại. Tuy nhiên, thời kỳ tồn tại của mô hình Quân chủ Nhị nguyên quan hệ giữa quyền lập pháp và hành pháp là khá phức tạp, bởi những thiết chế được tạo lập nhằm kiềm chế lẫn nhau giữa hai cơ quan quyền lực này. Chẳng hạn, các Bộ trưởng mặc dù do Vua chỉ định (họ phải chịu trách nhiệm trước nhà Vua), nhưng bên cạnh đó họ cũng lại chịu trách nhiệm trước Quốc hội (Quốc hội có thể thực hiện quyền bất tín nhiệm Chính phủ và buộc Chính phủ từ chức).
Hiện tại, Vua là một chức danh rất quan trọng nhưng hoạt động lại rất hình thức. Nhà Vua có chức năng tượng trưng cho sự thống nhất và vững bền của dân tộc, tượng trưng cho quốc gia, đại diện cho xứ sở. Vua là nguyên thủ quốc gia, người thay mặt quốc gia và các đảng phái, là người lãnh đạo nhà thờ Anh…Bên cạnh Vua là Nghị viện gồm: Thượng viện (Viện quý tộc) và Hạ
viện (Viện thứ dân). Hai viện này không chỉ đại diện cho các tầng lớp xã hội khác nhau, mà còn khác biệt về nguyên tắc hình thành và hoạt động. Trong lịch sử chức vụ Thượng nghị sĩ chủ yếu giành cho tầng lớp quý tộc được hình thành bằng con đường cha truyền con nối, được Vua bổ nhiệm, thường là chức vụ suốt đời. Hạ viện hình thành bằng con đường bầu cử phổ thông. Ngoài quyền lập pháp, Hạ viện còn có nhiều quyền khác như phê chuẩn việc mở các khoản thu thuế, thông qua ngân sách, thành tra ngân sách, quyết định các vấn đề chiến tranh và hòa bình, phê duyệt ngân sách hoạt động của Chính phủ, phê chuẩn các điều ước quốc tế đã được ký kết, thảo luận và phê bình các hoạt động đối ngoại của Chính phủ, ...từ đó ta thấy phạm vi của quyền lực lập pháp rộng hơn của chức năng lập pháp.
Ngày nay Nữ hoàng Anh, về hình thức có rất nhiều quyền hạn: phê chuẩn các dự luật, bổ nhiệm công chức dân sự, quân sự, ban tước hiệu cho các thần dân, triệu tập Quốc hội và khai mạc các kỳ họp Quốc hội, ký hiệp ước, ban hành luật, giải tán Quốc hội, giải tán Nội các…Song thực tế, hoạt động của Nữ hoàng hiện tại chỉ nhằm mục đích chính thức hóa về mặt nhà nước các hoạt động đã rồi của cả Nghị viện và Chính phủ. Nữ hoàng có thể bổ nhiệm Thủ tướng, song không thể bổ nhiệm ai khác ngoài lãnh tụ của Đảng chiếm đa số ghế trong Nghị viện. Như vậy, qua các cuộc bầu cử Hạ viện, dân chúng Anh quốc đã lựa chọn cho mình một người đứng đầu bộ máy hành pháp. Đây cũng là lý do giải thích tại sao Thủ tướng Anh có nhiều quyền lực trên thực tế. Nghị viện có quyền hạn luận tội các quan chức cấp cao của nhà nước từ Bộ trưởng đến Thủ tướng theo thủ tục luận tội (Impeachment). Theo thủ tục này Hạ viện sẽ truy tố các Bộ trưởng về những tội mà họ đã phạm trong khi thừa hành chức vụ theo luật hình. Thượng viện sẽ xét xử và kết tội họ. Thủ tục này có thể đưa đến những hình phạt nặng nề như tử hình hay tù đày. Đến thế kỷ XVII, thủ tục này trở nên vừa hình sự vừa chính trị và nó rất hay được áp dụng.
Việc bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ là một hình thức Nghị viện giám sát hoạt động của Chính phủ hay lập pháp kiềm chế, ngăn cản hành pháp. Bên cạnh đó còn có các hình thức khác như chất vấn Chính phủ, thảo luận về các dự luật, dự án ngân sách qua hoạt động của các Ủy Ban chuyên môn, các nhân viên kiểm tra của Quốc hội…Ngoài các quyền lực trên, Quốc hội còn có quyền trừng phạt các tội xâm phạm đến các đặc quyền của nó, nó là Tòa án cao nhất có chức năng xét xử các kháng nghị của Tòa án tối cao và Tòa án cấp dưới.
Hiện nay, Thượng viện (Viện quý tộc) ít thực quyền trong giải quyết các công việc nhà nước, vì vậy thực chất quyền lực lập pháp thuộc về Hạ viện hay Quốc hội. Tuy nhiên do nền chính trị Anh áp dụng nguyên tắc đảng chiếm đa số trong Nghị viện có quyền thành lập Chính phủ, nên về thực chất quyền lực của Chính phủ là rất lớn. Vì thế, Quốc hội và Chính phủ tuy là hai cơ quan quyền lực nhà nước về hình thức là độc lập với nhau, nhưng trên thực tế yếu tố đảng chiếm đa số trong Quốc hội đồng thời là đảng cầm quyền làm cho nguyên tắc phân quyền có những sự biến dạng nhất định so với hình dung trong lý thuyết của Locke và Montesquieu.
Quyền tư pháp thuộc về hệ thống Tòa án và nó chỉ làm công tác xét xử vì chức năng công tố và thi hành án thuộc Chính phủ. Hệ thống này được hình thành ngay từ thời kỳ Quân chủ. Lúc đầu việc xét xử do các Ủy viên lưu động của nhà Vua đảm nhiệm, họ vừa có nhiệm vụ kiểm sát công việc tài chính, vừa có nhiệm vụ xét xử và trở thành Thẩm phán lưu động. Họ đi từ vùng nọ đến vùng kia trong lãnh thổ khoảng từ 3 - 4 lần trong một năm để phán quyết về các trọng tội, các tội trạng nhỏ do vị Cảnh sát trưởng hay Thẩm phán hòa giải xét xử. Sau đó, thủ tục xét xử các trọng tội ngay tại nơi chúng xảy ra đã trở thành vững chắc.
Hiện tại Tòa án trung ương là Tòa án tối cao và các Thẩm phán của nó đều do nhà Vua bổ nhiệm theo đề nghị của Thủ tướng hoặc Chủ tịch Thượng
viện, ứng cử viên phải là những luật sư giàu kinh nghiệm và khi được bổ nhiệm thì Thẩm phán có quyền cho đến khi vẫn còn có khả năng và đạo đức xứng đáng. Theo thông lệ, về hình thức thì Thượng viện là Tòa án cao nhất. Trên thực tế, Thượng viện không xét xử sơ thẩm, chỉ xét xử các vụ việc bị kháng án của tất cả các Tòa án. Tham gia xét xử là những Thẩm phán - Thượng nghị sĩ do Vua bổ nhiệm theo đề nghị của Thủ tướng. Quyết định của Tòa án Thượng viện là quyết định cuối cùng không được kháng án. Hệ thống Tòa án trong quá trình hoạt động có tính độc lập cao. Để tránh sự độc đoán của Tòa án nhà Vua và Chủ tịch Thượng viện có thể can thiệp vào quá trình bổ nhiệm Thẩm phán theo đề nghị của Chính phủ và Thượng viện là cơ quan thực hiện quyền phúc thẩm. Với sự phức tạp của hệ thống tư pháp ở nước Anh, cũng như nhiều nước phát triển khác để bảo vệ quyền lợi của các bên trong các tranh chấp vai trò của đội ngũ luật sư là rất quan trọng.
Như vậy, Chính thể Quân chủ Đại nghị ở Anh hiện tại đã chứng tỏ là một định chế rất thích ứng và mềm dẻo để phối hợp sức mạnh của các chính đảng với hành pháp. Đó là kết quả của quá trình phát triển của nhà nước qua nhiều thế kỷ, thể hiện sự bền bỉ và mềm dẻo đến tột độ để bảo đảm cho sự hợp lý của nó với đời sống chính trị trong nước ngày càng cao hơn và khả năng bảo vệ quyền lợi của giai cấp, tập đoàn thống trị ngày càng có hiệu quả hơn.